От Концепции судебной реформы к новым идеям развития судебной системы (В. Лебедев, "Российская юстиция", N 3, март 2000 г.)

От Концепции судебной реформы к новым идеям развития судебной системы


Началом становления судебной власти в современной России является Концепция судебной реформы в Российской Федерации, представленная первым Президентом России Б.Н.Ельциным и одобренная Верховным Советом РСФСР 24 октября 1991 г. Напомню, главной задачей судебной реформы тогда было признано утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной. А Президент Б.Н.Ельцин в сопроводительной записке к Концепции отметил, что проведение судебной реформы является необходимым условием обеспечения функционирования демократического правового государства.

На исходе десятилетия действия этой Концепции необходимо проанализировать предварительные итоги судебной реформы, рассмотреть перспективы ее дальнейшего развития. Теперь уже стало очевидным, что в Российской Федерации утвердилась судебная власть. Принят ряд основополагающих законов, закрепивших принципы организации и функционирования судебной системы и статус судей. Налажено финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности судов. В отличие от прошлых лет в истекшем году своевременно и в полном объеме выплачивалась заработная плата судьям и работникам аппаратов судов. Удалось отстоять концептуальные идеи судебной реформы от попыток пересмотра, сохранить ряд принципиальных позиций, обеспечивающих единство судебной системы, статус судей, формирование судейского корпуса и обеспечение деятельности судов.

К числу несомненных достижений реформы нужно отнести создание Судебного департамента при Верховном Суде РФ, который принял на себя функции обеспечения деятельности судов общей юрисдикции, а также реализацию мер по совершенствованию механизма финансирования судебной системы. Он принял на себя широкий круг обязанностей по материально-техническому обеспечению, автоматизации делопроизводства и организации работы судов, обучению персонала, осуществлению внешних связей. Впереди - создание единого информационного Центра судебной системы как одного из подразделений Судебного департамента при Верховном Суде.

Реорганизована служба судебных исполнителей. В системе Минюста России стали работать судебные приставы, что уже привело к росту исполнения судебных решений более чем вдвое (с 25% в 1994 году до 52% в 1999). Теперь мы вправе ожидать дальнейшего повышения уровня исполнения судебных решений как одного из критериев эффективности деятельности судебной власти.

Наконец, следует отметить, что органы судейского сообщества - советы и квалификационные коллегий судей - не только встали на ноги, окрепли, но и развиваются вполне динамично.

В каких же условиях работают сегодня российские суды?


Статистика

Продолжает расти количество дел, поступающих в суды (привожу здесь предварительные данные судебной статистики, которые, впрочем, могут лишь незначительно отличаться от официальной). В 1999 году было рассмотрено около 5 млн. гражданских дел, или на 5% больше, чем в предшествующем. Из них 4371 тыс. дел с вынесением решения, что также больше, чем в 1998 году.

Возросло количество рассмотренных судами дел о восстановлении на работе (+13,9%), возмещении ущерба от незаконных действий органов дознания и следствия (+23,2%), о защите интеллектуальной собственности (+19,4%), о праве собственности на землю (+24,6%), о возмещении ущерба за нарушения природоохранного законодательства (+7,9%). Увеличивается число дел по искам на нарушения избирательных прав граждан и законодательства о выборах.

Рассмотрено 115,3 тыс. жалоб на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов (+8,8%), из которых удовлетворены 74,6% (в 1998 году - 86,2%).

Отмеченный в стране рост преступности отразился и на показателях работы судов. Неблагоприятные тенденции в ее состоянии, особенно в структуре, где увеличилась доля тяжких и особо тяжких преступлений, определили рост (+15%) поступления в суды дел всех категорий.

Суды рассмотрели свыше 1276 тыс. уголовных дел, что на 12,3% больше, чем в предшествующем году. Осуждено 1281 тыс. лиц (+13,1%), в том числе к лишению свободы 419544 лиц, что составляет 32,7% от общего числа осужденных (в 1998 году соответственно 372461 и 32,9%).

Возросла судимость за кражи (+9%), совершение взяточничества (+40%), преступления против жизни и здоровья граждан (+7%), присвоение и растрату (+17,5%), за преступления в сфере экономической деятельности (50%), против правосудия.

В 1999 году оправдано по делам с предварительным следствием 4890 лиц (+25%), в том числе 944 - с освобождением из-под стражи. В то же время отмечено сокращение числа дел, возвращенных судами на дополнительное расследование.

Судами с участием присяжных заседателей в 1999 году рассмотрено по существу 422 уголовных дела на 867 лиц (в 1998 - 406 дел на 800 лиц). По вступившим в законную силу приговорам оправдано 8% обвиняемых.

Военными судами рассмотрено более 44 тыс. гражданских и около 12 тыс. уголовных дел, что в целом превышает объем работы судов в 1998 году. По воинским преступлениям судимость в Вооруженных Силах РФ снизилась на 12%, но возросла по общеуголовным на 5%, причем среди последних больше половины приходится на хищения чужого имущества.

Кроме того, судами Российской Федерации рассмотрено около 85 тыс. жалоб на заключение под стражу в качестве меры пресечения и на продление срока ареста, что на 14% больше, чем в 1998 году, при этом 40% обвиняемых по этим жалобам освобождены судами из-под стражи (в 1998 - 16,3%).

Районными судами подвергнуто взысканиям по делам об административных нарушениях 1775 тыс. человек, что примерно соответствует показателям предшествующего года.

Качество рассмотрения дел остается стабильным, несмотря на рост объемов поступающих в суды гражданских и уголовных дел при неизменной штатной численности судей. Это дает основания констатировать, что со своими задачами суды общей юрисдикции справляются.


Кадры


Указом Президента Российской Федерации от 30 декабря 1999 г. штатная численность судей на 2000 год увеличена на тысячу единиц, или примерно на 7%, и должна составить 16742 судьи. В истекшем году соответствующими указами Президента РФ наделены полномочиями федерального судьи 3223 человека, в том числе 863 - впервые. На начало января вакантными остаются 2130 судейских должностей, в том числе по верховным судам республик, краевым, областным и им равным судам - 558 и по судам районного звена - 1572.

В связи с увеличением штатной численности судов и предстоящим введением института мировых судей приоритетными задачами становятся подбор кадров на судейские должности, совершенствование системы образования судей и повышения их профессионализма, а также подготовка сотрудников аппаратов судов.

В 1999 году 508 федеральных судей повысили свою профессиональную квалификацию на базе Российской правовой академии Минюста России, а в текущем году планируется на базе РПА и ее филиалов в субъектах Федерации провести обучение 1724 человек, что в 2,3 раза превысит плановый показатель 1999 года.

Дальнейшее совершенствование системы по отбору и подготовке кадров тесно связано с созданием Российской академии правосудия, в стенах которой кандидаты на судейские должности будут получать необходимые знания, проходить специализацию. Время обучения в Академии безусловно будет использовано и для всестороннего изучения морально-деловых качеств кандидатов на должности судей.

Принципиальным является тезис, что независимость судьи нельзя отождествлять со вседозволенностью. Судья должен служить примером безупречного поведения, принципиальности и взыскательности к себе во всех отношениях. Только это обеспечит действительный, а не мнимый судейский авторитет. Независимость - не личная привилегия судьи, а его ответственность перед обществом и гражданами.

С этой точки зрения продолжают беспокоить распространенные еще случаи нарушения судьями не только процессуальных законов, но и этических норм поведения. В истекшем году квалификационные коллегии за совершение судьями поступков, позорящих честь и достоинство судьи или умаляющих авторитет судебной власти, отрешили от должности 90 человек. И хотя это несколько меньше, чем в 1998 году, тревожно то, что среди нарушителей есть председатели и заместители председателей областных судов.

Думаю, что и в вопросах отношения к выполнению своего служебного долга и соблюдения этики необходимо ориентироваться на международные стандарты, в частности, на Европейскую хартию о статусе судей, рекомендации Комитета Министров государствам - членам Совета Европы по вопросам независимости, эффективности, роли судей, управления системой уголовного правосудия и другим. Напомню, что в рекомендации от 13 октября 1994 г. "О независимости, эффективности и роли судей" говорится, что их долг состоит в том, чтобы при выполнении своих обязанностей они обеспечивали надлежащее применение закона, справедливое, эффективное и быстрое рассмотрение дел.

К сожалению, в 1999 году не обошлось без серьезных происшествий. Погибло 8 судей (большинство в транспортных происшествиях), имел место 21 случай причинения судьям телесных повреждений, что значительно превышает количество подобных случаев в предшествующем году. Зарегистрировано 17 пожаров в зданиях судов (в 1998 - 1) и 19 случаев хищения уголовных и гражданских дел, а также материальных ценностей из судов (в 1998 - 5).

Положение дел с охраной помещений судов, обеспечением в них порядка и безопасности как для судей, сотрудников аппаратов судов, так и для лиц, участвующих в судебных делах и граждан, вызывает необходимость принятия дополнительных мер по защите судебной власти и предотвращению любых действий, посягающих на ее самостоятельность. Складывающаяся ситуация дала основания Совету судей РФ и ряду председателей судов поставить вопрос о передаче из Минюста в ведение Судебного департамента при Верховном Суде РФ Службы судебных приставов Министерства юстиции РФ, соответствующей численности Службы судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов.

Сейчас ведется работа по подбору кандидатов на должности администраторов судов. Проведен эксперимент и подведены первые итоги работы администраторов в пяти областных судах. Необходимо добиться, чтобы на этих должностях работали люди, способные эффективно решать проблемы, связанные с поддержанием порядка в судах и обеспечением безопасности участников судебных заседаний.


Законодательная база


Верховным Судом РФ в порядке законодательной инициативы были представлены предложения о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство и принятии ряда новых законов. По внесенным Верховным Судом проектам в истекшем году принято несколько важных законов. Среди них Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации", которым приведены в соответствие с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" порядок создания, полномочия и деятельность военных судов. В январе 2000 г. вступил в действие Федеральный закон "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации".

Вместе с тем в области законотворчества (с точки зрения продвижения судебной реформы) остается значительное число нерешенных проблем. Среди них выделяется вопрос о мировых судьях, учреждение которых является одним из ключевых звеньев судебной реформы. Уже второй год действует Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации", но изменения и дополнения в процессуальное законодательство, позволяющие ввести в действие этот институт, не внесены. В бюджете заложено финансирование деятельности мировых судей, численность которых к концу года предполагается довести до 4 тыс., однако из-за отсутствия процессуальных норм об их подсудности и компетенции реализация этих планов ставится под сомнение.

Все понимают необходимость учреждения института мировых судей. Приняты федеральные законы о числе мировых судей и количестве судебных участков на территориях большинства субъектов Федерации. Заслуживает поддержки инициатива Ростовской области, где осуществляются практические меры по организации работы мировых судей. На эти цели выделены средства областным бюджетом, почти во всех районах, подобраны помещения, приобретено оборудование, подготовлен резерв из 325 юристов для назначения на должности мировых судей, разработана документация по организации их деятельности. Активно идет работа в этом направлении в Саратовской области, где уже начат процесс обучения мировых судей. Готовы к введению института мировых судей в Краснодарском крае.

В то же время отдельные председатели судов (Верховные суды Карачаево-Черкесской Республики, Республики Карелия, Ярославской, Смоленской, Сахалинской областей и некоторые другие - всего семь субъектов Федерации) проявляют инертность. Похоже, в этих регионах не думают об учреждении мировых судей и не стремятся к снижению нагрузки на судей федеральных судов.


Международное судопроизводство


Как известно, ст.15 Конституции РФ определяет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы страны. Одним из основополагающих актов международного права является Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Объем гарантий основных прав, предоставляемый Конвенцией, оценивается в свете практики заседающего в Страсбурге Европейского Суда по правам человека.

Прежде мы могли позволить себе интересоваться практикой Европейского Суда лишь в познавательном плане, теперь его придется рассматривать в качестве своеобразной международной судебной инстанции, юрисдикция которой распространяется на жалобы граждан стран - участниц Совета Европы, в том числе и российских, и дела, которые являлись предметом рассмотрения судов Российской Федерации.

В Европейском Суде уже зарегистрировано свыше 2700 жалоб на нарушения прав, поступивших от российских граждан, которые не удовлетворены результатами их разрешения в Российской Федерации. Из них 670 признаны надлежаще оформленными, а значит, не исключена вероятность принятия ряда из них к рассмотрению. Значительная часть жалоб связана с задержками выплат заработной платы. Большое число отклоненных жалоб (95%) объясняется лишь тем, что они составлены без адвокатской помощи с несоблюдением формальных условий для их принятия к рассмотрению, в частности исчерпания всех средств правовой защиты на национальном уровне. Можно не сомневаться, что скоро заявители учтут требования Европейского Суда к оформлению жалоб, найдутся квалифицированные адвокаты, и количество принятых им к своему рассмотрению обращений россиян будет увеличиваться. Примеры стран Центральной и Восточной Европы показали, что с момента их присоединения к Конвенции количество принятых Судом к рассмотрению жалоб и удельный вес выигрываемых дел быстро росли.

Первые же вынесенные в Страсбурге решения по результатам рассмотрения жалоб российских граждан станут прецедентами для разрешения аналогичных обращений, которые будут поступать в Европейский Суд в дальнейшем.

Один прецедент, можно сказать, появился. Признана приемлемой, то есть допустимой к рассмотрению, жалоба, по которой констатирована исчерпанность возможностей национальной защиты после рассмотрения дела судом в кассационном порядке.

Это серьезный ориентир, который, с одной стороны, поднимает значимость кассационной инстанции судопроизводства, а с другой - предъявляет исключительно высокие требования к законности и обоснованности не только решения, принятого судом первой инстанции, но и его рассмотрению в кассационном порядке. Иными словами, неизмеримо возрастает значимость кассационной практики в выявлении и устранении судебных ошибок.

Хотелось бы обратить внимание на то, что острота вопроса заключается как в необходимости принятия российскими судами правильного решения по существу жалобы, так и грамотного, если хотите, культурного его оформления. В Европейском Суде не будут читать многотомные судебные дела, а потому в решении нашего суда должно быть четко, понятно, аргументированно и убедительно изложено, почему та или иная жалоба не была удовлетворена.


От начала реформы к ее продолжению


Задача сегодняшнего дня состоит в закреплении достижений судебной реформы 1991 года и продвижении ее дальше, особенно в вопросах расширения доступа граждан к правосудию, приближения судебной защиты к стандартам Европейского Суда, в поиске новых возможностей совершенствования судопроизводства.

Прежде всего это касается реализации закрепленных в Конституции РФ положений об аресте и заключении под стражу только по судебному решению, об осуществлении правосудия на основе состязательности и равноправия сторон.

Не обеспечены равные права граждан на рассмотрение дел с участием присяжных заседателей на всей территории страны, хотя суды присяжных вполне оправдали свое предназначение. За шесть лет ими рассмотрено более двух тысяч уголовных дел в отношении около 3,9 тыс. лиц, обвиняемых в совершении особо тяжких преступлений. Эти суды доказали свою состоятельность, жизнеспособность и необходимость. Просматривается четкая тенденция к росту числа ходатайств обвиняемых о рассмотрении их дел с участием присяжных заседателей, а потому есть все основания ставить вопрос о распространении этой формы судопроизводства на всю территорию Российской Федерации.

Не реализованы требования закона о рассмотрении соответствующих категорий дел в областных судах коллегиями в составе трех профессиональных судей.

До сих пор не приняты новые УПК, ГПК, Кодекс законов об административных правонарушениях, а действующие сильно устарели. Остро ощущается потребность в законах о Верховном Суде РФ, о судах общей юрисдикции, об органах судейского сообщества, об адвокатуре и ряде других. Их отсутствие не позволяет в полной мере реализовать заложенный в Конституции РФ потенциал судебной власти по осуществлению правосудия, обеспечению к нему доступа граждан, судебной защите их прав.

Устаревший ГПК с его излишней формализацией процесса создает немало препятствий для эффективной защиты прав граждан, содержит возможности для злоупотреблений. Ряд его норм противоречит Конституции РФ и некоторым законам. Поскольку процесс подготовки нового ГПК РФ затянулся и пройдет еще немало времени, прежде чем он появится, в качестве выхода из положения целесообразно пойти по пути принятия изменений и дополнений в действующий ГПК отдельными блоками, что позволит оперативно снять многие острые вопросы. Например, нужно дополнить его разделами, регулирующими производство в Верховном Суде РФ, производство у мирового судьи и обжалование его решений, производство по делам о защите избирательных прав граждан и т.д.

Безнадежно устарел и УПК. Целый ряд его статей признан Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции страны, в связи с чем у судов возникают серьезные затруднения в применении некоторых процессуальных норм. А нарушение процедуры рассмотрения дел неизбежно влечет за собой неправильное принятие решений, ошибки в разрешении дел по существу.

Есть необходимость вернуться к рассмотрению проекта федерального конституционного закона "О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам", который был отклонен Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Полномочия судов общей юрисдикции по этому вопросу ограничены, в связи с чем ограничиваются и права граждан на доступ к правосудию. В то же время в субъектах Федерации все еще издается множество нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству и нарушающих конституционные права граждан. В проекте названного федерального конституционного закона, основанного на положениях Конституции РФ, предлагается определить полномочия судов по данному вопросу и установить подсудность такого рода дел.

Представляется оправданной идея создания в системе судов общей юрисдикции административной юстиции для рассмотрения дел об оспаривании законности актов местных органов власти, жалоб на действия должностных лиц, дел о защите избирательных прав граждан, споров, вытекающих из налоговых правоотношений. Это является одной из основных задач в ходе дальнейшего продвижения судебной реформы. Учитывая ее комплексный характер и многообразие вопросов, которые предстоит решать, необходимо разработать Концепцию завершения судебной реформы на 2000 - 2005 гг. и придать ей статус федерального законодательного акта.


В.Лебедев,

председатель Верховного Суда РФ,

кандидат юридических наук



От Концепции судебной реформы к новым идеям развития судебной системы


Автор


В.Лебедев - председатель Верховного Суда РФ, кандидат юридических наук


"Российская юстиция", 2000, N 3, стр. 2


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.