Методы отбора налогоплательщиков для проверки в налоговом ведомстве США (Е.М.Воловик, "Российский налоговый курьер" N 7, июль 1999 г.)

Методы отбора налогоплательщиков для проверки в налоговом ведомстве США


Контроль за своевременностью и правильностью исчисления и уплаты налогов является одной из основных функций налогового ведомства любой страны. Поскольку финансовые и людские ресурсы любого налогового ведомства всегда ограничены, то налоговикам постоянно приходится решать проблему обоснованного выбора налогоплательщиков для проверки, так как проверять 100% налогоплательщиков не может себе позволить ни одна страна мира. Применение того или иного метода выбора обычно направлено на то, чтобы максимально повысить шансы получения значительных налоговых доначислений по результатам проверки налогоплательщика и тем самым добиться максимальной отдачи от труда налогового инспектора.


Организация налоговых проверок в США


Федеральная налоговая служба (ФНС) США построена по территориально-функциональному принципу. В ее составе находятся 10 центров обслуживания (service centers) и 33 окружных инспекции (district offices)

Специалисты центров обслуживания осуществляют первичную проверку налогоплательщиков, используя "метод переписки": если по результатам оценки поданной налогоплательщиком декларации у инспектора возникают какие-либо вопросы, он посылает их по почте налогоплательщику, а тот пересылает необходимые документы. Проверки тематические обычно проводятся по одному параметру, которым может быть, к примеру, число позиций налоговых льгот, заявленных в декларации.

Инспекторы окружных инспекций проводят документальные проверки, в ходе которых либо налогоплательщик посещает инспекцию, где представляет необходимую для проверки первичную документацию, либо инспекторы выезжают к налогоплательщику. Проверки носят тематический характер. Обычно они проводятся не менее чем по двум параметрам, но практически никогда по всем параметрам.

Как следует из табл.1, в 1996 г. по сравнению с 1994 г. количество проведенных проверок налогоплательщиков выросло с 1,4 млн. до 2,1 млн. (всего в США более 100 млн. налогоплательщиков, так что ежегодно проверяется всего около 2% налогоплательщиков. Отсюда важность направленного отбора). Причем рост числа проверок был обеспечен работниками центров обслуживания, которые, как отмечалось выше, применяют для проведения проверок метод переписки. Одновременно данные табл.1 показывают, что количество проверок с непосредственным контактом с налогоплательщиками в тот же период неуклонно падало.

ФНС США использует около четырех десятков различных методик отбора налогоплательщиков для проверки. Сюда можно отнести различные методы анализа деклараций налогоплательщиков, использование информации третьих лиц, использование материалов проверок других налогоплательщиков и прошлых проверок данного налогоплательщика и др.


Метод случайной выборки


Любой метод целенаправленного отбора налогоплательщиков в силу своей природы всегда имеет существенный недостаток. И налоговые ведомства отдают себе отчет в том, что, перераспределяя ресурсы в пользу проверки "перспективных" с точки зрения возможных доначислений в результате проверки налогоплательщиков, они автоматически исключают из рассмотрения "неперспективных". При этом никто не может поручиться, что среди традиционно числящихся благополучными категорий налогоплательщиков не могут появиться негативные тенденции, особенно если они надолго выпадают из поля зрения налоговых органов. Поэтому помимо целенаправленного отбора налогоплательщиков для проверки ФНС США практикует отбор налогоплательщиков без использования каких-либо признаков, выделяющих одних налогоплательщиков среди других. В данном случае используется метод случайной выборки, то есть ненаправленный отбор налогоплательщиков из общей (генеральной) совокупности (популяции). При этом любой представитель популяции имеет одинаковые с другими шансы быть отобранным для проведения контрольной проверки. Специальные методы и процедуры статистического анализа позволяют устранить влияние посторонних факторов, исключить элементы субъективности при производстве случайной выборки и достоверно распространить результаты исследований на всю исследуемую популяцию.


Таблица 1


Статистика проверок, проведенных территориальными органами ФНС США в 1994-1996 гг.

  1994 1995 1996 Всего за пе-
риод 1994-
1996
Проверено налогоплательщиков - всего, тыс. 1426 2100 2137 5663
В том числе:        
работниками центров обслуживания 417 1131 1188 2736
работниками окружных инспекций 1009 969 949 2921

Естественно, что данный метод обычно дает меньшие суммы доначислений по результатам проверки по сравнению с методиками направленного отбора. Основная его цель заключается не в максимизации доначислений, а в решении задач исследовательского плана. К тому же нельзя сбрасывать со счетов важность осознания налогоплательщиком того обстоятельства, что при любых условиях нельзя исключить его проверку налоговым ведомством. Это помогает обеспечить определенную степень "угрозы" для налогоплательщиков и, следовательно, должный уровень их налогопослушности.

ФНС США применяет метод случайной выборки для отбора налогоплательщиков в крупных популяциях (таких, как все физические лица страны, все индивидуальные предприниматели, все малые компании), а также и при проведении проверок в отдельных достаточно узких субпопуляциях.


Изучение послушания налогоплательщиков


Налоговое ведомство США уже продолжительное время осуществляет исследовательскую Программу измерения налогопослушности налогоплательщиков ("Taxpayer Compliance Measurement Program" (TCMP). Задача программы - сбор полной и достоверной информации о собираемости налогов (степени налогопослушности или уровне недосбора налогов) среди крупных категорий налогоплательщиков. К таким категориям первоначально относили налогоплательщиков - физических лиц и малые компании (активы которых не превышают 10 млн.долл.). Позднее перечень категорий налогоплательщиков был расширен. Программа выполняется на федеральном уровне и принципиально базируется на случайной выборке налогоплательщиков для проверки. Проверки осуществляются комплексно, то есть проверяются все данные налоговой декларации.

Исследования по программе TCMP позволяют дать объективную оценку собираемости налогов или уровня законопослушности отдельных категорий налогоплательщиков. Они позволяют обнаруживать неблагоприятные тенденции в области собираемости налогов (так, проверки малых компаний показали, что в период между 1980-м и 1987 гг. уровень налогопослушности упал с 81 до 61%). Исследования позволяют оценить, какие налогоплательщики недоплачивают налоги преднамеренно, а какие - по оплошности. Знание категорий налогоплательщиков, непреднамеренно совершающих ошибки при начислении и уплате налогов, дает возможность не направлять инспекторов туда, где собираемость и так высокая. А в случае обнаружения намеренного ухода от налогов появляются материалы для принятия дополнительных мер по повышению собираемости, в том числе и в плане изменения законодательства.

Результаты исследований по программе TCMP служат своеобразной точкой отсчета, относительно которой оценивается эффективность применения методов целенаправленного обоснованного отбора налогоплательщиков. Так, если результаты применения какого-то метода обоснованного выбора мало отличаются от случайного (с точки зрения доначислений по итогам документальной проверки), то такой метод признается малоэффективным. Как отмечают работники ФНС США, без результатов программы TCMP они были бы не в состоянии адаптировать к изменяющейся налоговой ситуации применяемые для целенаправленного отбора налогоплательщиков математические формулы.

Результаты исследований по этой программе поступают и в Конгресс, где используются для проведения политических исследований, в работе над государственным бюджетом и т.д.

Следует отметить, что в последние годы ФНС проводила исследовательские работы в крайне ограниченных объемах: не всегда хватало средств. Более-менее серьезное исследование в рамках программы TCMP было проведено по физическим лицам, подавшим декларации за 1988 г. После этого отдельные исследования проводились по материалам деклараций за 1990, 1991, 1992 гг. А запланированные ранее исследования по декларациям за 1994 г. не были проведены в установленные сроки из-за недостатка финансирования. Последняя программа отличалась от предыдущих тем, что обследуемая популяция разбивалась на классы не на основе вида налоговой декларации, размеров доходов и активов, а по принципу сегментирования (то есть выделения отдельных частей) рынка. Планировалось разбить налогоплательщиков по 23 отраслям хозяйства и 4 классам в других сферах.


Таблица 2


Статистика проверок методом случайной выборки, проведенных территориальными органами ФНС США в 1994-1996 гг.


  1994 1995 1996 Всего за пе-
риод 1994-
1996
Проверено налогоплательщиков методом слу-
чайной выборки в субпопуляциях - всего
714 1101 1146 2961
В том числе:
участвующих в программе EITC (субпопу-
ляция около 20 млн. налогоплательщиков)
     
2472
предприятий общественного питания (суб-
популяция около 24 тыс. налогоплатель-
щиков)
      247
по признаку дублирования иждивенцев
(субпопуляция около 3,2 млн. налогопла-
тельщиков)
      162
индивидуальных предпринимателей (субпо-
пуляция около 25 тыс. налогоплательщи-
ков)
      62
прочие категории налогоплательщиков       18

Программы в территориальных инспекциях


Управление контрольной работы ФНС США осуществляет исследовательские проекты в территориальных органах. Применяемый в данном случае метод случайной выборки позволяет, с одной стороны, получить статистически достоверные результаты, а с другой - сократить затраты на проведение исследований.

Некоторые исследовательские проекты осуществляются на протяжении нескольких лет. Их задачей является измерение масштабов и выявление причин недостаточной законопослушности более узких категорий (субпопуляций) налогоплательщиков. Каждая субпопуляция составляет небольшую часть генеральной совокупности налогоплательщиков. Критериями для выделения субпопуляции могут быть: невысокая собираемость налогов, определенное географическое размещение, размеры бизнеса, отрасли народного хозяйства и т.п. Ряд проектов был направлен на поиск путей повышения собираемости налогов "несиловыми" методами, то есть путем налаживания отношений сотрудничества с налогоплательщиком, повышения качества его обслуживания (в отличие от "силовых" методов, к которым в ФНС относят проведение контрольных проверок и взыскание недоимки). В США исходят из того, что рядовой налогоплательщик стремится полностью уплатить все налоги и нуждается лишь в своевременной и полной информации.

Субпопуляция налогоплательщиков определяется одним из методов направленного поиска. При этом обычно отталкиваются от результатов прошлых контрольных проверок. Так, в инспекциях США исследования проводились в субпопуляциях налогоплательщиков, получающих кредит по налогу на трудовые доходы (специальная программа "Earned Income Tax Credit" (EITC), позволяющая снизить размер налога низкооплачиваемым работникам); налогоплательщиков, имеющих иждивенцев (с целью определения масштабов получения двойных льгот по иждивенцам, когда налогоплательщики отражали в декларациях вычеты на иждивенцев, фигурировавших в декларациях других налогоплательщиков); предпринимателей в сфере системы предприятий общественного питания; налогоплательщиков, не уплачивающих налог на индивидуальную предпринимательскую деятельность, и т.д.

Масштабы применения метода случайной выборки в территориальных органах ФНС США наглядно представлены в табл.2.

Сопоставляя данные табл.1 и 2, можно увидеть, что доля налогоплательщиков, отобранных для контрольных проверок методом случайной выборки, составляет всего около 0,05% от численности всех проверенных налогоплательщиков.


Государственный советник

Е.М.Воловик

налоговой службы III ранга


"Российский налоговый курьер" N 7, июль 1999 г.


Журнал "Российский налоговый курьер"


"Российский налоговый курьер" - специализированный практический журнал для главных бухгалтеров, аудиторов и налоговых консультантов. Журнал для тех, кто хочет сдавать налоговую отчетность без проблем!


Свидетельство о регистрации средства массовой информации N 017745 от 29.09.99


www.rnk.ru


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.