Как реформировать законодательство о банкротстве (В.В.Витрянский, "Законодательство", N 5, май 1999 г.)

Как реформировать законодательство о банкротстве


В последнее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации и в других государственных структурах активно обсуждаются вопросы, связанные с необходимостью реформирования законодательства о несостоятельности (банкротстве). Немало публикаций, содержащих в том числе и конкретные предложения по изменению законодательства о несостоятельности (банкротстве), появилось в средствах массовой информации. Однако многочисленные идеи, касающиеся указанной сферы законодательства, зачастую основаны лишь на отдельных негативных фактах, известных авторам, и никак не связаны между собой. Механическое внесение указанных предложений в законодательство не сулит никаких положительных результатов, а напротив, может привести к деформированию единой системы несостоятельности (банкротства), что приведет к нежелательным последствиям.

Таким образом, в настоящее время наиболее актуальной задачей в деле совершенствования законодательства о несостоятельности (банкротстве) является выработка единой концепции его реформирования. Она предполагает поиск основных направлений изменения указанного законодательства и ясное представление о целях, которые должны быть достигнуты, а также о системных последствиях внесения соответствующих изменений.

Сразу оговорюсь, что предпринятая мною попытка сформулировать в данной статье положения, составляющие концептуальные основы реформирования законодательства о несостоятельности (банкротстве), представляет лишь мою личную точку зрения ученого-правоведа, принимавшего участие в подготовке нового законодательства о несостоятельности (банкротстве), и никак не связана с позициями каких-либо государственных или иных структур в данном вопросе.


Практика применения действующего Закона


Прежде всего хотелось бы отметить одно обстоятельство, которое нередко не принимается во внимание при выработке предложений по изменению законодательства о несостоятельности (банкротстве). Дело в том, что любые негативные факты, обнаруживающиеся при применении Федерального закона от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" *(1) (далее Закон о банкротстве), признаются следствием несовершенства указанного Федерального закона, хотя их истинными причинами часто являются недостатки в организации его применения, допускаемые органами исполнительной власти. Для устранения подобных недостатков не требуется изменять текст Закона о банкротстве, достаточно обеспечить его надлежащее исполнение государственными органами и их должностными лицами.

В частности, в последние годы принимались многочисленные постановления Правительства РФ, которые рассматривали несостоятельность (банкротство) в качестве либо панацеи от всех экономических бед, либо инструмента для решения текущих экономических проблем (к примеру, как средство борьбы с неплательщиками налогов или как способ передачи имущества предприятий от "неэффективного" собственника к "эффективному").

Анализ действующих подзаконных актов, посвященных вопросам несостоятельности (банкротства), в том числе изданных Правительством РФ, свидетельствует о том, что пересмотр указанных нормативных актов, а также некоторые другие организационные меры, предпринятые Правительством РФ, могли бы способствовать устранению многих негативных явлений в практике применения законодательства о несостоятельности (банкротстве).

Судебно-арбитражная практика показывает, что Федеральная служба по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (далее Федеральная служба) проводит политику, направленную на возбуждение дел, связанных с банкротством. По данным самой Федеральной службы, ее территориальными органами в 1997 г. инициировано свыше 2,8 тыс. дел о несостоятельности (банкротстве) должников. По заявлениям Федеральной службы такие дела возбуждались арбитражными судами в том числе в отношении градообразующих организаций.

Более того, по делам о признании банкротами должников, в отношении которых внешнее управление было введено арбитражными судами до 1 марта 1998 г. (в частности, это касается градообразующих организаций), Федеральная служба добивалась признания их банкротами и открытия в отношении них конкурсного производства вместо продления процедуры внешнего управления, как это предусмотрено ст.135 Закона о банкротстве (например, по делу о банкротстве Ачинского глиноземного комбината).

Но, инициируя дела о банкротстве промышленных организаций, Федеральная служба в то же время не обеспечивает выполнения таких важнейших задач, как организация системы подготовки арбитражных управляющих, лицензирование их деятельности, подбор кандидатур арбитражных управляющих для осуществления процедур несостоятельности конкретных организаций.

Такая позиция Федеральной службы основана, в частности, на ранее принятых актах Правительства РФ. Так, согласно постановлению Правительства РФ от 17 февраля 1998 г. N 2022, Федеральная служба уполномочена представлять интересы Российской Федерации как кредитора по денежным обязательствам и по обязательным платежам при рассмотрении дел о несостоятельности (банкротстве) организаций.

Постановлением Правительства РФ от 1 июня 1998 г. N 537 утверждено Положение о Федеральной службе. Данным Положением к компетенции названной службы отнесен целый ряд функций, ей не свойственных. Так, Федеральная служба наделена полномочиями для проведения приватизации федеральных государственных унитарных предприятий-должников, продажи находящихся в федеральной собственности долей (паев, акций) в уставном капитале организаций (подп. 6 п. 4), осуществления в установленном порядке контроля за соблюдением организациями-должниками установленной законодательством Российской Федерации дисциплины платежей и расчетов (подп. 24 п. 4) и др.

Но малочисленная Федеральная служба лишена возможности проводить государственную политику в области предупреждения банкротств и обеспечения реализации процедур банкротства (ст. 25 Закона о банкротстве), и прежде всего подготовки, лицензирования арбитражных управляющих и контроля за их деятельностью.

Представляется, что указанные постановления нуждаются в изменении. Функции и полномочия Федеральной службы должны быть сориентированы на обеспечение исполнения Закона о банкротстве, а также на поддержание реального сектора экономики путем предупреждения банкротств промышленных предприятий и их финансового оздоровления.

Необходимо признать утратившим силу постановление Правительства РФ от 22 мая 1998 г. N 476 "О мерах по повышению эффективности применения процедур банкротства" *(4), которым предусмотрен ускоренный порядок применения процедур банкротства. Целый ряд положений указанного постановления противоречит Закону о банкротстве. На практике реализация данного документа может привести к продаже за бесценок имущества работающих предприятий, неоправданному и несправедливому перераспределению собственности, а кроме того, создаст условия для злоупотреблений со стороны работников Федеральной службы.

Предотвращению банкротств работающих предприятий могло бы служить широкое применение предусмотренных Законом о банкротстве положений о мировом соглашении, заключаемом должником (арбитражным управляющим) и кредиторами на любой стадии рассмотрения дела о банкротстве.

Однако в настоящее время отсутствуют необходимые условия, которые стимулировали бы участников дела о банкротстве к заключению мирового соглашения. В соответствии со ст.120 Закона о банкротстве требования о взыскании задолженности должника по платежам в бюджет и внебюджетные фонды не являются предметом мирового соглашения и могут быть предъявлены в полном объеме непосредственно после заключения такого соглашения и прекращения производства по делу о банкротстве. Предъявление же таких требований государством в лице налоговых и иных уполномоченных органов в ряде случаев приводит к тому, что заключение мирового соглашения теряет практический смысл. Выход из создавшегося положения может быть найден путем установления (например, в постановлении Правительства РФ) порядка и условий реструктуризации задолженности по обязательным платежам в отношении должников, заключивших мировое соглашение с кредиторами. Имеется в виду предоставление должнику права на отсрочку или рассрочку уплаты соответствующей задолженности на условиях, близких к мировому соглашению, но не свыше определенных сроков, которые должны быть определены постановлением Правительства РФ. Действующее в настоящее время постановление Правительства РФ от 14 апреля 1998 г. N 395 *(5) оставляет возможность для произвольного решения налоговыми органами и Федеральной службой вопросов реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом, что чревато злоупотреблениями. Кроме того, данное постановление (п. 4) ориентирует Федеральную службу на инициирование дел о банкротстве должников в арбитражном суде.

Как показывает судебно-арбитражная практика, при применении к организациям-должникам процедур банкротства (в том числе направленных на восстановление их платежеспособности) многое зависит от компетентности и моральных качеств лиц, назначаемых арбитражными управляющими. С 1 марта 1999 г. арбитражными управляющими могут быть назначены только лица, имеющие лицензии.

Утвержденное постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. N 1544 *(6) Положение о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих (далее Положение) содержит ряд норм, которые будут препятствовать привлечению к работе в качестве арбитражных управляющих квалифицированных специалистов, имеющих опыт руководящей работы на промышленных предприятиях. В частности, в соответствии с Положением (п.4-7) лицензирующим органом (Федеральной службой) выдаются лицензии трех категорий. Право на осуществление деятельности в качестве арбитражного управляющего на крупных предприятиях получает только обладатель лицензии третьей категории. Но для того, чтобы получить данную лицензию, необходимо проработать определенный срок арбитражным управляющим на уровне индивидуальных предпринимателей, малых предприятий и небольших организаций (для этого достаточно лицензий первой и второй категории) и отчитаться перед Федеральной службой. Вряд ли такие условия привлекут солидных специалистов, имеющих опыт руководящей работы на производстве, маловероятно, что они согласятся таким путем добиваться должности арбитражных управляющих.

Кроме того, обращение за получением лицензии каждой категории сопряжено с серьезными материальными затратами: за сам факт обращения взимается трехкратный минимальный размер оплаты труда, за выдачу лицензии десятикратный минимальный размер оплаты труда (п.9 Положения). Каждые три года арбитражные управляющие должны получать новые лицензии, выплачивая указанные суммы. Положение о лицензировании ставит арбитражных управляющих в кабальную зависимость от должностных лиц Федеральной службы. Не выдерживает критики и юридическая сторона данного Положения.

Правительством Российской Федерации до настоящего времени не изданы нормативные акты, принятие которых предусмотрено Законом о банкротстве: о порядке выплаты вознаграждения арбитражным управляющим (п.1 ст. 22 Закона о банкротстве), о порядке выплаты гражданам повременных платежей в связи с причинением вреда жизни и здоровью (п. 3 ст. 107 Закона о банкротстве) и некоторые другие.

На мой взгляд, целесообразно также принять некоторые меры для повышения эффективности применения законодательства о несостоятельности (банкротстве). Для этого можно создать правительственную комиссию, включающую представителей различных министерств и ведомств, которая будет рассматривать вопросы, связанные с предупреждением банкротств и восстановлением платежеспособности несостоятельных предприятий и организаций, имеющих важное значение для народного хозяйства. Субъектам Российской Федерации можно рекомендовать создать соответствующие региональные комиссии. Целесообразно установить порядок, в соответствии с которым без предварительного рассмотрения вопросов на заседании указанной комиссии не допускалось бы обращение налоговых и иных уполномоченных органов в арбитражные суды с заявлениями о признании организаций банкротами.

Данной комиссии можно было бы предоставить и такие полномочия, как осуществление контроля за подготовкой арбитражных управляющих, подбор кандидатур арбитражных управляющих на предприятия и организации, имеющие важное народнохозяйственное значение. Указанная комиссия была бы в состоянии также контролировать деятельность Федеральной службы.

Реализация предлагаемых мер, пересмотр указанных постановлений Правительства РФ могли бы способствовать устранению многих негативных явлений в экономике, вызванных неправильным либо некомпетентным применением Закона о банкротстве, без изменений последнего.

И, тем не менее, реформа законодательства о несостоятельности (банкротстве) необходима.


Концепция реформирования


Из всех обсуждаемых вариантов реформирования законодательства о несостоятельности (банкротстве) следует сразу же исключить возможность приостановления действия Закона о банкротстве до лучших времен, что нередко предлагается в средствах массовой информации. Дело в том, что при отсутствии правил о банкротстве кредиторы, имеющие решения судов, исполнительные листы и иные исполнительные документы, смогут обращать взыскание на все имущество должника и в тех случаях, когда этого имущества недостаточно для удовлетворения всех требований. При этом погашение обязательств будет осуществляться по принципу "кто смел, тот и съел", а пострадают, конечно, самые слабые кредиторы, которые в настоящее время защищены Законом о банкротстве: граждане с требованиями о возмещении вреда их жизни и здоровью, а также работники предприятий-должников с требованиями о погашении задолженности по заработной плате.

Многие предложения об изменении Закона о банкротстве (который, как известно, рассчитан на применение практически ко всем коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям, а также к отдельным видам некоммерческих организаций) на самом деле имеют в виду лишь отдельные категории юридических лиц, в основном субъекты естественных монополий и организации оборонно-промышленного комплекса. Особенности названных категорий должников, конечно же, должны учитываться, но это вовсе не означает, что с этой целью в общий Закон о банкротстве следует вносить соответствующие правила, которые будут распространяться и на иные типы должников. Достаточно принять несколько небольших по объему законов, где будут сконцентрированы нормы, определяющие особенности критериев банкротства и порядка проведения процедур несостоятельности в отношении указанных отдельных категорий должников. Что касается иных юридических лиц (а их у нас, как свидетельствуют статистические данные, свыше 2,8 млн), то применительно к ним должны действовать общие правила, содержащиеся в Законе о банкротстве, который, таким образом, надо подвергнуть лишь минимальной корректировке. Что же следует изменить?

Во-первых, анализ судебно-арбитражной практики приводит к выводу о том, что дела о банкротстве должников, в том числе крупных социально значимых промышленных предприятий и организаций, часто возбуждаются по заявлениям кредиторов, даже не попытавшихся получить задолженность за поставленные товары, выполненные работы или оказанные услуги в обычном порядке, т.е. путем предъявления иска в арбитражный суд о взыскании такой задолженности. При этом истцы не учитывают, что банкротство должника (открытие конкурсного производства) представляет собой одну из форм ликвидации юридического лица, поэтому может быть применено лишь в исключительных случаях, а не как рядовое средство погашения долга. Принимая во внимание указанное обстоятельство, некоторые арбитражные суды в подобных случаях отказывают кредиторам в принятии заявления о признании должника банкротом, правомерно расценивая их действия как злоупотребление правом (ст.10 Гражданского кодекса РФ).

Данную проблему действительно следует решить на уровне закона. Пункт 1 ст. 6 Закона о банкротстве необходимо дополнить нормой следующего содержания: "К заявлению кредитора о признании организации-должника банкротом должны быть приложены: решение суда (арбитражного суда, третейского суда), подтверждающее обоснованность требований кредитора, а также доказательства невозможности его исполнения по обстоятельствам, не зависящим от кредитора".

Во-вторых, негативное влияние на ход процедур несостоятельности оказывает исключение государства (с требованиями о взыскании задолженности по налоговым и иным обязательным платежам) из числа лиц, участвующих с правом голоса в собраниях кредиторов. Действительно, распространяя на эти требования действие моратория в период внешнего управления, нелогично лишать налоговые и иные органы права голоса на собраниях кредиторов. Исключение могут составить лишь отдельные случаи, когда принятие определенного решения собранием кредиторов будет противоречить природе требований по налоговым и иным обязательным платежам, например, решение вопроса о заключении мирового соглашения, предусматривающего произвольные скидки с задолженности, отсрочку в ее уплате и т.п. (ст.120, 122 Закона о банкротстве).

В целях реализации данных предложений п. 1 ст. 12 Закона о банкротстве может быть изложен в следующей редакции:

"1. Участниками собрания кредиторов с правом голоса являются конкурсные кредиторы.

Налоговые и иные уполномоченные органы в части требований по обязательным платежам участвуют в собрании кредиторов и обладают правом голоса при решении всех вопросов, относящихся к компетенции собрания кредиторов, за исключением решения о заключении мирового соглашения (статья 120). К налоговым и иным уполномоченным органам, принимающим участие в собрании кредиторов, применяются нормы о конкурсных кредиторах, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

В собрании кредиторов участвует представитель работников должника.

Организация и проведение собрания кредиторов осуществляются арбитражным управляющим".

В-третьих, в рамках общего Закона о банкротстве следует предоставить законодателю больше возможностей принимать отдельные законы, определяющие особенности несостоятельности (банкротства) отдельных категорий должников. Причем речь идет не только об установлении специальных правил, касающихся исключительно порядка проведения процедур, но и об определении особенностей критериев банкротства. Данное предложение не имеет принципиального значения, поскольку и сейчас ничто не мешает законодателю устанавливать такие особенности федеральным законом, но для юридической чистоты ст. 189 Закона о банкротстве необходимо изложить в следующей редакции: "Особенности несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий, организаций оборонно-промышленного комплекса и иных отдельных категорий должников определяются федеральными законами".

Перечень изменений, которые необходимо внести в общий Закон о банкротстве, этим следовало бы ограничить.


Особенности банкротства


Что касается отдельных категорий организаций-должников, имеющих важное социально-экономическое значение, то специальные правила несостоятельности (банкротстве), учитывающие их особенности, могли бы быть сведены к следующему.

Во-первых, при определении критериев банкротства наряду с принципом неплатежеспособности целесообразно использовать и принцип частичной неоплатности. Иными словами, условия банкротства должников не должны сводиться только к фактам наличия долга и задержки его уплаты в течение определенного срока. Кстати, указанные признаки применительно к соответствующим категориям должников также должны быть значительно ужесточены, например, сумму задолженности следовало бы увеличить с 500 до 50000 минимальных размеров оплаты труда, а просрочку ее уплаты с 3 до 6 месяцев.

Главное же состоит в том, что критерием банкротства таких должников следует признать превышение общей суммы кредиторской задолженности над стоимостью их имущества, включая права требования по обязательствам. При сравнении данных показателей из стоимости имущества организаций-должников следовало бы исключить стоимость активов, используемых для обеспечения их основной производственной деятельности (единый производственный комплекс субъекта естественной монополии, мобилизационные мощности организации оборонно-промышленного комплекса и т.п.). Иначе можно допустить ситуацию, когда на указанное имущество будет обращаться взыскание по исполнительным листам, предъявленным кредиторами.

Во-вторых, особые требования должны быть предъявлены к лицам, претендующим на должности арбитражных управляющих при проведении процедур банкротства в отношении таких должников. Помимо общих, изложенных в ст.19 Закона о банкротстве, к таким лицам следует предъявлять и особые требования. Представляется, что кандидаты обязаны иметь опыт работы на соответствующих объектах, что должно удостоверяться документом соответствующего федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством РФ (аттестатом, свидетельством и т.п.).

Необходимо изменить и порядок представления кандидатур арбитражных управляющих. В приоритетном порядке на должности арбитражных управляющих арбитражными судами должны назначаться лица, предложенные федеральными органами исполнительной власти, и только при отсутствии таких кандидатур назначение арбитражных управляющих следует производить в общем порядке (ст.71 Закона о банкротстве).

В-третьих, целесообразно установить ряд специальных правил, регулирующих порядок проведения процедур банкротства наблюдения, внешнего управления и конкурсного производства. В частности, во время проведения указанных процедур нельзя допускать отчуждения тех видов имущества, которые используются для основной производственной деятельности и входят в состав единого производственного комплекса (мобилизационных мощностей).

Кроме того, на отношения, связанные с проведением процедур банкротства субъектов естественных монополий и организаций оборонно-промышленного комплекса, можно было бы распространить действие норм, регулирующих банкротство градообразующих организаций (§ 2 гл. VIII Закона о банкротстве). Это позволило бы продлевать срок внешнего управления до 10 лет под поручительство федеральных органов исполнительной власти.

Наконец, если дело дойдет до признания должника банкротом и открытия конкурсного производства, необходимо обеспечить продажу имущества, входящего в состав единого производственного комплекса (мобилизационных мощностей), единым лотом на закрытом конкурсе. При этом победитель конкурса должен стать правопреемником должника по всем его обязательствам.

И последнее, что хотелось бы отметить. Законопроекты об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий, а также организаций оборонно-промышленного комплекса, которые будут приняты, обязательно должны иметь обратную силу, поскольку только в этом случае арбитражные суды смогут применить специальные правила, учитывающие особенности этих категорий должников, при рассмотрении дел, которые в настоящее время уже находятся в производстве.


В.В. Витрянский,

доктор юридических наук,

заместитель Председателя

Высшего Арбитражного Суда

Российской Федерации


--------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1998. N 2 Ст. 222.

*(2) Там же. N 8. Ст.955.

*(3) Там же. N 23. Ст. 2546.

*(4) Там же. N 21. Ст.2249.

*(5) Там же. N 16. Ст.1857.

*(6) Там же. 1999. N 1. Ст.194.

Как реформировать законодательство о банкротстве


Автор


В.В. Витрянский - доктор юридических наук, заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации


Практический журнал для руководителей и юристов "Законодательство", 1999, N 5



Текст документа на сайте мог устареть

Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ.

Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(Документ будет доступен в личном кабинете в течение 3 дней)

(Бесплатное обучение работе с системой от наших партнеров)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение