Изменения в налоговом законодательстве.
Произведенные и предстоящие
(Продолжение, начало в N 2, 1999 г.)
МНС России внесены предложения по изменению налогового законодательства
Правительством Российской Федерации внесены в Государственную Думу проекты изменений в налоговое законодательство, подготовленные Госналогслужбой России (ныне - Министерство Российской Федерации по налогам и сборам).
Эти документы, уже названные в прессе "пакетом Бооса", вносят целый ряд принципиальных изменений во многие налоговые законы, которые в основном уже одобрены Государственной Думой в первом чтении и намечаются к введению с 1 апреля этого года.
И хотя этот пакет "не тянет" на налоговую реформу, как ее иногда называют, но, с другой стороны, в последние годы ни разу не предлагалось внести сразу столько существенных изменений в налоговое законодательство. Это вызвано прежде всего органическими недостатками действующей налоговой системы. К ним следует отнести, во-первых, очень высокое налоговое бремя для товаропроизводителей и массу льгот по основным налогам; во-вторых, крайне несовершенную структуру налогов, когда поступление подоходного налога с населения составляет 10-12% в общей сумме налогов, а основное бремя несут юридические лица; и в-третьих, устаревшую систему распределения налогов по уровням бюджетной системы. Можно сказать, что в настоящее время концепция такого распределения, по существу, отсутствует.
Представляется, что внесенные изменения в основном правильны, являются существенным шагом вперед. Более того, во многом они просто необходимы. Но совершенно очевидно, что они не решают давно назревшей проблемы кардинального изменения налоговой системы.
Налоговое бремя - это действительно важнейшая проблема. Когда Правительство Черномырдина вносило в Государственную Думу проект Налогового кодекса, то одним из его главных достижений авторы считали снижение налогового бремени на 6-8%, или с 35 до 32,5% валового внутреннего продукта (ВВП).
Конечно, это чисто символическое снижение, которое никто не заметил бы. Кроме того, данный процент налогового бремени исчислен специалистами Минфина России исходя из суммы поступивших, а не начисленных налогов в бюджетную систему и взносов во внебюджетные фонды. А учитывая, что у нас каждый восьмой рубль из начисленных налогов поступает не в бюджет, а в недоимку, то реально налоговое бремя составляет уже не 35, а 42%. К тому же задолженность во внебюджетные фонды (а они по размеру составляют второй федеральный бюджет) возрастает еще большими темпами, поэтому размер налогового бремени фактически еще выше. Очевидно, что любому руководителю предприятия совершенно безразличен уровень налогов в процентах к ВВП.
Но нельзя согласиться с высказываниями многих хозяйственников (поддерживаемых некоторыми учеными и журналистами), что у них 95% прибыли идет на налоги. Это уже спекуляции на проблеме. Нельзя складывать все налоги в одну кучу и полученную сумму относить к размеру прибыли. Известно, что все косвенные налоги (НДС и акцизы) уплачиваются не из прибыли, а населением и размер акциза на водку более чем в 20 раз превышает сумму прибыли ликероводочных заводов.
Правильнее налоговое бремя исчислять размером всех налогов в выручке от реализации продукции. Так, на газ установлен высокий акциз - 30% с конечной цены, поэтому удельный вес всех налогов в выручке за реализованный газ составляет около 60%. Это очень много, выше - только в цене на водку и автомобильный бензин.
Структура налогов по своему существу останется без изменений. Предлагаемое снижение ставки налога на добавленную стоимость и налога на прибыль несколько улучшит сложившуюся структуру налогов, но увеличение доли подоходного налога с населения и налога на имущество физических лиц возрастет весьма незначительно, к тому же в сложившейся, крайне напряженной социальной обстановке в стране это просто невозможно.
От предлагавшегося значительного увеличения доли налогов, поступающих в федеральный бюджет, Правительство России уже отказалось, с тем чтобы обеспечить принятие "пакета" Советом Федерации. Так что в дальнейшем все сведется к торгу: какую долю НДС отчислять в бюджеты регионов.
Из всех предлагающихся нововведений остановимся только на важнейших.
Налог на добавленную стоимость
Предлагаемое снижение ставки НДС с 20 до 15%, являясь одним из основных предложений "пакета", вызвало неоднозначную реакцию.
В качестве обоснования выдвигался тезис, что НДС - самый плохой налог, который давит на производителей и ведет к снижению объемов производства. Поэтому, по замыслу авторов, снижение ставки НДС через несколько месяцев должно привести к росту налогооблагаемой базы и в целом за год удастся избежать существенных потерь бюджета.
На самом деле на товаропроизводителя давит не НДС, а постоянно возрастающие неплатежи в народном хозяйстве, которые парализовали всю систему производства и реализации товаров и услуг. Проблемой сокращения неплатежей в народном хозяйстве с 1994 г. занималась правительственная комиссия под председательством многих первых вице-премьеров, однако результат получился не просто нулевым, а отрицательным. Была ли инфляция в народном хозяйстве высокой или значительно уменьшалась, но неплатежи все равно увеличивались, как в абсолютной сумме, так и в процентах к валовому внутреннему продукту.
Поскольку система платежей в народном хозяйстве - это как бы сообщающиеся сосуды, то при возникновении "тромбов" на всех стадиях реализации (от сырья до готовой продукции) не может быть полноводной реки налоговых поступлений в бюджет. Отсюда ежегодный рост недоимки и некоторое снижение удельного веса НДС в общей сумме налоговых поступлений, хотя он и продолжает оставаться основным федеральным налогом. Поэтому решить проблему резкого увеличения поступлений налоговых платежей (и прежде всего НДС) можно только путем решения проблемы неплатежей или, по крайней мере, их резкого сокращения. И только после этого ввести взимание НДС по методу начисления.
Именно такой путь прошли не только развитые европейские страны, но и страны Восточной Европы, Прибалтики.
Снижение ставки НДС является вынужденной мерой, поскольку несколько составов правительства оказались беспомощными в решении проблемы неплатежей, которые в условиях высокой инфляции этого года еще больше возрастут.
Поэтому, несмотря на возражения МВФ, видимо, придется пойти на снижение ставки этого налога с 20 до 15%. А вот предлагаемое дальнейшее снижение ставки до 10% с 1 января 2000 г. никак не аргументировано и весьма проблематично. Думаю, не ошибусь в прогнозе, что, если даже и будет принято такое решение, оно не будет реализовано и ставка в размере 10% вряд ли будет введена.
Зарубежный опыт показывает, что оптимальная ставка НДС находится в интервале от 15 до 20%. При этом следует иметь в виду, что одним из основных требований членства в ЕС является применение базовой ставки НДС не ниже 15%, а средняя ставка НДС в странах ЕС составляет 17,5%. Причем ни в одной стране нет такого количества льгот по этому налогу, как в нашей стране.
Чехия, Польша, Голландия и Дания неплохо живут со ставкой НДС, равной более 20%. Поэтому возникает естественный вопрос: если страны с разной степенью развития живут со ставкой НДС от 15 до 20%, а некоторые и до 25%, то почему у нас этот налог со значительными льготами угнетает производство и должен иметь уникальную ставку в 10%?
При всех существующих проблемах взимания НДС надо иметь в виду два объективных преимущества этого налога, которые обеспечивали его введение и применение в абсолютном большинстве стран:
- это источник доходов для всех регионов, в том числе производящих продукцию производственно-технического назначения, так как он взимается по всей технологической цепочке от сырья до готовой продукции, а не только по товарам потребления;
- это самый нейтральный налог, который создает равные условия для конкуренции для всех товаропроизводителей, независимо от того, какую продукцию они производят.
Опыт обсуждения вопросов о внесении изменений в налоговое законодательство в Государственной Думе показывает, что снижение ставки НДС будет принято, а предложения правительства даже о незначительном сокращении льгот вряд ли будут поддержаны.
Кроме того, правительству придется решать сложную проблему ставки НДС на товары, поставляемые в страны - участники СНГ. Сегодня странами согласована единая ставка в 20%. Совершенно ясно, что вслед за Россией другие страны СНГ снижать эту ставку не будут. Поэтому возникает сложная дилемма: или поставлять товары в страны СНГ со сниженной ставкой (при этом получать от них товары со ставкой 20% и нести потери), или оставить для поставок в страны СНГ действующую ставку в размере 20% и снижать ее по договоренности с каждой страной на условиях взаимности. Второй путь предпочтительнее, но вряд ли эту проблему удастся решить до 1 апреля.
Налог с продаж
Как известно, во всех развитых странах (кроме США) и большинстве развивающихся стран налог с продаж заменен на НДС, поскольку считается общепринятым, что НДС является более прогрессивным налогом. В США остался налог с продаж, который является основой бюджетов штатов, а НДС должен быть федеральным налогом. К тому же для федерального бюджета США базовым является подоходный налог с населения.
В единственной стране - Канаде - существует и НДС, и налог с продаж. Но там при введении НДС налог с продаж был уменьшен в 2 раза и сохранен для финансирования бюджетов провинций, а НДС стал чисто федеральным налогом. Ни одна страна в мире после введения НДС не вводила налога с продаж.
Тем не менее в условиях реальной ситуации, сложившейся в России, когда бюджеты регионов и федеральный бюджет остро нуждаются в "живых" деньгах, многие считают, что получить их государству иначе, чем через налог с продаж, не представляется возможным. Думается, что эта вынужденная, временная мера будет существовать недолго. После нормализации положения дел в экономике и "расшивки" неплатежей резко возрастет собираемость НДС и отпадет необходимость в налоге с продаж.
Вместе с тем следует отметить, что в этом году налог с продаж ждет нелегкая судьба. В связи с тем что никаких санкций за фальсификацию счетов-фактур в налоговом законодательстве не существует, занижения оборотов в торговле сразу возрастут. Кроме того, в нашей стране есть много умельцев "обнуливать" кассовые аппараты. Поэтому собираемость этого налога будет невысокой, а уклонения - массовыми.
Вводимый в нашей стране налог с продаж принципиально отличается от действующих в других странах: там на ценниках указывается цена без налога, а налог взимается сверх цены.
Практика применения налога с продаж в нашей стране в 1991 г. показала, что население психологически крайне негативно воспринимает взимание налога сверх указанной цены. Даже когда сами цены из-за высокой инфляции меняются ежемесячно или еще чаще, население к этому относится более спокойно.
Следует иметь в виду, что в нынешней редакции налог с продаж в случаях увеличения розничных цен на сумму, меньшую величины налога с продаж, может поступать в бюджет частично за счет снижения НДС в торговле. А поскольку НДС в основном отчисляется в федеральный бюджет, доходы этого бюджета от введения налога с продаж могут увеличиться в значительно меньшем размере, чем предусмотрено в расчетах.
Подоходный налог с населения
В представленном проекте содержится целый ряд принципиальных изменений по наиболее социально значимому подоходному налогу, который затрагивает все слои населения.
Первое. Индексируется шкала подоходного налога, при которой размер совокупного дохода, облагаемого по различным ставкам, индексируется в среднем в 2,5 - 3 раза и максимальная ставка налога применяется с годового дохода, превышающего 240 тыс.руб. (вместо 100 тыс.руб. в настоящее время). Введение этого изменения в принципе совершенно правильно и социально оправданно, особенно с учетом уже произошедшего роста цен в прошлом году и предстоящего в 1999 г.
Однако в связи с тем, что доходы основных слоев населения резко отстали от роста цен, а в бюджетной сфере они вообще не менялись, то введение новой шкалы в первые месяцы приведет к резкому снижению поступления "живых" денег в бюджеты регионов. Поэтому очевидно, что губернаторы в процессе обсуждения будут или возражать против такой шкалы, или требовать компенсации выпадающих доходов, что в условиях "дырявого" бюджета совершенно нереально. Не исключено, что и само правительство с подачи Минфина России отступит в пользу более скромной индексации шкалы, защитив только самые низкооплачиваемые слои населения. Поскольку удельный вес наиболее высокооплачиваемых групп населения в общей сумме поступающего подоходного налога мизерный, то при принятии такого решения увеличение поступления подоходного налога будет достигнуто за счет среднего класса.
Второе. Что касается снижения самих ставок подоходного налога, то его надо увязывать с одновременно предложенным повышением ставки платежей физических лиц в Пенсионный фонд Российской Федерации и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации - с 1 до 5%.
Очевидно, что если предложение о повышении ставок платежей физическими лицами в социальные фонды не будет принято, то потребуется, видимо, сохранить действующие ставки подоходного налога с населения.
Учитывая уже произошедшее реальное снижение доходов населения, новую шкалу следует ввести с 1 января 1999 г. Вместе с тем следует отметить, что пять ставок подоходного налога в зависимости от размеров совокупного дохода граждан в принципе много и в дальнейшем их количество следовало бы сократить.
Третье. В отличие от действующего порядка предлагается ввести отдельную шкалу взимания подоходного налога - с другими ставками с доходов, получаемых не по месту основной работы. Это предложение представляется весьма спорным, поскольку затруднит работу налоговых органов по взиманию налога по двум шкалам.
Было бы проще взимать подоходный налог не по месту основной работы по единой ставке, например 17 или 20%, с последующим декларированием общей суммы этих доходов по итогам года, и с учетом этого дополнительно взимать недостающую сумму дохода или возмещать налогоплательщику переплаченную сумму.
Четвертое. В проекте закона предусматривается существенное сокращение действующих льгот и вычетов по подоходному налогу, предоставляемых населению, в том числе и льгот при приобретении жилья.
Учитывая накопившиеся проблемы по предоставлению жилья военнослужащим и при переселении из северных регионов, в настоящее время отменять или сокращать эти льготы представляется преждевременным.
В заключение следует отметить, что за прошедшие 6 лет налоговые органы научились взимать подоходный налог только у источника по основному месту работы физического лица.
Главная проблема - это крайне низкая эффективность работы по декларированию всех доходов населения, поскольку удельный вес подоходного налога, взимаемого в результате этой очень трудоемкой работы, стабильно составляет только 6% от общей суммы подоходного налога. И это в то время, когда в государствах Восточной Европы и Прибалтики работа по взиманию подоходного налога со всех доходов населения, кроме доходов по основному месту работы, а также с предпринимателей, не являющихся юридическими лицами, дает до 20% общей суммы налога. В этих странах ставится задача довести этот удельный вес до 30%.
Поэтому повышение результативности работы по декларированию всех доходов населения и по эффективному, действенному контролю налоговых органов за полнотой поступления этого налога с реальных, а не с "нарисованных" доходов является основным резервом резкого увеличения поступления суммы подоходного налога - основного источника "живых" денег для региональных и местных бюджетов.
Проект федерального закона "О взносах в государственные социальные внебюджетные фонды"
При обсуждении предложенных изменений в налоговое законодательство этому закону уделяется, как правило, мало внимания, а он по своей сути является самым революционным из всего внесенного пакета.
В этом законе предлагается расширить круг плательщиков взносов, включая физических лиц, получающих доходы по всем основаниям.
Одновременно резко расширяется налогооблагаемая база, с которой будут отчисляться платежи в социальные фонды. При этом в совокупный доход, с которого будут уплачиваться эти платежи, предлагается включать не только пособия по временной нетрудоспособности, но и страховые выплаты (кроме выплат по обязательному государственному страхованию), а также материальные выплаты, получаемые работником в течение года, в самом широком смысле этого слова, включая материальные и социальные блага, а также все выгоды и льготы, получаемые физическими лицами.
Уменьшаются ставки взносов для юридических лиц в целом с 38,5 до 27,7% и одновременно в 5 раз (с 1 до 5%) увеличиваются ставки платежей для физических лиц. При этом имеется в виду, что 4,5% будет отчисляться в Пенсионный фонд, а 0,5% - в Государственный фонд занятости населения.
Наряду с этим предлагается (и соответствующие проекты нормативных актов внесены в правительство) кардинальным образом изменить систему взимания платежей в социальные фонды, передав эту работу налоговым органам.
Этот проект закона не был принят в первом чтении, хотя для его введения предусматривалось увеличение фонда оплаты труда на 10% к предыдущему году.
Суть проблемы состоит в том, что в настоящее время для предприятий и организаций уровень платежей (38,5%) в социальные фонды, в условиях постоянной задолженности по зарплате, является крайне обременительным. Во внепроизводственной сфере (банки, страховые компании), где уровень оплаты труда значительно выше, при ставке подоходного налога 35% общий уровень подоходного налога и отчислений с фонда оплаты труда превышает 70%, уже давно отработаны многочисленные схемы, через которые прячется основная сумма оплаты труда, и соответственно резко занижаются платежи подоходного налога в бюджет и взносы в социальные внебюджетные фонды. Поэтому кардинальным решением данной проблемы было бы довести общую ставку подоходного налога и платежей во внебюджетные фонды для юридических лиц до уровня ставки налога на прибыль. Тогда у предприятий и организаций отпала бы необходимость "прятать" заработную плату. Снижение ставки налога на прибыль при всех своих преимуществах не позволит этого добиться в ближайшей перспективе.
Кроме того, было бы целесообразно ставку платежей во внебюджетные фонды в процентах брать только до какой-то определенной суммы оплаты труда, например до максимальной, предусмотренной в шкале подоходного налога (в проекте - 240 тыс.руб. в год), а сверх этой суммы платежи в социальные внебюджетные фонды не брать вообще или брать в определенной фиксированной сумме.
Что касается предложения о передаче функций по взиманию платежей в социальные фонды органам налоговой службы, то по своей сути оно совершенно правильное. В настоящее время налоговый инспектор и четыре инспектора различных фондов (пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования и фонда занятости) ходят к налогоплательщику друг за другом и контролируют взимание платежей, по существу, с одной и той же налогооблагаемой базы. При этом даже в Пенсионном фонде Российской Федерации на учете стоит меньше налогоплательщиков, чем в органах налоговой службы, а что касается других фондов, то там работа по учету налогоплательщиков и взиманию платежей на порядок ниже.
Полагаю, что принципиальные изменения, предусмотренные в проекте этого федерального закона, требуют более глубокой проработки с учетом всех последствий, и не только экономических, но и социальных и даже политических. Поэтому они вряд ли будут введены с 1 апреля этого года.
Что касается изменения действующей практики взимания этих платежей, то жизнь все равно заставит в дальнейшем на это пойти, тем более уже существует многолетний положительный опыт взимания налоговыми органами платежей в дорожные фонды.
Остается классический вопрос: что делать?
По нашему мнению, нужна концепция налоговой реформы (которая пока не просматривается), а также этапы ее проведения. Предлагаю, в порядке постановки вопроса, несколько соображений по основным проблемам для возможной дискуссии.
1. Налоговое бремя. Его надо снижать постепенно как за счет снижения налогов на юридических лиц, так и путем повышения налогов для физических лиц. Здесь следует отметить три момента:
а) надо освободиться от иллюзий, что снижение налогового бремени сразу приведет к росту производства. Здесь необходим лаг времени даже при существенном снижении ставок налогов;
б) снижение налогового бремени не приведет к повышению собираемости налогов. Практика многих стран показала, что снижение ставки только одного налога - подоходного налога с населения - сказывается на его собираемости;
в) предлагаемое многими авторами существенное увеличение доли налогов, уплачиваемых физическими лицами, в общей сумме налоговых платежей в ближайшие годы весьма проблематично и трудно реализуемо. Для этого потребуется принять ряд очень болезненных решений.
Повысить среднюю ставку подоходного налога как за счет изменения самой ставки, так и за счет ликвидации многочисленных льгот. Существенно повысить ставку налога на имущество физических лиц. И это - при необходимости проведения коммунальной реформы и увеличения коммунальных платежей населения.
Совершенно очевидно, что при существующем жизненном уровне население этих трех ударов не выдержит.
Поэтому, чтобы избежать социального взрыва, здесь необходима постепенность. Следует расставить приоритеты, определить, в какой последовательности проводить эти меры.
2. Необходимо обеспечить источниками финансирования региональные и местные бюджеты. В перспективе следует уйти от распределения основных налогов по уровням бюджетной системы, с тем чтобы каждый бюджет имел свои источники доходов.
3. Следует максимально упростить все налоговые законы и сам механизм взимания налогов. Проекты законов, предусмотренные в Специальной части Налогового кодекса, крайне сложны и незначительно отличаются от ныне действующих.
В первую очередь, их надо написать простым человеческим языком, который был бы понятен налоговому инспектору и особенно налогоплательщикам.
4. Необходимо ликвидировать абсолютное большинство налоговых льгот, тем более отказаться от установления индивидуальных налоговых льгот. Следует оставить только важнейшие социально направленные льготы и льготы, стимулирующие инвестиции.
При этом должен быть создан благоприятный налоговый климат для всех инвесторов, как для иностранных, так и для отечественных. В первую очередь надо снять все ограничения для применения льготы по налогу на прибыль при использовании предприятиями отраслей сферы материального производства прибыли на инвестиции производственного назначения и независимо от использования ими сумм амортизации.
5. Представляется целесообразным постепенно заменять акциз на нефть и газ налогом на дополнительный доход при добыче углеводородов.
6. Надо отменить все налоги с выручки, как это предусмотрено в Общей части Налогового кодекса.
7. Было бы оптимальным все вышеперечисленные и другие проблемы решить уже в этом году и ввести налоговую систему с 1 января 2000 г. Но, видимо, завершить эту работу не удастся, и часть вопросов перейдет на следующий год. Тогда 2000 г. будет переходным годом, в течение которого налоговая реформа должна быть завершена. Но потом - с 2001 г. - свести к минимуму изменения налоговых законов, а может быть, вообще на ряд лет ввести мораторий на все изменения в налоговом законодательстве. Именно стабильная налоговая система - с меньшим налоговым бременем, с минимальными льготами, стимулирующая инвестиции - будет привлекательна не только для иностранных, но и для отечественных инвесторов и станет основным фактором, способствующим росту экономики.
8. Эффективность предстоящих изменений в налоговой системе, увеличение собираемости налогов в бюджет в конечном счете будет определяться тем, насколько быстро и эффективно будут применяться три новых налоговых режима и насколько будут подготовлены к ним налоговые органы и налогоплательщики.
Это - введение вмененного налога в торговле, бытовом обслуживании и в других отраслях мелкого бизнеса; введение единого сельхозналога для сельскохозяйственных товаропроизводителей и платежи налогов в добывающих отраслях промышленности на принципах раздела продукции.
От того, как пойдет реализация на практике новых налоговых режимов и как эффективно будет действовать государственная монополия на алкогольную продукцию, зависит не только уровень налоговых поступлений в ближайшие годы, но и общая экономическая ситуация (развитие или стагнация) в этих сферах экономики.
9. Кроме того, необходимо решить вопрос о реструктуризации задолженности налогоплательщиков.
Накоплена громадная задолженность по налоговым платежам, пеням и штрафам. Здесь требуется кардинальное решение, и должны быть одни подходы по реструктуризации задолженности по налогам и совершенно другие - по пеням и штрафам.
Какие же подходы могут быть?
Срок реструктуризации задолженности должен быть очень большим (например 5 - 10 лет) в зависимости от суммы задолженности. Главное требование - это своевременная и полная уплата текущих платежей. При их неуплате (например в течение трех месяцев) - применение жесточайших санкций.
С другой стороны, налогоплательщикам нужна "морковка". При полной уплате текущих платежей списываются постепенно существенные суммы пеней и штрафов, а затем и вся оставшаяся сумма.
Не может быть одного - простого списания задолженности по налоговым платежам (налоговой амнистии). Тогда будет всем ясно, что только дураки должны платить налоги. Зачем платить, если можно не платить? Потом задолженность все равно спишут.
И последнее. Налоговая система крайне важна, но это не "золотой ключик" для решения всех проблем. Нужен комплекс мер, а это - только основное звено. Но два мероприятия должны быть взаимоувязаны: введение новой налоговой системы и решение проблемы неплатежей. Это две стороны одного дела, иначе нарастающие неплатежи в народном хозяйстве "похоронят" любую, даже самую совершенную, налоговую систему.
Советник председателя
правления ОАО "Газпром",
государственный советник
налоговой службы I ранга
В.А. Зверховский
"Российский налоговый курьер" N 3, март 1999 г.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Журнал "Российский налоговый курьер"
"Российский налоговый курьер" - специализированный практический журнал для главных бухгалтеров, аудиторов и налоговых консультантов. Журнал для тех, кто хочет сдавать налоговую отчетность без проблем!
Свидетельство о регистрации средства массовой информации N 017745 от 29.09.99
www.rnk.ru