Межбюджетные отношения - в ранг закона (Бесчетная О.А., Мельник А.Д., "Российский налоговый курьер" N 2, февраль 1999 г.)

Межбюджетные отношения - в ранг закона


Реформирование межбюджетных отношений


В соответствии с Концепцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.98 N 862, межбюджетные отношения в нашей стране должны основываться на следующих основных принципах:

- сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений;

- самостоятельность бюджетов разных уровней;

- законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- объективно обусловленное и транспарентное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

- единство бюджетной системы.

Одной из основных задач реформирования межбюджетных отношений является обеспечение соответствия федеральному законодательству соглашений по вопросам межбюджетных отношений, подписанных в рамках договоров между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.

Неправомерные требования и соответствующие действия некоторых субъектов Российской Федерации по перераспределению ряда налогов и акцизов в пользу территориальных бюджетов весьма негативно сказываются на федеральном бюджете. Недостаточная согласованность в отношениях центра и регионов отражается на исполнении бюджетов и собираемости налогов. Так, в 1997 г. бюджетные назначения по поступлениям федеральных налогов на 100% и более выполнили лишь 17 субъектов Российской Федерации. Нелучшим образом обстояли дела и в ушедшем году.

Сегодня особенно актуальным является рассмотрение законодательного аспекта действующих соглашений между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих налоговую сферу.


Соглашения с республиками Татарстан и Башкортостан в действии


В ряду указанных соглашений особое место занимает соглашение между правительствами Российской Федерации и Республики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях, заключенное 15 февраля 1994 г. сроком на 5 лет и создавшее прецедент для последующих соглашений подобного рода. Ст.1 данного документа регламентирует нормативы платежей в федеральный бюджет по налогу на прибыль, подоходному налогу с физических лиц и налогу на добавленную стоимость. В соответствии со ст.2 в бюджете Татарстана остаются акцизы на спирт, водку и ликероводочные изделия, акцизы на нефть и газ, плата за землю, доходы от приватизации, специальный налог для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства; из федерального бюджета выпадают также доходы по таким видам ресурсных платежей, как плата за недра, загрязнение окружающей природной среды и отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, которые зачисляются в консолидированные бюджетные фонды Республики Татарстан.

Аналогичное соглашение между правительствами Российской Федерации и Республики Башкортостан о межбюджетных взаимоотношениях в 1994-1995 гг., заключенное 3 августа 1994 г., послужило основанием для односторонней пролонгации со стороны Республики Башкортостан действия ст.2 данного документа, в соответствии с которой акцизы на нефть и газ, акцизы на спирт, водку и ликероводочные изделия, плата за землю, взимаемые на территории Республики Башкортостан, полностью зачислялись в бюджет территории. Кроме того, Республика Башкортостан не перечисляет в федеральный бюджет акцизы на нефть, газ, автомобильный бензин (100% норматив), акцизы на спирт, водку и ликероводочные изделия (50% норматив). В нарушение Федерального закона от 06.12.91 N 1993-1 "Об акцизах" (с последующими изменениями и дополнениями) указом Президента Республики Башкортостан предприятиям и организациям Башкортостана установлена единая ставка акциза на нефть, включая газовый конденсат, которая более чем в 3 раза ниже ставки, установленной в соответствии с федеральными нормативными документами. Нарушается также ст.9 Закона Российской Федерации от 21.02.92 N 2395-1 "О недрах" (в редакции Федерального закона от 03.03.95 N 27-ФЗ). В результате бесконтрольная (без лицензии) добыча нефти осуществляется почти на 80% месторождений. В 1997 г. и в первом полугодии 1998 г. не лицензировалась добыча попутного газа и не начислялись платежи за его добычу. Проверкой, проведенной Счетной палатой Российской Федерации в 1998 г., установлено, что в Республике Башкортостан создана система налогообложения, дающая предприятиям и бюджетам региона преимущества перед установленным федеральным налоговым законодательством порядком исчисления и уплаты налогов.

Федеральным законом от 26.03.98 N 42-ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 год" (далее - Закон N 42-ФЗ) не предусмотрено выделение в 1998 г. указанным республикам финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в связи с тем, что они обеспечивают за счет собираемых налогов на своих территориях финансирование всех необходимых расходов бюджетов.

Кроме того, межбюджетные отношения между федеральным бюджетом и бюджетами республик Башкортостан и Татарстан противоречат Конституции Российской Федерации (ст.71 и 76), Закону Российской Федерации от 27.12.91 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", Закону N 42-ФЗ (ст.12, 21 и 41). В связи с этим, руководствуясь п.3 Указа Президента Российской Федерации от 05.05.98 N 495 "О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов". Правительство Российской Федерации обязано приостановить действие двусторонних соглашений с субъектами Российской Федерации, содержащих нормы межбюджетных взаимоотношений, противоречащие Закону N 42-ФЗ, и не заключать такие соглашения на 1998 г.

Заключенное между правительствами Российской Федерации и Республики Башкортостан от 02.07.98 "Соглашение об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Республики Башкортостан за счет средств федерального бюджета", призванное способствовать приведению межбюджетных отношений в соответствие с действующим федеральным законодательством, напрямую не решает вопросы регулирования межбюджетных отношений.

Соглашения о межбюджетных отношениях между правительством Российской Федерации и Правительствами названных субъектов Российской Федерации также затрагивают налоги, формирующие Федеральный дорожный фонд. В настоящее время, вопреки действующему федеральному законодательству, налоги на реализацию горюче-смазочных материалов (по ставке 35%) и на пользователей автомобильных дорог в республиках Татарстан и Башкортостан в полной сумме зачисляются в их территориальные дорожные фонды.

Таким образом, особый характер межбюджетных взаимоотношений между Правительством Российской Федерации и правительствами республик Татарстан и Башкортостан противоречит действующим законодательным актам, создает нежелательный прецедент во взаимоотношениях с другими субъектами Российской Федерации и приводит к потерям федерального бюджета, которые в 1997 г. превысили 3 трлн. неденоминированных рублей. Потери федерального бюджета в связи с межправительственным соглашением с Татарстаном за 11 месяцев 1998 г. составили более 2,8 млрд.руб.


Соглашения с другими субъектами Российской Федерации


На прошедший год было заключено соглашение между Правительством Республики Коми, Министерством природных ресурсов и Министерством финансов Российской Федерации о финансировании геологоразведочных работ в 1998 г., затрагивающее вопрос распределения по уровням бюджетов отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. При этом с Госналогслужбой России данный документ не был согласован.

Республика Саха (Якутия) на протяжении последних трех лет не перечисляет в федеральный бюджет средства от платы за землю, ссылаясь на соглашение между правительством этой республики и Минфином России "О бюджетных взаимоотношениях", заключенное в 1995 г. в нарушение ст.19 Закона Российской Федерации от 11.10.91 N 1738-1 "О плате за землю" (в редакции Федерального закона от 31.12.97 N 158-ФЗ). Учитывая, что ст.41 Закона N 42-ФЗ Правительству Российской Федерации поручено внести изменения во все двусторонние договоры и (или) соглашения с субъектами Российской Федерации, содержащие иные нормы межбюджетных взаимоотношений, и привести их в соответствие с действующими в 1998 г. нормативами формирования доходов федерального бюджета, необходимо признать утратившим силу указанное соглашение между Правительством Республики Саха (Якутия) и Минфином России. Пересмотру и аннулированию подлежат и другие подобные соглашения.

В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 21.03.97 N 5-П законно установленными налогами и сборами субъектов Российской Федерации могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами налогообложения, определенными федеральным законом.

Некоторые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части разграничения предметов ведения и полномочий в области налогообложения, заключенные в 1994-1995 гг., предусматривают нормы, прямо не противоречащие российскому законодательству, но не исключающие возможности их неоднозначного толкования. Так, в договорах с республиками Татарстан, Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарской Республикой определено, что в ведении названных субъектов Российской Федерации находится установление и введение налогов и сборов субъектов Российской Федерации.


Предложения Министерства Российской Федерации по налогам и сборам


Во избежание неопределенности толкования вышеупомянутых договоров и соглашений, а также в целях приведения их в соответствие с законодательством Российской Федерации Госналогслужба России еще в 1997 г. направила в Комиссию при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложения по внесению изменений в действующие договоры.

При анализе указанных соглашений непременно следует обратить внимание на их юридическую правомерность, а также на то, чтобы они не содержали положений, предоставляющих особые полномочия субъектам Российской Федерации по введению не предусмотренных федеральным законодательством налогов и сборов (что имеет место в действующем соглашении с Татарстаном), а также по проведению взаимозачетов по платежам в федеральный бюджет. Повышение заинтересованности субъектов Российской Федерации в наращивании собственных доходов, сокращении зависимости от финансовой помощи и обеспечении сбалансированности бюджетов должно обеспечиваться путем расширения налоговых полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в рамках единого налогового пространства. Это предполагает необходимость четкого законодательного определения бюджетных полномочий и ответственности властен разных уровней. Несоблюдение данного условия вызывает негативные последствия прежде всего для дотационных субъектов Российской Федерации (или регионов).

В этом плане серьезную обеспокоенность Госналогслужбы России вызвало постановление Народного Хурала (парламента) Республики Калмыкия от 10.08.98 "О временных мерах по стабилизации экономического положения Республики Калмыкия". Указанным постановлением Национальному банку Республики Калмыкия предписывалось временно приостановить движение средств по счету "Доходы федерального бюджета" Управления федерального казначейства Минфина России по Республике Калмыкия, а остатки денежных средств названного счета незамедлительно перевести на вновь открываемый в Национальном клиринговом банке Республики Калмыкия специальный бюджетный счет Минфина Калмыкии. Такое решение противоречит действующему налоговому и бюджетному законодательству, прежде всего ст.12 и 21 Закона N 42-ФЗ, регламентирующим порядок формирования доходов федерального бюджета и зачисления поступлений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Практика принятия подобных постановлений объективно угрожает сохранению целостности российского государства и должна быть осуждена Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. К нарушителям следует применять санкции, предусмотренные ст.44 Закона N 42-ФЗ. Именно таким образом отреагировал на создавшуюся в Республике Калмыкия ситуацию Минфин России, приостановив выделение средств из федерального бюджета и "заморозив" финансирование на территории Калмыкии всех федеральных программ. Вследствие этого 19 сентября 1998 г. Народный Хурал (парламент) Республики Калмыкия отменил свое постановление.

Дальнейшим шагом в развитии межбюджетных отношений должна стать реализация мер, направленных на стабилизацию экономической и финансовой ситуации, обеспечение сбалансированности доходов и расходов бюджетной системы, возобновление экономического роста и повышение инвестиционной активности на противодействие центробежным тенденциям.


Советник налоговой
службы I ранга,
кандидат экономических наук

О.А.Бесчетная


Советник налоговой
службы I ранга,
кандидат технических наук

А.Д.Мельник


"Российский налоговый курьер" N 2, февраль 1999 г.


Журнал "Российский налоговый курьер"


"Российский налоговый курьер" - специализированный практический журнал для главных бухгалтеров, аудиторов и налоговых консультантов. Журнал для тех, кто хочет сдавать налоговую отчетность без проблем!


Свидетельство о регистрации средства массовой информации N 017745 от 29.09.99


www.rnk.ru


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.