Закон об обязательном социальном страховании: как его применять? (В. Глянцев, "Российская юстиция", N 3, март 2000 г.)

Закон об обязательном социальном страховании: как его применять?


Президент РФ подписал 24 июля 1998 г. Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний". Введение его в действие было поставлено в зависимость от вступления в силу Федерального закона, устанавливающего страховые тарифы, необходимые для формирования средств на осуществление обязательного социального страхования. Такой акт принят 2 января 2000 г.

Однако Закон от 24 июля 1998 г. настолько специфичен, что есть необходимость обсудить перспективы его применения.

Следует отметить, что в Законе заложены справедливые принципы возмещения ущерба пострадавшим путем аккумулирования специальных средств предприятий и организаций в единый государственный фонд, вследствие чего появляется возможность повысить гарантии полного возмещения вреда здоровью даже в тех случаях, когда на конкретном предприятии таких средств недостаточно.

Однако анализ ряда норм Закона позволяет сделать вывод о том, что заложенные в нем благие цели на практике вряд ли найдут реальное воплощение. Так, п.2 ст.5, п.3 ст.8 Закона предусматривают, что право на получение страхового возмещения граждан, работающих на основании гражданско-правового договора, возникает только в том случае, если в договоре оговорена обязанность работодателя уплачивать Фонду социального страхования РФ страховые взносы. Если такого условия в нем нет, то возмещение вреда производится причинителем на общих основаниях, т.е. по правилам гл.59 ГК РФ. Нетрудно представить себе типичную ситуацию, когда в условиях значительного количества приватизированных (частных) предприятий с гражданами будут заключаться не трудовые договоры (когда обязанность по выплате страховых взносов страховщику наступает в силу ст.5 Закона), а гражданско-правовые договоры (например, договоры подряда) без включения в них условия о выплате страховых взносов. При такой ситуации значительная часть работников остается вне пределов защиты, предусмотренной Законом от 24 июля 1998 г. Следует добавить, что в большинстве случаев производственный травматизм будет такими организациями скрываться, а граждане в условиях безработицы, боясь потерять работу, не станут обращаться в суд с исками о возмещении вреда.

Реальная защита прав граждан, работающих на основании гражданско-правовых договоров, может быть обеспечена лишь в том случае, если обязанность по уплате страховых взносов будет возложена на всех работодателей независимо от условий заключенного договора. Только при таком положении обеспечивается конституционный принцип равенства всех перед законом, сохраняются единые принципы возмещения вреда, на которых построено действующее законодательство.

На мой взгляд, недостатком Закона является предписание об обязательной уплате страховых взносов, независимо от того, есть ли на предприятии несчастные случаи. В условиях всеобщего дефицита денежных средств возложение на предприятия дополнительных денежных затрат станет дополнительным бременем. Предприятия будут стремиться к заключению гражданско-правовых договоров, появятся новые причины для задержек выдачи заработной платы.

Желательно, чтобы Конституционный Суд РФ высказал свое мнение относительно того, соответствуют ли Конституции РФ правила ст.ст.5 и 8 Закона, которые по существу ограничивают права граждан на возмещение вреда из средств социального страхования.

Этот Закон интересен и с точки зрения судебной перспективы его применения. Ведь он полностью изменяет условия, а главное, порядок выплат в возмещение причиненного здоровью вреда.

В отличие от Правил возмещения вреда 1992 года и ГК РФ, установивших общие принципы гражданско-правовой ответственности за причинение вреда здоровью, новый Закон установил, что возмещение возможно в основном лишь по правилам страхования при наступлении и доказанности страхового случая. В этой связи возникает прежде всего вопрос о пределах и условиях судебного рассмотрения дел о выплатах страховых сумм, а также о формах такого рассмотрения.

Содержание Закона позволяет сделать вывод о том, что возможны три формы судебного разбирательства, которые на практике могут быть использованы в зависимости от конкретных обстоятельств возникшего спорного отношения:

- установление фактов, имеющих юридическое значение, с которыми Закон связывает возможность установления страховых платежей;

- обжалование действий должностных лиц и организаций, занимающихся расследованием несчастных случаев и определением сумм страховых выплат;

- исковое производство, если последовал отказ в назначении страхового возмещения либо страхователь (работодатель), страховщик (Фонд социального страхования) отказал в оформлении необходимых документов, назначил страховые суммы в размерах, которые оказались меньше тех, которые хотел получить потерпевший (застрахованный).

Рассмотрим каждую из возможных форм судебного рассмотрения соответствующих дел.

Установление фактов, имеющих юридическое значение. Представляется, что данная форма станет основной при регулировании спорных отношений. В ее пользу свидетельствует содержание ряда норм Закона и, в частности, п.4 ст.15, где определено, что назначение обеспечения по страхованию осуществляется страховщиком (региональным Фондом социального страхования) на основании заявления застрахованного или лица, имеющего право на получение страховых выплат, и предъявленных страхователем документов. Назовем лишь некоторые из них. Это - акт о несчастном случае либо профессиональном заболевании; справка жилищных органов (органов местного самоуправления) о составе семьи умершего застрахованного; справка о нетрудоспособности членов семьи умершего; справка о членах семьи, находившихся на иждивении умершего; справка о том, что один из родителей, супруг либо другой член семьи умершего не работает и занят уходом за его детьми, внуками, братьями или сестрами, не достигшими возраста 14 лет либо хотя и достигшими указанного возраста, но по заключению медицинских органов признанными нуждающимися по состоянию здоровья в постоянном уходе.

При этом перечень документов, необходимых для назначения обеспечения по страхованию, определяется страховщиком для каждого страхового случая.

Нетрудно представить себе ситуацию, при которой, во-первых, застрахованный либо члены его семьи не сумеют получить упомянутые справки, так как жилищные органы зачастую не могут обладать полной информацией о действительном составе семьи умершего (место регистрации таких лиц принципиального значения, с точки зрения Закона, не имеет), о занятости члена семьи застрахованного уходом за его детьми и другими близкими родственниками.

Во-вторых, вполне реально, что страхователь (работодатель) не будет заниматься сбором документов и предложит лицу, имеющему право на возмещение, самому представить необходимые документы. Нечеткое указание в Законе о том, что документы страховщику представляет страхователь (абз.1 п.4 ст.15 Закона), на практике вряд ли будут восприняты как обязанность страхователя (работодателя) обращаться в суд в интересах застрахованного об установлении фактов, имеющих юридическое значение, при отсутствии всех необходимых для расчета возмещения документов. Очевидно, сами граждане будут обращаться в суд с такими заявлениями, чтобы недостаток документов был восполнен. Вместе с тем необходимо отметить, что в п.5 ст.15 Закона указано, что факт нахождения на иждивении умершего лиц, имеющих право на назначение страховых выплат, в случае отсутствия и невозможности восстановления документов, необходимых для назначения страховых платежей, устанавливается судом.

Редакция этой нормы позволяет сделать вывод о том, что она регулирует лишь отношения по сбору документов, подтверждающих факт нахождения на иждивении умершего лиц, имеющих право на выплаты, Иные возможности установления судом юридических фактов в Законе не оговорены (в частности, установление факта несчастного случая, нетрудоспособности членов семьи умершего, а также факта, что член семьи занят уходом за детьми и другими лицами, не достигшими возраста 14 лет). Упомянутая норма воспринимается в качестве специальной и по существу ограничивает право граждан на обращение в суд с заявлениями об установлении иных юридических фактов (кроме факта нахождения на иждивении), что вряд ли соответствует воле законодателя. Кроме того, в данной норме фактически вводится институт необходимости восстановления документов, если они утрачены, вследствие чего усложняется процедура сбора документов. Закон сформулирован таким образом, что гражданам до обращения в суд с заявлением об установлении юридического факта нужно будет принимать меры по восстановлению документов. Сама эта процедура в Законе не определена.

Представляется, что редакция Закона должна быть уточнена, чтобы избежать ее двойственного толкования, исключить необходимость прохождения процедуры восстановления документов, не допустить ограничения прав граждан на обращение в суд с любыми заявлениями об установлении юридических фактов.

Жалобы граждан на действия должностных лиц и организаций, которые разрешают вопросы о назначении страховых выплат. Из некоторых норм Закона вытекает, что в сфере судебного рассмотрения могут быть такого рода обращения. Так, в п.3 ст.16 Закона предусмотрено право граждан на обжалование решений по вопросам расследования страховых случаев в государственную инспекцию труда, профсоюзные органы и в суд, а в п.1 ст.14 закреплено правило, что комиссия по расследованию страхового случая вправе устанавливать в действиях застрахованного грубую неосторожность и определять степень его вины.

Очевидно, что подобные решения комиссий могут быть обжалованы в суд в соответствии со ст.46 Конституции РФ. Что касается п.3 ст.16 Закона, то содержание этой нормы позволяет сделать вывод о том, что гражданам предоставлено право выбора на обжалование решений по расследованию несчастных случаев в государственную инспекцию труда, либо в профсоюзные органы, либо непосредственно в суд.

Особо необходимо остановиться на содержании п.2 ст.14 Закона, в котором определено, что вред, возникший вследствие умысла застрахованного и подтвержденный заключением правоохранительных органов, возмещению не подлежит.

В Законе, однако, не раскрыто, какие правоохранительные органы имеются в виду (во всяком случае, суд к числу правоохранительных органов по действующему законодательству не относится), в какой форме они будут принимать заключения (законами о милиции и прокуратуре выдача подобных заключений не предусмотрена, полномочия по решению этого вопроса упомянутым органам не предоставлены). Неясно также, почему вопрос об умысле застрахованного не могут решить комиссии по расследованию страховых случаев, которым предоставлено право определять степень вины потерпевшего. Более того, такая запись в Законе позволяет сделать вывод, что только правоохранительные органы, но не суд при рассмотрении спора может сделать вывод об умысле застрахованного. Но тогда можно ставить вопрос о неконституционности данной нормы. Думается, законодателю необходимо исправить явную ошибку и внести изменения в Закон.

Если этого не сделать и правоохранительные органы все же будут давать заключения, их на основании ст.46 Конституции РФ можно обжаловать в суд.

Две названные формы судебного применения Закона, к сожалению, не исключают многоступенчатой системы судебного разбирательства требований, связанных с назначением страховых выплат. Допустим, имеется решение суда об установлении юридического факта на основании ст.15 Закона. Однако страховщик откажет в назначении выплат либо примет решение о их размере, который не соответствует желанию застрахованного; либо затем последует решение комиссии по расследованию страхового случая, которая выявит грубую неосторожность потерпевшего и с таким решением не согласится гражданин. Значит, в обоих случаях потребуются новые обращения в суд с целью получения другого решения суда, в котором бы разрешался вопрос о законности отказа страховщика в выплате страхового возмещения либо о правильности выводов комиссии по расследованию страхового случая.

С тем чтобы избежать подобной многоступенчатой процедуры судебных разбирательств (а это соответствует интересам граждан), необходимы дополнения в Закон, в которых была бы раскрыта процедура представления и рассмотрения документов, необходимых для возмещения вреда.

Исковое производство. Пока такие дополнения не сделаны, есть необходимость применения именно этой формы судебного разбирательства. Она, на мой взгляд, исключит многоступенчатость и позволит в рамках одного судебного процесса разрешить спор о праве застрахованного на получение страховых платежей.

В этой связи хотелось бы напомнить постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 25 декабря 1979 г. (с изменениями, внесенными в 1983 году) "О некоторых вопросах судебной практики по спорам, вытекающим из договоров добровольного государственного страхования, заключенного гражданами". Так, в п.2 постановления определено, что споры по требованиям, вытекающим из всех прав добровольного личного и имущественного страхования, как споры о праве гражданском, подведомственны суду. Кроме того, в п.3 подчеркнуто, что при разрешении споров по договорам добровольного страхования судам необходимо иметь в виду, что права и обязанности сторон регулируются правилами ГК РСФСР, относящимися к сделкам, и специальными правилами страхования.

Поэтому, может быть, целесообразно все споры по осуществлению прав на получение страховых выплат, в том числе и при отсутствии необходимых документов, принятия отрицательных решений комиссиями по расследованию страховых случаев, отказа в назначении выплат (т.е. во всех рассмотренных выше случаях, когда требуется "промежуточное" решение суда), рассматривать лишь в порядке искового производства, путем предъявления иска о взыскании страховых платежей. Такие иски могут быть предъявлены к страховщику с привлечением к участию в деле в качестве третьего лица страхователя (работодателя).

Как видим, Закон порождает множество вопросов. В настоящей статье сделана попытка рассмотреть лишь некоторые из них. Здесь не названы важные проблемы, связанные с судьбой платежей, назначенных на основании тарифных соглашений, а также по ранее принятым администрацией либо судом решениям о пожизненных или долговременных выплатах. Эти вопросы не нашли отражения в Законе, а ряд его норм в этой части носит противоречивый характер.


В.Глянцев,

судья Верховного Суда РФ



Закон об обязательном социальном страховании: как его применять?


Автор


В.Глянцев - судья Верховного Суда РФ


"Российская юстиция", 2000, N 3, стр. 24


Текст документа на сайте мог устареть

Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ.

Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(Документ будет доступен в личном кабинете в течение 3 дней)

(Бесплатное обучение работе с системой от наших партнеров)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение

Если вы являетесь пользователем системы ГАРАНТ, то Вы можете открыть этот документ прямо сейчас, или запросить его через Горячую линию в системе.