Некоторые аспекты реструктуризации задолженности (Н.М.Вараксина, "Российский налоговый курьер" N 7, июль 1999 г.)

Некоторые аспекты реструктуризации задолженности


От редакции

Проблема задолженности предприятий по платежам в бюджет затрагивает интересы не только государства и местных органов управления, но и предприятий, организаций, различных фирм. Она заслуживает самого серьезного внимания, поскольку долги перед государством достигли астрономических размеров, сопоставимых с объемом поступления средств в бюджет. Положение усугубляется еще и тем, что, кроме долгов предприятий перед государством, многие из них имеют долги друг перед другом.

Данная проблема уже поднималась на страницах журнала "Российский налоговый курьер" (в N 3, 1998, N 4, 1999). Она остается актуальной и сегодня. В целях сокращения долгов перед бюджетом, а также ликвидации взаимной задолженности предприятий Правительством России был принят ряд постановлений, что дало возможность ослабить давление этого фактора на бюджет, о также позволило приобрести определенный опыт.

В основе публикуемой статьи лежат результаты глубокого анализа этого явления, проведенного автором. Раскрыты основные факторы, влияющие на рост задолженности, даны (с учетом накопленного опыта) конкретные предложения по реструктуризации долгов по уплате налогов предприятий в бюджет.


Погашение задолженности - резерв роста налоговых поступлений


Общий размер задолженности в бюджетную систему страны по налоговым платежам вырос за прошлый год более чем в 1,5 раза, в том числе в федеральный бюджет - в 1,7 раза. При этом задолженность в федеральный бюджет составляет две трети от общей задолженности в бюджетную систему, а в бюджеты территорий - чуть больше одной трети.

На 1 января 1999 г. в России насчитывалось более 7 тыс. организаций - крупнейших налогоплательщиков, каждый из которых имел задолженность в федеральный бюджет более 1 млн.руб., а общая сумма их долга составила более 64% от суммы задолженности в федеральный бюджет всех налогоплательщиков России. Следует подчеркнуть, что на каждый рубль долга по налогам в федеральный бюджет добавляется в среднем 0,7 руб. задолженности по пеням и штрафам.

Вследствие этого погашение задолженности является одним из основных резервов роста налоговых поступлений в бюджет. Для кардинального решения вопроса должна быть создана целостная система по работе с крупнейшими предприятиями, а ее основой должен стать мониторинг их финансово-хозяйственной деятельности и оценка финансового состояния. Эта работа положительно скажется и на состоянии предприятий, и на бюджете. Так, за 1998 г. поступления в счет погашения задолженности пополнили федеральный бюджет на 38%.

Вместе с тем, проводя работу по реструктуризации задолженности, руководители предприятий газовой, угольной отраслей и энергетики справедливо указывают на то, что долги бюджетных потребителей за их продукцию составляют, как правило, большие суммы, чем их долги бюджету. Таким образом, круг замкнулся.

Реструктуризация задолженности предприятий перед бюджетом практически ведется с 1997 г. в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 05.03.97 N 254 "Об условиях и порядке реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет" (далее - Постановление N 254) и от 14.04.98 N 395 "О порядке проведения в 1998 году реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом" (далее - Постановление N 395).

В 1997 г. предприятиям и организациям предоставлялось право реструктуризировать свою задолженность по платежам в федеральный бюджет, накопленную к 1 января 1997 г., под залог ценных бумаг - при выпуске акций сроком на 5 лет и облигаций сроком на 2 года. Отсрочка по погашению задолженности по штрафам и пени предоставлялась без уплаты процентов сроком на 10 лет.

Провести реструктуризацию задолженности могли предприятия:

- обладающие правом на выпуск и публичное размещение ценных бумаг;

- уплачивающие текущие налоговые платежи в полном объеме;

- в отношении которых арбитражным судом не возбуждено дело о несостоятельности (банкротстве).

Организации-недоимщики должны были подать заявки на реструктуризацию до 1 июля 1997 г. Правилами реструктуризации в 1997 г. не предусматривалось осуществление реструктуризации задолженности организаций перед бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также государственными внебюджетными фондами.

В том же году были даны положительные заключения о реструктуризации задолженности 19 организациям - крупнейшим налогоплательщикам. Правительство Российской Федерации приняло решения о реструктуризации задолженности в федеральный бюджет только 6 крупнейших организаций: АО "Юганскнефтегаз", АО "Самаранефтегаз", АО "АвтоВАЗ", АО "Норильский горнометаллургический комбинат им.А.П.Завенягина", ЗАО "Междуречье" и АО "Ноябрьскнефтегаз".

За счет осуществления мер по реструктуризации задолженности организаций в 1997 г. и начале 1998 г. в федеральный бюджет поступило около 6,9 млн.руб. (в ценах 1998 г.).

В 1998 г. механизм реструктуризации задолженности был определен Постановлением N 395. В нем предусматривались более широкие возможности для предприятий. Однако данный документ сдерживал проведение этой работы, поскольку организации до получения решения о реструктуризации задолженности должны были потратить значительные средства на подготовку процедуры реструктуризации (оплата оценки обеспечения, оплата нотариального заверения договора т.д.).


Причины неэффективности реструктуризации задолженности


Рассмотрим более подробно причины неэффективности механизма реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом.

1. Основные правила проведения реструктуризации устанавливаются документом временного действия (законом о федеральном бюджете) и изменяются от года к году. Процедура возбуждения дела о несостоятельности (банкротстве) организаций, не подавших заявлений о реструктуризации задолженности, не является действенной, так как массовое банкротство невозможно. Поэтому большинство предприятий не подают заявлений о реструктуризации, ожидая более льготных условий на следующий год.

2. Между датой, фиксирующей задолженность, подлежащую реструктуризации, и реальным началом реструктуризации проходит значительный период времени.

Так, в 1997 г. Федеральный закон N 29-ФЗ "О федеральном бюджете на 1997 год" был принят Государственной Думой 24 января 1997 г., а Постановление N 254 подписано 5 марта. Рассмотрение вопроса о реструктуризации задолженности конкретных организаций было начато только в июле, и первые решения Правительства Российской Федерации о реструктуризации подписаны в августе 1997 г. Федеральный закон N 42-ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 года" был принят Государственной Думой 4 марта 1998 г., Постановление N 395 - 14 апреля, а первые заявления от организаций поступили только в мае того года.

3. Остается неурегулированным вопрос о задолженности, накопленной после 1 января текущего года до момента реального начала реструктуризации.

4. Требование предоставления организациями обеспечения затягивает процесс реструктуризации и не дает должных гарантий выполнения организацией договорных условий, так как в качестве обеспечения в основном предоставляется низколиквидное имущество, реализация которого в случае нарушения условий реструктуризации не принесет доходов в федеральных бюджет.

5. Отсутствуют единые подходы к реструктуризации задолженности, сложившейся в бюджеты различных уровней и внебюджетные фонды. Это требует от предприятий дополнительных согласований и затягивает процедуру реструктуризации.

Вследствие отсутствия регламентации по вышеперечисленным и некоторым другим вопросам реструктуризации задолженности в 1997 - 1998 гг. были разработаны нормативные правовые акты об особенностях реструктуризации задолженности организаций отдельных отраслей экономики: железнодорожного транспорта, угольной промышленности, сельского хозяйства и ряда других отраслей.

По состоянию на 1 января 1999 г. от организаций-недоимщиков поступило 1285 заявлений о предоставлении права реструктуризации задолженности перед федеральным бюджетом. Из них к рассмотрению приняты 1231 заявление с суммой недоимки, пени и штрафов в федеральный бюджет соответственно 1952,4 млн.руб. и 998,3 млн.руб. Однако положительное решение соответствующими ведомствами было принято только по одной четверти предприятий.


Постановление N 395: нерешенные вопросы


При практическом применении Постановления N 395 налоговые органы, на которые была возложена обязанность по принятию решений о предоставлении организациям-недоимщикам права реструктуризации задолженности, столкнулись с рядом нерешенных вопросов, среди которых:

1. Отсутствие в течение года механизма урегулирования взаимной задолженности между бюджетом и субъектами хозяйственной деятельности, финансируемыми из бюджета либо предоставляющими соответствующие услуги, производящие работы для бюджетообразующих организаций. (Этот механизм появился только в конце прошлого года - Правила проведения расчетов целевого финансирования расходов федерального бюджета по погашению задолженности получателей средств федерального бюджета по оплате за поставленную им в 1997 - 1998 годах продукцию, выполненные работы и оказанные услуги, утвержденные Минфином России 11.12.98 N 62-н, Госналогслужбой России 09.12.98, Минэкономики России 09.12.98.)

2. Проблематичность предоставления обеспечения, достаточного для погашения всей имеющейся задолженности, и сохранения его ликвидности в течение срока реструктуризации задолженности.

3. Трудности с предоставлением обеспечения для организаций, находящихся в государственной собственности.

4. Ожидания списания задолженности в связи с отсутствием применения в отношении злостных неплательщиков процедур, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве).

5. Громоздкость процедуры реструктуризации для организаций, ибо в данном процессе задействованы три ведомства: Госналогслужба России, Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (ФСДН) и Российский фонд федерального имущества (РФФИ), причем нет четкого разграничения сфер деятельности между ними. Кроме того, проведение данной процедуры стоит весьма дорого, потому что РФФИ не делегировал субъектам Российской Федерации право заключать договоры на местах. В результате организации несли неоправданные затраты: во-первых, по оценке имущества, а во-вторых, по механизму заключения договора с РФФИ (дополнительные транспортные и командировочные расходы; расходы, связанные с оформлением договоров залога, которые составляют около 7% от суммы задолженности).

6. Отсутствие механизма урегулирования задолженности по обязательным платежам, возникшей после 1 января 1999 г.

7. Надежды на специфические условия реструктуризации для конкретных отраслей народного хозяйства (сельское хозяйство, топливно-энергетический комплекс, железнодорожный транспорт и т.д.).


Законодательное регулирование в сфере реструктуризации задолженности


Учитывая накопленный в прошлые годы опыт, полагаем, что взаимоотношения между налогоплательщиками и бюджетной системой в сфере реструктуризации задолженности в 1999 г. должны быть урегулированы в законодательном порядке. Частично они регулируются главой 9 части первой Налогового кодекса Российской Федерации, где четко определены условия изменения сроков уплаты налогов и сборов, порядок и условия предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налогов, налогового и инвестиционного налогового кредита и другие вопросы.

Что касается реструктуризации кредиторской задолженности (недоимки) юридических лиц по обязательным платежам в федеральный бюджет, то она определена соответствующими статьями Федерального закона от 22.02.99 N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год". В частности, согласно ст.115 Правительство Российской Федерации определяет порядок и сроки проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам перед федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами.

В настоящее время МНС России совместно с Минфином, Минэкономики, ФСДН, Минюстом готовится проект постановления Правительства Российской Федерации "О порядке проведения в 1999 году реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам перед федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами".

С учетом опыта проведения реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом в 1997 - 1998 гг. мы считаем необходимым в правилах проведения реструктуризации задолженности на 1999 г. предусмотреть решение наиболее актуальных вопросов:

1. Создать действенный механизм урегулирования взаимной задолженности между бюджетом и бюджетополучателями.

2. Исключить предоставление залогового обеспечения, достаточного для погашения всей имеющейся задолженности. (В настоящее время существуют проблемы хранения залога в течение срока реструктуризации, невозможности предоставления обеспечения для организаций, находящихся в государственной собственности, и дороговизны процедуры реструктуризации при негарантированном положительном результате).

3. Не начислять процентов за пользование бюджетными средствами на сумму финансовых санкций, начисленных за нарушение налогового законодательства.

4. Предусмотреть механизм применения в отношении организаций-недоимщиков процедур, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве).

5. Определить условия реструктуризации задолженности организаций в государственные внебюджетные фонды.

6. Создать механизм реструктуризации задолженности, возникшей после 1 января 1999 г. до принятия решения о реструктуризации задолженности.

7. Предусмотреть возможность изменения сроков исполнения налогового обязательства в виде предоставления отсрочки (рассрочки) платежа с последующим возможным пересчетом накопленной задолженности в зависимости от налоговой дисциплинированности организации-недоимщика.

8. Не предоставлять дополнительных льгот отдельным отраслям народного хозяйства.

Необходимость учета вышеперечисленных факторов в правилах проведения реструктуризации задолженности федеральному бюджету в 1999 г. исходит из того, что из 1367 организаций, подавших заявление на реструктуризацию задолженности в бюджетную систему государства в 1998 г., к положительному завершению процесса подошли только 26. В результате не получен ожидаемый эффект от процедуры реструктуризации задолженности федеральному бюджету, заключающийся в том, что предприятия в течение предоставленного им срока должны были частями погасить имеющуюся (реструктуризированную) задолженность и выйти на безусловное исполнение текущих платежей в объеме 100%, тем самым пополнив доходную часть бюджета денежными средствами в пределах 36 - 40 млрд.руб.


Государственный советник
налоговой службы III ранга

Н.М. Вараксина


"Российский налоговый курьер" N 7, июль 1999 г.


Журнал "Российский налоговый курьер"


"Российский налоговый курьер" - специализированный практический журнал для главных бухгалтеров, аудиторов и налоговых консультантов. Журнал для тех, кто хочет сдавать налоговую отчетность без проблем!


Свидетельство о регистрации средства массовой информации N 017745 от 29.09.99


www.rnk.ru


Текст документа на сайте мог устареть

Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ.

Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(Документ будет доступен в личном кабинете в течение 3 дней)

(Бесплатное обучение работе с системой от наших партнеров)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение

Если вы являетесь пользователем системы ГАРАНТ, то Вы можете открыть этот документ прямо сейчас, или запросить его через Горячую линию в системе.