Практика применения антимонопольного законодательства (И. Южанов, "Российская юстиция", N 5, май 2000 г.)

Практика применения антимонопольного законодательства


Антимонопольное регулирование занимает важное место в макроэкономической политике, а обеспечение открытой конкуренции рассматривается как важнейший критерий рыночной экономики в большинстве стран мира. Важнейшая роль в реализации задачи развития конкурентной экономики в России принадлежит Министерству Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России).

В последнее время вопросы конкурентной политики, практики реализации антимонопольного законодательства привлекают все большее внимание как ученых-экономистов, так и функционеров рынка. Это объясняется тем влиянием, которое призвано оказывать и оказывает антимонопольное законодательство на цены, прибыль, конкурентоспособность, экономический рост и характер рыночных отношений.

Закон Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее Закон) был принят в 1991 году и является одним из первых рыночных законов. За эти годы накоплен значительный опыт применения антимонопольного законодательства. Конкурентная политика, базирующаяся на этом Законе и направленная на пресечение монополистической деятельности, предупреждение монополизации и развитие товарных рынков, обеспечивает стабильность экономики, единство экономического пространства России, гарантирует соблюдение честных правил поведения на рынке, защищает интересы потребителей, предотвращая рост цен и образование дефицита.

Важным этапом в реализации конкурентной политики стали результаты работы МАП России и его территориальных управлений в 1999 году. Они свидетельствуют о повышении роли антимонопольного законодательства в создании нормальных условий для функционирования товарных рынков и взаимодействия хозяйствующих субъектов в процессе производства и реализации продукции. Это подтверждается, с одной стороны, ростом почти на 14% по сравнению с 1998 годом количества заявлений о нарушениях антимонопольного законодательства, поступивших в антимонопольные органы. С другой стороны, на 67% увеличилось количество возбужденных дел в связи с обнаруженными нарушениями такого рода. Эти данные свидетельствуют как о повышении авторитета антимонопольных органов, так и о том, что антимонопольное регулирование постепенно становится общепризнанным инструментом наведения порядка и оздоровления ситуации на рынке.

В 1999 году в основном сохранилась та же структура пресеченных правонарушений, что и в 1998 году. Наибольшее количество возбужденных дел связано с нарушением порядка подачи ходатайств и уведомлений при создании, реорганизации, ликвидации коммерческих организаций и их объединений (ст. 17 Закона), а также при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и иных случаях (ст. 18), что обусловлено расширением правовой практики и вовлечением новых слоев рыночных агентов в сферу антимонопольного регулирования. Следующими по массовости являются нарушения ст. 7, обусловленные актами и действиями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленными на ограничение конкуренции. Немалым было и количество нарушений ст. 5, связанных с монополистической деятельностью хозяйствующих субъектов.

В целях оперативности устранения нарушений во многих территориальных антимонопольных органах широко используется процедура пресечения нарушений без возбуждения дела, требующая меньше затрат времени и более простая по документальному оформлению. Подобная практика не противоречит антимонопольному законодательству и доказала свою эффективность. Однако до настоящего времени такая процедура не имеет должного правового регулирования.

Антимонопольные органы стали активнее возбуждать дела по своей инициативе, что особенно актуально в условиях становления рыночной экономики и компенсирует недостаточную правовую грамотность и активность хозяйствующих субъектов. Количество таких дел возросло по сравнению с 1998 годом более чем в два раза и существенно превысило число дел, возбужденных в 1999 году по заявлениям юридических и физических лиц.

Из общего числа предписаний, выданных в прошлом году антимонопольными органами, исполнены 80,5%, остальные будут реализованы в 2000 году. Наиболее низкий процент исполнения предписаний связан с пресечением антиконкурентных соглашений (согласованных действий).

В прошлом году антимонопольные органы возбудили 4413 дел о привлечении к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Сумма уплаченных штрафов составила почти 9,4 млн. руб., что примерно в два раза больше, чем в 1998 году. Наибольшие суммы уплаченных штрафов связаны с нарушениями порядка подачи ходатайств и уведомлений, определенного ст.ст. 17 и 18, а также неисполнением предписаний о прекращении монополистической деятельности хозяйствующих субъектов, запрещенной статьей 5 Закона.

Можно выделить следующие сферы применения антимонопольного законодательства по видам правонарушений.

Пресечение злоупотреблений доминирующим положением (ст. 5 Закона). Нарушения в виде злоупотребления доминирующим положением широко распространены на российских товарных рынках. Они составили четверть всех рассмотренных фактов по признакам нарушения антимонопольного законодательства, рассмотренных в 1999 году. Однако только половину из них удалось подтвердить, поскольку доказать нарушения Закона бывает нелегко. В частности, доля дел, возбужденных в 1999 году по ст. 5, по сравнению с 1998 годом сократилась на 4,1%. В числе решений, отмененных судом, 25% составили решения по ст. 5, из них наибольшая часть - дела в связи с изъятием товаров из обращения с целью поддержания дефицита и высокого уровня цен.

Анализ заявлений по признакам нарушения ст. 5 показывает рост их числа в связи с изъятием товаров из обращения в целях создания дефицита (по сравнению с 1998 годом), а также по поводу нарушений установленного порядка ценообразования (по сравнению с 1998 годом). Наибольшая доля возбужденных дел относится к правонарушениям в виде навязывания невыгодных условий договоров.

Большая часть заявлений по поводу злоупотреблений доминирующим положением по-прежнему относится к рынкам электро-, теплоэнергии, газа, нефти и нефтепродуктов, услуг железнодорожного транспорта, воздушного транспорта и аэропортов, связи.

Пресечение соглашений (согласованных действий) хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию (ст. 6 Закона). В целях эффективного применения этой статьи территориальные управления МАП России осуществили 200 проверок деятельности хозяйствующих субъектов по признакам наличия антиконкурентных соглашений и сговоров. Всего возбуждено 41 дело, в том числе 34 дела по результатам проведенных проверок и 7 дел по фактам, изложенным в поступивших заявлениях.

Сложность сбора доказательств, свидетельствующих об антиконкурентном соглашении (сговоре) между хозяйствующими субъектами, отсутствие в законодательстве понятия "согласованных действий", недостаточное взаимодействие с правоохранительными органами затрудняют выявление нарушений такого рода.

Пресечение актов и действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленных на ограничение конкуренции (ст. 7 Закона). Антиконкурентные действия органов исполнительной власти занимают по масштабам третье место после нарушений ст.ст. 17 и 18. Заявления о фактах таких нарушений составили в 1999 году более трети общего количества заявлений и остались на уровне 1998 года. В большинстве заявлений сообщалось о препятствовании осуществлению хозяйственной деятельности, о необоснованном предоставлении льгот, запрете на продажу (обмен, покупку) товаров, совмещении функций органов власти с функциями хозяйствующих субъектов.

Поскольку принимаемые нормативные акты и действия органов исполнительной власти существенно влияют на рыночную ситуацию, антимонопольные органы в целях предупреждения принятия актов, ограничивающих конкуренцию, ввели в практику предварительное согласование проектов нормативных актов. Кроме того, проводится экспертиза принятых актов с отменой последних в случае их несоответствия антимонопольному законодательству.

Всего в прошлом году рассмотрено 2234 проекта актов органов исполнительной власти, почти на половину из них даны отрицательные заключения. Как результат активной позиции антимонопольных органов количество соответствующих дел, возбужденных по инициативе антимонопольных органов, увеличилось в 1999 году почти на 7% по сравнению с предыдущим годом.

В своей деятельности по пресечению актов и действий, о которых идет речь, антимонопольные органы взаимодействуют с органами юстиции и прокуратуры. Однако такое сотрудничество пока установлено, к сожалению, не во всех регионах.

Пресечение соглашений (согласованных действий) с участием федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, ограничивающих конкуренцию (ст. 8 Закона).

Антиконкурентные соглашения такого рода оформляются, как правило, в виде официальных документов, что облегчает их выявление.

В 1999 году в связи с обнаружением таких соглашений было рассмотрено 82 заявления, возбуждено 52 дела, в том числе более трети - по результатам проверок антимонопольных органов. Нужно отметить, что в прошлом году почти в десять раз сократилось количество заявлений по поводу антиконкурентных соглашений органов исполнительной власти в сферах электро-, теплоэнергии, газа, нефти и нефтепродуктов, услуг железнодорожного транспорта, воздушного транспорта и аэропортов, связи.

Пресечение недобросовестной конкуренции (ст. 10 Закона). Защита от недобросовестной конкуренции и устранение ее последствий способствуют формированию на территории Российской Федерации цивилизованного товарного рынка.

Количество заявлений о фактах недобросовестной конкуренции в прошлом году несколько снизилось по сравнению с 1998 годом. Как и прежде, наибольшее количество нарушений этой статьи связано с незаконным использованием товарного знака, распространением ложных сведений, введением потребителей в заблуждение.

Контроль экономической концентрации (ст.ст. 17, 18 Закона). Он является одним из важнейших условий нормального функционирования рыночной экономики. Деятельность антимонопольных органов в части недопущения необоснованной экономической концентрации приобрела в последние годы более масштабный и системный характер. Основной мерой, направленной на предупреждение возникновения или усиления доминирующего положения хозяйствующих субъектов, является рассмотрение ходатайств и уведомлений юридических и физических лиц.

В прошлом году количество ходатайств и уведомлений, рассмотренных в связи с созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений, составило более 118% к уровню 1998 года. Эти процессы наиболее активно идут в Краснодарском, Красноярском, Хабаровском краях, Амурской, Владимирской, Липецкой, Тульской, Ивановской и ряде других областей, г. Санкт-Петербурге. Число поступивших на рассмотрение в территориальные управления указанных регионов ходатайств и уведомлений по ст. 17 Закона превысило от двух до семи раз уровень 1998 года.

В прошлом году антимонопольными органами рассмотрено, согласно ст. 18 Закона, 7315 ходатайств и уведомлений о приобретении акций (долей) и в иных случаях. Это на 65% больше, чем в 1998 году. В отдельных же регионах число ходатайств и уведомлений выросло в 15-18 раз по сравнению с 1998 годом.

Несмотря на кризис августа 1998 года, повысилась активность иностранных инвесторов в приобретении акций (долей) уставного капитала российских предприятий. Количество соответствующих ходатайств и уведомлений с участием иностранных инвесторов увеличилось более чем на треть. Процессы перераспределения собственности особенно активно идут в Краснодарском, Приморском краях, Астраханской, Владимирской, Волгоградской, Камчатской, Костромской областях, в других регионах.

Анализ происходящего позволяет сделать вывод о нарастании процессов структурных преобразований и перераспределения прав собственности в большинстве регионов Российской Федерации.

Если судить по количеству уведомлений и ходатайств в связи с созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений и приобретением акций (долей) в уставном капитале, наибольшая активность деловых кругов наблюдается в Центральном, Поволжском, Уральском, Западно-Сибирском экономических районах. В Центральном районе наибольшая активность отмечается в Московском регионе, где наблюдается рост иностранных инвестиций. В Поволжском районе по объемам структурных преобразований и масштабам перераспределения прав собственности выделяется Республика Татарстан, в Уральском экономическом районе - Удмуртская Республика и Свердловская область, в Западно-Сибирском районе - Омская и Кемеровская области. В этих регионах действуют в основном российские инвесторы.

Содействие развитию товарных рынков и конкуренции (ст. 16 Закона). В соответствии с положениями этой статьи антимонопольные органы ведут большую работу по развитию товарных рынков и конкуренции, поддержке предпринимательства. В ее рамках разрабатываются и реализуются федеральные, региональные и межрегиональные программы и проекты.

В прошлом году федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления было направлено более шестисот рекомендаций по развитию товарных рынков. Выработка их требует большой предварительной аналитической работы, в том числе обследования рынков собственными силами, использования данных Госкомстата России, органов власти и управления всех уровней. Доступная статистическая база о состоянии конкуренции на рынках не всегда достоверна. Существуют и трудности статистического обслуживания не только территориальных управлений, но и центрального аппарата МАП России, являющиеся частью общей проблемы информационного обеспечения органов исполнительной власти.


* * *


В целях совершенствования механизма государственного контроля за соблюдением участниками товарных рынков антимонопольного законодательства, повышения эффективности предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции Министерство подготовило дополнения и изменения в Закон Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Их цель - привести его в соответствие с федеральными законами, принятыми в развитие Конституции Российской Федерации, доработать и конкретизировать отдельные положения и нормы Закона для повышения их действенности, обеспечения единства экономического пространства на территории России.

Особого внимания заслуживают вопросы упорядочения ответственности лиц, нарушивших антимонопольное законодательство, а также усиления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства. В частности, мы предлагаем усилить государственный контроль за соглашениями и согласованными действиями хозяйствующих субъектов, ограничивающими конкуренцию, а также действиями властных органов на всех уровнях путем установления повышенной административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Что касается соглашений между хозяйствующими субъектами, в особенности направленными на раздел рынков по территориальному или продуктовому признакам, на создание препятствий конкурентам для входа на рынок, то необходимо ввести предварительный государственный контроль со стороны антимонопольных органов за заключением таких соглашений. Предлагается также введение прямой ответственности за монополистическую практику и недобросовестную конкуренцию путем установления высоких санкций за эти нарушения. Все эти, а также некоторые иные меры будут иметь важное значение для дальнейшего развития конкурентного права и конкурентной политики в Российской Федерации, позволят укрепить нормативно-правовую базу государственного антимонопольного регулирования и развития конкуренции, создать необходимые гарантии соблюдения законности во взаимоотношениях хозяйствующих субъектов, а также в процессе их преобразования.


И. Южанов,

министр Российской Федерации

по антимонопольной политике

и поддержке предпринимательства



Практика применения антимонопольного законодательства


Автор


И. Южанов - министр Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства


"Российская юстиция", 2000, N 5, стр. 12


Текст документа на сайте мог устареть

Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ.

Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(Документ будет доступен в личном кабинете в течение 3 дней)

(Бесплатное обучение работе с системой от наших партнеров)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение