Взыскание задолженности Российской Федерации за счет казны (А.В.Костин, "Законодательство", N 3, март 2000 г.)

Взыскание задолженности Российской Федерации за счет казны


О заблуждениях относительно взыскания долгов с государства


Возможно, не всем известно, что к казне Российской Федерации предъявляется все больше исков. Как следует из письма Министерства финансов РФ от 28 июня 1999 г. N 01-01-10 "Об обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов Российской Федерации по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за 1998 год"*(1), в 1998 г. их было более четырех с половиной тысяч. Сумма предъявленных исков составила свыше 12 млрд рублей, около 80 млн рублей было взыскано за счет средств федерального бюджета.

Представляется, что столь незначительный размер удовлетворенных требований на фоне роста их числа и объема обусловлен не только блестящей работой Юридического департамента Минфина России, но и отсутствием отработанной системы защиты прав кредиторов государства от неправомерных действий последнего в сфере гражданско-правовых отношений (например, государственного займа). Кроме того действующим законодательством недостаточно четко определены пределы имущественной ответственности Российской Федерации.

Вместе с тем, на мой взгляд, существует практически применимый механизм реализации гражданско-правовой ответственности государства, поскольку в вопросе гражданско-правовой защиты собственных интересов государство на законодательном уровне отказалось от привилегий, поставив себя в положение рядового хозяйствующего субъекта. Так, в силу п. 1 ст. 1, абз. 2 и 3 п. 1 ст. 2, ст. 124 Гражданского кодекса (ГК) РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования являются равноправными участниками гражданского оборота наряду с гражданами и юридическими лицами. При этом к государству применяются нормы гражданского законодательства, определяющие участие в гражданских правоотношениях юридических лиц.

Одним из основных признаков юридического лица как самостоятельного хозяйствующего субъекта (следовательно, и Российской Федерации) является его имущественная ответственность по своим обязательствам, пределы которой прямо установлены законом. Именно из этого источника возмещаются убытки, причиненные государством третьим лицам. Однако особенности вовлечения в хозяйственный оборот государственного имущества порождают среди кредиторов государства заблуждения, не позволяющие ясно представить существующий порядок исполнения судебных решений о взыскании с государства возникшего долга.

При анализе данного вопроса удалось выявить два заблуждения, которые легли в основу двух стереотипов поведения, которым следуют участники судебных процессов при взыскании возникшей задолженности с государства.

Согласно первому заблуждению, при взыскании задолженности с государства взыскание обращается лишь на его денежные средства, являющиеся частью федерального бюджета. В правильности данного тезиса, касающегося пределов имущественной ответственности государства, убеждены как истцы, так и многие судьи, принимающие решения по предъявленным к государству искам.

На формирование ошибочного мнения последних повлияли, видимо, такие факторы, как содержание требований, заявленных в исках, и сложившаяся арбитражная практика по искам к государству. Заблуждение же истцов связано, скорее всего, с нормами ст. 1069 и 1071 ГК РФ, в соответствии с которыми вред, причиненный государством, подлежит возмещению за счет государственной казны, причем от ее имени выступают соответствующие финансовые органы (если законом эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина).

На первый взгляд, предпосылок для широкого распространения упомянутого спорного мнения не существует. Напротив, в абз. 1 п. 12 совместного постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 *(2) четко сказано, что ответчиком по делам данной категории должна признаваться Российская Федерация в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Однако до сих пор во многих случаях суды в качестве ответчика привлекают лишь Минфин России. Почему же так происходит?

Прежде всего данная ситуация объясняется содержанием полномочий государственных органов, признаваемых стороной по рассматриваемым делам. Например, в соответствии с подп. 13 п. 6 положения "О Министерстве финансов Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273 *(3), на Минфин России возложена функция исполнения (в пределах его компетенции) федерального бюджета.

Согласно же подп. "е" п. 9 положения "О Федеральном казначействе Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864 *(4), Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ осуществляет управление доходами и расходами республиканского бюджета Российской Федерации в рублях и в иностранной валюте, распоряжается средствами, числящимися на соответствующих счетах в банках и иных финансово-кредитных учреждениях (за исключением средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетных (федеральных) средств), а также осуществляет операции с этими средствами.

С моей точки зрения, суды вправе привлекать названные государственные органы и их территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации к участию в делах. Но не в качестве ответчиков, поскольку это незаконно. Обращаем внимание на то, что действующее до настоящего времени письмо Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам"*(5) в части, касающейся дел по искам к государству, содержит именно не основанное на нормах Гражданского кодекса Российской Федерации указание о том, что при предъявлении иска в соответствии со ст. 1069, 1070 ГК РФ от имени казны Российской Федерации в качестве ответчика должно выступать Министерство финансов РФ.

Противоречие гражданскому законодательству заключается в том, что указанные государственные органы являются самостоятельными хозяйствующими субъектами и действуют в рассматриваемых правоотношениях с участием государства от его имени в порядке, установленном п. 3 ст. 125 ГК РФ. Данное обстоятельство подтверждается тем же письмом Верховного Суда РФ, в котором говорится, что сумма возмещения взыскивается за счет казны РФ (которую в судах представляет Министерство финансов РФ), а не за счет имущества и денежных средств, переданных Министерству финансов Российской Федерации как федеральному органу исполнительной власти в оперативное управление.

Разъяснение смысла приведенной нормы применительно к случаю предъявления иска о возмещении убытков по ст. 16 ГК РФ содержится в упомянутом постановлении пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 *(6): в подобных случаях ответчиками по делу признаются указанные в главе 5 ГК РФ субъекты Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. При этом, если иск заявлен не к тому органу, который должен в соответствии с законом быть адресатом требования, производится обычная замена ненадлежащей стороны.

Таким образом, следует иметь в виду, что ответчиком по рассматриваемой категории споров является один из упомянутых субъектов, а соответствующий орган управления лишь его представителем.

После 1 января 2000 г. (даты введения в действие Бюджетного кодекса (БК) РФ) в данном вопросе возможно установление определенного единообразия. Согласно ст. 158 БК РФ, по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности, в суде от имени казны Российской Федерации выступает главный распорядитель средств федерального бюджета.

Главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. В настоящее время ведомственная классификация установлена Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации"*(7).

При решении вопроса о правомерности обращения взыскания на имущество государства в рамках рассматриваемого дела судьи почему-то принимают во внимание лишь часть имущества, которым государство обеспечивает свои обязательства, а именно бюджет. Минфин России, удачно используя нормы закона о федеральном бюджете на соответствующий год, не оставляет судьям пространства для юридического маневра при принятии решения по делу.

По логике юристов Минфина России бюджет не предусматривает статьи расходов по погашению задолженности по конкретным обязательствам государственного займа (обратного истец доказать не сможет в силу отсутствия в бюджетной классификации расходов прямой записи о расходах на погашение задолженности по конкретному займу), поэтому погашение задолженности за счет средств федерального бюджета приведет к нарушению федерального закона о бюджете.

Состав государственной казны определен в п. 4 ст. 214 ГК РФ, муниципальной в п. 3 ст. 215 ГК РФ. Согласно указанным статьям, казну образуют как бюджетные средства, так и иное имущество соответствующего субъекта, кроме закрепленного за созданными им предприятиями и учреждениями. Поэтому следует признать, что объекты взыскания по долгам указанных в главе 5 ГК РФ субъектов не связаны с бюджетом и не зависят от того, отражены ли соответствующие долги в бюджете. Постановление пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 обращает внимание на то, что средства соответствующего бюджета являются первоначальным объектом взыскания и только при отсутствии денежных средств взыскание обращается на остальное имущество, составляющее казну.

Как отмечается в п. 4 письма ВАС РФ от 19 марта 1999 г. N С5-7/"З-282 *(8), в соответствии со ст. 110 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год"*(9) законодательные и иные нормативные правовые акты, влекущие дополнительные расходы за счет средств федерального бюджета на 1999 г., а также сокращающие его доходную базу, реализуются при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в федеральный бюджет и (или) при сокращении расходов по конкретным статьям федерального бюджета на 1999 г., а также после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1999 год".

Если законодательные акты, устанавливающие бюджетные обязательства, реализация которых обеспечивается из средств федерального бюджета, противоречат Федеральному закону "О федеральном бюджете на 1999 год", применяется названный Федеральный закон. Решение же, принятое с нарушением норм материального права, в соответствии со ст. 176 АПК РФ подлежит отмене.

Таким образом, обращение взыскания на средства федерального бюджета по долгам государства, не предусмотренным в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год, является фактически невыполнимым.

Однако государство обеспечивает свои обязательства не только собственным бюджетом. По общему правилу, установленному в ст. 126 ГК РФ, Российская Федерация отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на праве собственности имуществом. Если не принимать во внимание размер сложившегося внешнего и внутреннего долга Российской Федерации, уровень жизни основной массы граждан нашего государства и основную функцию государства осуществление своей деятельности в интересах большинства своих граждан, то данное правило достаточно корректно вытекает из презумпции равноправия государства и других участников гражданского оборота, закрепленной в п. 1 ст. 124 ГК РФ. Поэтому следует рассмотреть возможность исполнения судебного решения путем обращения взыскания на иное имущество казны Российской Федерации, кроме средств федерального бюджета.

Теперь перейдем ко второму из упомянутых ранее заблуждений по вопросу взыскания задолженности с государства. В соответствии с распространенной (оспоримой) точкой зрения объекты государственной собственности могут быть переданы их собственником в частную собственность лишь в порядке, предусмотренном приватизационным законодательством.

Данное мнение основано на сингулярном толковании норм ст. 217 ГК РФ без учета требований других правовых норм как ГК РФ, так и иных нормативных актов, что приводит к некорректной оценке соотношения приватизационного законодательства и законодательства об исполнительном производстве.

При анализе рассматриваемой ситуации целесообразно принимать во внимание требование ч.1 ст. 217 ГК РФ как диспозитивную норму, предусматривающую в рамках целевой правоспособности публично-правовых образований право, а не обязанность указанных хозяйствующих субъектов передавать имущество, принадлежащее им на праве собственности, в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации. Как следует из ч. 2 той же статьи, предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются лишь в случае приватизации объектов публичной собственности, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

Вместе с тем, согласно ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (далее Закон о приватизации)*(10), под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.

Дополнительным фактором, позволившим укорениться в сознании правоприменителей второму из анализируемых заблуждений, является неоднозначное доктринальное толкование совокупности норм ст. 217 ГК РФ и ст. 1 Закона о приватизации. В соответствии с данным толкованием, пример которого приведен в комментарии к ст. 217 ГК РФ *(11), при совершении сделок в процессе приватизации нормы законов о приватизации имеют приоритет по отношению к общим положениям ГК РФ о порядке приобретения и прекращения права собственности, при этом о приватизации объектов публичной собственности подспудно упоминается как о единственном способе прекращения права государственной (муниципальной) собственности, в случае, если публично-правовое образование распоряжается имуществом казны. Толкование названных норм, содержащее некоторые расхождения с мнением, изложенным в ранее упомянутом источнике, содержится в комментарии к ст. 217 ГК РФ *(12).

Вместе с тем под приватизацией в указанном толковании, на первый взгляд безусловно правильном, понимается возмездная передача в установленном порядке имущества определенного вида в собственность физических и юридических лиц.

Однако анализ совокупности норм ГК РФ о приватизации и о возникновении и прекращении права собственности приводит к выводу о том, что под приватизацией предпочтительнее понимать добровольную передачу в установленном порядке собственником государственного (муниципального) имущества, в том числе от его имени третьими лицами, имущественных объектов в собственность физических лиц и организаций.

Данный вывод подтверждается нормой абз. 9 п. 2 ст. 235 ГК РФ, в соответствии с которой имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации, по решению собственника, т. е. добровольно. Следует отметить, что право государственной собственности на указанное имущество прекращается не только в этом случае, но и, согласно п. 1 ст. 235 ГК РФ, в иных случаях, предусмотренных законом. К их числу Гражданский кодекс РФ обоснованно причисляет принудительное изъятие имущества у собственника при обращении взыскания на такое имущество для погашения обязательств собственника (подп. 1 п. 2 ст. 235 и ст. 237 ГК РФ). Характерными признаками указанного случая прекращения права собственности являются отчуждение имущества у собственника против его воли и отчуждение имущества в собственность третьего лица не самим собственником, а специальным субъектом рассматриваемых правоотношений.

Порядок изъятия имущества путем обращения взыскания на него для погашения обязательств собственника установлен Гражданским процессуальным кодексом РФ и Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве"*(13).

Учитывая то обстоятельство, что названные акты регулируют правоотношения по поводу принудительного отчуждения имущества собственника по обязательствам последнего в собственность третьих лиц, а не добровольную передачу собственником принадлежащего ему имущества в собственность третьим лицам, представляется, что законодательство о приватизации не распространяется на данные правоотношения.

Следовательно, в ситуации принудительного обращения взыскания на объекты государственной (муниципальной) собственности законодательство о приватизации не имеет приоритета над нормами законодательства об исполнительном производстве, поэтому оно не должно применяться.


Обращение взыскания на имущество казны


Основания обращения взыскания на имущество казны. В соответствии со ст. 1069 ГК РФ за счет казны Российской Федерации подлежит возмещению "вред, причиненный лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа".

Вместе с тем следует отметить, что правовые нормы ст. 125, 214 ГК РФ применимы не только к деликтным, но и ко всем другим обязательствам государства, поскольку, как следует из анализа правового положения государства в части оснований его имущественной ответственности, основополагающей правовой нормой является ст. 16 ГК РФ. Нормы же ст. 1069 и 1071 ГК РФ описывают основные процедурные элементы механизма реализации гражданско-правовой ответственности государства.

Пределы имущественной ответственности государства. Учитывая нормы ст. 124, п. 1 ст. 126 и абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ, по своим обязательствам государство несет ответственность всем имуществом, принадлежащим ему на праве собственности, за исключением имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, т. е. казной.

Взысканию не подлежит имущество, которое может находиться только в государственной собственности.

Из сказанного следует, что имущественная ответственность государства ограничена имуществом казны, из которого исключается также ограниченное в обороте имущество определенного вида. При этом совершенно обоснованным является невключение в пределы имущественной ответственности государства и государственной казны имущества, переданного в установленном порядке лицом, правомочным осуществлять такие действия, в хозяйственное ведение или оперативное управление. Это обусловливается тем, что принадлежащее хозяйствующему субъекту на определенном ограниченном вещном праве имущество составляет пределы его имущественной ответственности, что гарантирует стабильность и выполнимость гражданского оборота, участником которого является данный хозяйствующий субъект.

Вместе с тем в силу норм ст. 299 ГК РФ право хозяйственного ведения и оперативного управления возникает по двум основаниям:

а)по решению собственника с учетом п. 3 ст. 124 ГК РФ о закреплении имущества за унитарным предприятием или учреждением (п. 1 ст. 299 ГК РФ);

б)вследствие поступления имущества хозяйствующему субъекту по договору или иному основанию в порядке, установленном ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности (п. 2 ст. 299 ГК РФ).

Таким образом, за пределами имущественной ответственности государства и его казны остается не все имущество, принадлежащее учреждениям и унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а лишь его часть закрепленная за названными юридическими лицами на указанных вещных правах. Остальная его часть включается и в состав казны, и в пределы имущественной ответственности государства, поэтому на него может быть обращено взыскание.

Налицо коллизия. С одной стороны, правило п. 1 ст. 126 и абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ соотносится с правовыми нормами абз. 2 п. 5 ст. 113 и п. 2 ст. 126 ГК РФ, в соответствии с которыми юридические лица, созданные Российской Федерацией, не отвечают по ее обязательствам. С другой стороны, выпадающая из названного правила правовая норма (в соответствии с которой имущество, не закрепленное, но принадлежащее юридическому лицу на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, включается в состав казны соответствующего публично-правового образования) прямо противоречит правовым нормам абз. 2 п. 5 ст. 113 и п. 2 ст. 126 ГК РФ, так как получается, что указанное юридическое лицо отвечает по обязательствам Российской Федерации, если имущество не создано ею, а приобретено у какого-либо муниципального образования или субъекта Российской Федерации, поскольку на данное имущество может быть обращено взыскание по долгам хозяйствующего субъекта, названного в главе 5 ГК РФ.

Если данный вопрос отнести к унитарным предприятиям, приобретенным субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями у Российской Федерации (что часто встречается вследствие презумпции федеральной государственной собственности на все имущество, расположенное на территории Российской Федерации и не находящееся в иной форме собственности, кроме государственной, установленной рядом нормативных правовых актов в период действия Конституции РСФСР 1978 г.), то получится, что по долгам данных хозяйствующих субъектов указанные юридические лица могут нести ответственность.

Оставляя в стороне выявленную коллизию, рассмотрим другие ограничения пределов имущественной ответственности государства по своим обязательствам.

Согласно абз. 2 п. 1 ст. 126 и п. 3 ст. 129 ГК РФ, обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности, их отчуждение или переход от одного лица к другому иными способами могут осуществляться лишь в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах*(14).

Как было указано, взыскание не обращается на имущество, которое может находиться только в государственной собственности. Пообъектный состав данного вида государственного имущества определяется действующим законодательством. В частности, постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1*(15), которое применяется с учетом норм ст. 4 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"*(16), указами Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284 "О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации"*(17) и от 22 июля 1994 г. N 1535 "Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года"*(18), а также рядом других подзаконных актов и законов (например, Законом РФ от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"*(19); Законом РФ от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях"*(20)) и др. Перечисленные в указанных правовых актах объекты неотчуждаемы, а сделки, связанные с их отчуждением, должны признаваться ничтожными (ст. 166 и 169 ГК РФ).

Пунктом 5 ст. 214 ГК РФ установлен один из способов возникновения права государственной собственности отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации. Он реализуется в настоящее время в порядке, установленном упомянутым постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. Данный правовой акт не только определяет процедуру безвозмездного отчуждения объектов государственной собственности государственным и муниципальным собственникам определенной группы, но и закрепляет право федеральной государственной собственности на все имущество, не относящееся к объектам частной и муниципальной собственности, до момента передачи его другому собственнику государственного имущества.

Кроме того, приложение N 1 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. содержит перечень имущественных объектов, являющихся исключительно федеральной государственной собственностью и определяемых родовыми и отраслевыми признаками. В отношении объектов государственной собственности, не названных в приложениях N 1-3 к этому постановлению, устанавливается, что независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от их ведомственной подчиненности они передаются в государственную собственность субъектов Российской Федерации в установленном порядке. До момента определения соответствующего собственника указанных объектов они относятся к федеральной собственности.

В свою очередь, в подп. 2.1 п. 2 Классификации объектов и предприятий по возможности их приватизации, входящей в Государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284, приведен перечень имущественных объектов, находящихся в федеральной собственности, приватизация которых (т. е. возмездное добровольное по решению публичного собственника отчуждение в частную собственность в порядке, установленном законодательством о приватизации) запрещена. Так, в соответствии с п. 2.1.3 названной Классификации запрещена приватизация средств республиканского бюджета Российской Федерации, Республиканского валютного резерва РФ, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, занятости и социальной поддержки населения РФ и других государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, а также Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, в том числе Алмазного фонда Российской Федерации и золотого запаса Российской Федерации.

С учетом нормы п. 2 ст. 1018 ГК РФ из состава имущества, за счет которого Российская Федерация несет ответственность по своим обязательствам, исключаются объекты федеральной государственной собственности, переданные в доверительное управление Российской Федерацией как учредителем управления (т. е. лицом, передавшим принадлежащее ему имущество по договору в доверительное управление). В соответствии с данной нормой обращение взыскания по долгам учредителя управления на имущество, переданное им в доверительное управление, не допускается, за исключением несостоятельности (банкротства) этого лица. Принимая во внимание то, что государство не является субъектом, на которое распространяет свое действие законодательство о банкротстве, обращение взыскания на переданное им в доверительное управление имущество не представляется возможным.

В отношении пределов имущественной ответственности государства по его обязательствам можно сделать вывод о том, что поскольку государство несет ответственность своей казной (за исключением определенной группы имущественных объектов), в состав которой входят не только денежные средства федерального бюджета, но и иное имущество, не будет нарушением закона восстановить нарушенные права истца за счет "иного" имущества казны Российской Федерации.


Порядок обращения взыскания на имущество казны


Стороны по делу. Первым шагом лица к восстановлению своих нарушенных государством имущественных прав должно стать участие в судебном процессе с фактическим требованием о взыскании с правонарушителя имущества. Для этого следует подать исковое требование о взыскании убытков, либо возмещении вреда, или о взыскании долга.

Ответчиком по делам такого рода является Российская Федерация. От ее имени и за счет средств федеральной казны, согласно ст. 1071 ГК РФ, выступают уполномоченные финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

На основании ст. 1071 ГК РФ и п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273 *(21), от имени казны Российской Федерации действует Министерство финансов РФ, которое вправе передавать данное полномочие третьим лицам на основании доверенности.

В соответствии с приказом Министерства финансов РФ от 12 февраля 1998 г. N 26 "О порядке организации и ведения Министерством финансов Российской Федерации работы по выступлению от имени казны Российской Федерации, а также по представлению интересов Правительства Российской Федерации в судах" начиная с 16 марта 1998 г. на управления федерального казначейства по субъектам Российской Федерации на основании надлежаще оформленных доверенностей (с правом передоверия), выданных Минфином России руководителям этих управлений, возложена организация и ведение в судах работы по выступлению от имени казны Российской Федерации *(22).

При принятии судом решения об удовлетворении заявленных исковых требований по рассматриваемой в данной публикации категории дел было бы целесообразно (помимо требуемых ч. 1 ст. 128 АПК данных) в резолютивной части такого решения уточнять, за счет имущества казны какого уровня (федерального, субъекта Российской Федерации или муниципального) и в чью конкретно пользу взыскивается денежная сумма.

Кроме того, желательно, чтобы суды указывали в резолютивной части решения наименование счета ответчика, с которого следует взыскивать денежные суммы. Данные сведения должны представить по запросу суда представители ответчика. Чтобы максимально гарантировать наибольшую вероятность исполнения судебного решения, было бы не лишним привлекать к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, учреждение Банка России или уполномоченного банка, обслуживающего доходный счет бюджета соответствующего уровня. Это не противоречит закону и ускоряет исполнение вступившего в законную силу решения суда, поскольку участие кредитной организации в судебном процессе презюмирует ее осведомленность о том, с какого счета должны быть списаны взыскиваемые суммы (при их наличии, разумеется).

Об обращении взыскания на денежные средства федерального бюджета. В порядке ст. 9 Федерального закона "Об исполнительном производстве" от 4 июня 1997 г. N 119-ФЗ *(23) судебный пристав-исполнитель в трехдневный срок со дня поступления к нему исполнительного документа выносит постановление о возбуждении исполнительного производства. В данном документе он указывает срок для добровольного исполнения содержащихся в исполнительном документе требований, который не может превышать пяти дней с даты возбуждения исполнительного производства. По истечении установленного срока пристав-исполнитель уведомляет должника о принудительном исполнении указанных требований.

Копия постановления о возбуждении исполнительного производства не позднее следующего дня после дня его вынесения направляется взыскателю, должнику, а также в суд или другой орган, выдавший исполнительный документ.

В соответствии со ст. 46 Федерального закона "Об исполнительном производстве" взыскание по исполнительным документам обращается в первую очередь на денежные средства должника, и только если у него отсутствуют денежные средства в размере, достаточном для удовлетворения требований взыскателя, на иное имущество.

Если взыскиваемая задолженность не предусмотрена законом о федеральном бюджете на соответствующий год, то вероятность исполнения исполнительного документа за счет средств федерального бюджета невелика.

Например, исполнительный лист по задолженности государства в связи с непогашением в установленный срок облигаций государственного внутреннего займа подлежит погашению за счет средств федерального бюджета, поскольку с момента наступления даты погашения указанных ценных бумаг подразумевается, что денежные средства в государственной казне для их погашения имеются. В то же время, если дата платежа еще не наступила, но государство в одностороннем порядке отказалось выплатить необходимые суммы в установленный срок, презумпция полноты федерального бюджета не действует, т. е. предполагается, что денежных средств в погашение соответствующих ценных бумаг не только нет, но и поступление их к дате платежа не предвидится.

По сложившейся практике исполнительный лист на взыскание средств за счет казны Российской Федерации направляется в соответствующее местное отделение федерального казначейства по месту нахождения кредитора, потом вместе с экземпляром судебного решения в территориальное управление казначейства, а затем для фактического исполнения в Министерство финансов РФ (Главное управление федерального казначейства МФ РФ). Для сокращения срока прохождения исполнительного листа целесообразно сразу направить его в Министерство финансов РФ.

Как следует из приказа Министерства финансов РФ от 23 ноября 1998 г. N 236 "О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов" *(24), возмещение вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, производится за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете, на основании постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда либо исполнительных листов, выданных в порядке, установленном законодательством.

По поступлении исполнительных листов, выданных в порядке, установленном законодательством, в Главное управление федерального казначейства, а копий в Правовой департамент Минфина РФ, последний в течение трех дней проводит правовую экспертизу материалов судебных споров, по которым выданы исполнительные листы, а также постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда на предмет их возможного обжалования в надзорной инстанции, а в случае необходимости готовит соответствующее заявление о принесении протеста в порядке надзора или жалобы на судебное решение, постановление (определение) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

В пятидневный срок со дня получения исполнительных документов Главное управление федерального казначейства направляет в соответствующее управление федерального казначейства Министерства по субъектам Российской Федерации реестр для перечисления бюджетных средств и подлинники исполнительных документов.

Управление федерального казначейства Министерства по субъектам Российской Федерации по получении документов на основании реестра перечисляет средства федерального бюджета получателю на указанные в его заявлении счета в банке или иной кредитной организации.

Министерство финансов РФ рассматривает направленные в его адрес документы и принимает решение о выделении средств из федерального бюджета для исполнения судебного решения.

Весьма вероятно, что исполнительный лист не будет своевременно исполнен по ряду причин. Например, из-за отсутствия средств в бюджете Российской Федерации или отсутствия установленного порядка финансирования судебных решений о возмещении вреда за счет казны Российской Федерации.

Кроме того, при направлении исполнительного документа о взыскании денежных средств с государства для его исполнения следует принять во внимание правило ст. 239 Бюджетного кодекса РФ, установившее принцип иммунитета бюджетов.

Исходя из указанного принципа, обращение взыскания на средства бюджета соответствующего уровня может быть осуществлено лишь на основании судебного акта, предусматривающего:

а)возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;

б)возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, оговоренных в законе.

Вместе с тем следует учитывать то обстоятельство, что Федеральный закон "Об исполнительном производстве", в частности, его ст. 6 предусматривает, что исполнительный документ, в котором содержатся требования судебных актов о взыскании денежных средств, может быть также направлен взыскателем непосредственно в банк или иную кредитную организацию, если взыскатель располагает сведениями об имеющихся там счетах должника и о наличии на них денежных средств.

В соответствии со ст. 227 БК РФ расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных сумм с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц. При этом объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств.

Согласно ч. 2 ст. 244 Бюджетного кодекса РФ, единый счет федерального бюджета находится в Банке России, а в соответствии с принципом единства кассы, провозглашенным ст. 216 БК РФ, также в территориальных учреждениях Банка России. Как следует из текста ст. 245 БК РФ, на единый счет федерального бюджета перечисляются и зачисляются доходы федерального бюджета. Данное обстоятельство подтверждается телеграммой Центрального банка России от 1 апреля 1993 г. N 57-93 *(25).

В отличие от Министерства финансов РФ в соответствии с п. 2 ст. 6 закона "Об исполнительном производстве" банк или иная кредитная организация (филиалом которой является любое из территориальных учреждений Банка России в силу ст. 83, 84 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (с изм.)), осуществляющая обслуживание счетов должника, в трехдневный срок со дня получения исполнительного документа от взыскателя или судебного пристава-исполнителя обязана исполнить содержащиеся в исполнительном документе требования о взыскании денежных средств либо сделать отметку о полном или частичном неисполнении указанных требований в связи с отсутствием на счетах должника денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя.

С указанной отметкой исполнительный лист возвращается взыскателю. Полученный из банка документ предъявляется судебному приставу-исполнителю с заявлением об открытии исполнительного производства. В соответствии со ст. 11 закона "Об исполнительном производстве" (с учетом правила п. 2 ст. 124 ГК РФ, согласно которому к государству как субъекту гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством) исполнительные действия совершаются по месту нахождения имущества должника-государства.

По возвращении исполнительного листа судебному приставу из банка или органа федерального казначейства без исполнения или в случае частичного исполнения в соответствии с п. 5 ст. 46 закона "Об исполнительном производстве" взыскание обращается на иное имущество должника.

Порядок обращения взыскания на иное имущество казны. В соответствии со ст. 58 закона "Об исполнительном производстве" взыскание обращается на имущество должника, принадлежащее ему на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления (за исключением имущества, изъятого из оборота или ограничиваемого в обороте), независимо от того, где и в чьем фактическом пользовании оно находится.

Выбрать конкретное имущество должника, на которое должно быть обращено взыскание, достаточно сложно. Взыскатель не обязан предоставлять перечень имущества должника, на которое может быть обращено взыскание, и если судебный пристав-исполнитель потребует такой список, его предоставит должник. Однако, учитывая загруженность судебных приставов и их возможность работать лишь в определенном районе, выбрать имущество целесообразно самому взыскателю. О результате выбора следует известить судебного пристава-исполнителя.

Кроме того, можно поручить розыск имущества должника службе судебных приставов. Для этого взыскателю нужно предварительно профинансировать все расходы по розыску (авансовый взнос вносится на депозитный счет соответствующего подразделения судебных приставов). Эти средства будут возмещены взыскателю судебным приставом после получения долга.

По мнению автора, лучший выход из такой ситуации наложить арест на имущество ответчика (будущего должника) еще в стадии судебного разбирательства, так как арестованное по решению суда имущество, вероятно, и будет реализовано судебным исполнителем, не заинтересованным в обременении себя поиском другого имущества.

Поскольку, согласно ст. 51 закона "Об исполнительном производстве", арест на имущество должника налагается не позднее одного месяца со дня вручения должнику постановления о возбуждении исполнительного производства, а в необходимых случаях одновременно с его вручением, в целях обеспечения исполнения исполнительного документа при подаче заявления о возбуждении исполнительного производства необходимо подать судебному приставу-исполнителю заявление о наложении ареста на имущество должника.

На основании заявления инвестора судебный пристав-исполнитель одновременно с вынесением постановления о возбуждении исполнительного производства вправе произвести опись имущества должника и наложить на него арест. Арест на ценные бумаги налагается в порядке, утвержденном постановлением Правительства РФ от 12 августа 1998 г. N 934 *(26).

Реализация арестованного имущества, за исключением имущества, изъятого по закону из оборота, независимо от оснований ареста и видов имущества осуществляется путем его продажи в двухмесячный срок со дня наложения ареста (ст. 54 закона "Об исполнительном производстве"). Таким образом, если арест будет наложен одновременно с возбуждением исполнительного производства, срок исполнения судебного решения может существенно сократиться.

Предельный срок, в течение которого исполнительные действия должны быть совершены и требования, содержащиеся в исполнительном документе, исполнены судебным приставом-исполнителем, составляет два месяца со дня поступления к последнему исполнительного документа (ст. 13 закона "Об исполнительном производстве").

На обнаруженное, в том числе в результате розыска, имущество налагается арест, причем не позднее одного месяца со дня вручения должнику постановления о возбуждении исполнительного производства, а в необходимых случаях одновременно с его вручением (ст. 51 закона "Об исполнительном производстве"). Выявляет имущество и определяет его принадлежность должнику судебный пристав-исполнитель.

Кто в данном случае является лицом, действующим от имени должника Российской Федерации?

На первый взгляд таковым является Мингосимущество России или его территориальный орган. Однако, согласно Положению о Мингосимуществе России, утвержденному постановлением Правительства РФ от 4 декабря 1995 г. N 1190 *(27), указанные органы исполнительной власти не действуют от имени казны, и надлежащим участником со стороны должника-государства в исполнительном производстве при обращении взыскания на имущество за счет казны, основываясь на Положении о федеральном казначействе, следовало бы признавать соответствующий орган казначейства.

Исходя из фактической компетенции органов по управлению государственным (муниципальным) имуществом, легитимным участником производства являются, полагаю, именно органы по управлению государственным (муниципальным) имуществом.

При обращении взыскания на имущество должника-организации в первую очередь реализуется имущество, непосредственно не участвующее в производстве (ценные бумаги, средства на депозитных и иных счетах, валютные ценности, легковые автомобили, предметы дизайна офисов); во вторую очередь готовая продукция (товары), а также иные материальные ценности, непосредственно не участвующие в производстве; в третью очередь недвижимость, сырье, материалы, станки, оборудование, другие основные средства, предназначенные для непосредственного участия в производстве.

Учитывая правовую норму п. 2 ст. 124 ГК РФ, можно сделать вывод о том, что действие правила ст. 59 закона "Об исполнительном производстве" распространяется и на публично-правовые образования при обращении взыскания на принадлежащие им имущественные объекты.

Имущество, на которое обращается взыскание, подлежит оценке. В соответствии со ст. 52 закона "Об исполнительном производстве" оценивает имущество должника судебный пристав, и только когда оценить отдельные предметы трудно либо должник или взыскатель не согласны с оценкой пристава, последний обязан привлечь профессионального оценщика или специализированные фирмы, занимающиеся продажей определенных товаров. При обращении взыскания на объекты публичной собственности данная норма применяется в части, не противоречащей Федеральному закону от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" *(28). В соответствии со ст. 8 данного акта в случае вовлечения в гражданско-правовую сделку объектов оценки, входящих в состав казны соответствующего публично-правового образования, проведение оценки таких объектов является обязательным.

Имущество должно быть продано в течение двух месяцев со дня наложения на него ареста (если иное не предусмотрено федеральным законом). Нормы закона "Об исполнительном производстве" о порядке продажи в основном являются отсылочными. Поэтому для определения порядка реализации имущества необходим комплексный анализ данного закона, гражданского, гражданского процессуального и иного законодательства.

Судебный пристав-исполнитель не вправе продавать имущество должника самостоятельно. Этим должна заниматься специализированная организация, имеющая на то специальное право. Последняя должна продавать имущество должника (за исключением недвижимости) на комиссионных и иных договорных началах, предусмотренных федеральным законом. Но поскольку соответствующий акт до сих пор не принят, следует исходить из правил ст. 398 ГПК РСФСР о реализации арестованного имущества на комиссионных началах и из общего порядка такой продажи в соответствии с правилами торговли определенными видами продукции.

Например, для продажи акций должна быть привлечена брокерская фирма. Недвижимость продаст специализированная организация, имеющая лицензию, на открытых торгах (аукцион, конкурс) в порядке, предусмотренном ст. 447-449 ГК РФ. Если после удовлетворения требований взыскателя и возмещения расходов по исполнению решения остаются средства, они передаются должнику путем их перечисления на единый счет бюджета соответствующего уровня.

Если имущество не удалось реализовать в двухмесячный срок со дня наложения на него ареста, взыскатель имеет право оставить его за собой (ст. 54 закона "Об исполнительном производстве"). Также взыскатель может продать имущество самостоятельно, если для этого не требуется специальных прав, которыми взыскатель не наделен.

Если взыскатель откажется от имущества, оно возвращается должнику, а исполнительный лист взыскателю, при этом взыскатель вправе вновь предъявлять исполнительный лист к исполнению в пределах установленного законом срока.

Результаты проведенного анализа свидетельствуют о том, что имущественная ответственность государства и других публично-правовых образований (в отличие от ответственности иных организаций) является фактически неограниченной.

Можно ли установить такое ограничение? На мой взгляд, можно. Вспомним те особенности, которые выделяют государство из числа остальных субъектов гражданско-правовых отношений. Речь идет о правотворческой функции и иммунитете.

Российская Федерация, обладая правом нормотворчества, осуществляет его, в частности, путем нормативного регулирования гражданско-правовых отношений. Следовательно, до момента предъявления кредиторами к Российской Федерации имущественных требований в судебном порядке последняя имеет возможность закрепить пределы собственной ответственности, четко определив состав имущества, включаемый в государственную казну Российской Федерации.

Содержание такого юридического понятия, как "иммунитет государства", созданного для охраны публичного интереса, при существующем нормативно-правовом оформлении явно устарело. Этот термин не соответствует сложившимся правоотношениям, так как в качестве юридического инструмента уже не исполняет изначально присущие ему функции. Следовательно, пора принять соответствующий закон, регулирующий государственный иммунитет.

В сфере правоотношений с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств принятие такого акта предписывается ст. 127 ГК РФ. Однако во внутренних правоотношениях иммунитет государства не установлен. Поскольку государство действует в интересах гражданского общества, одной из основных его целей должно стать обеспечение сохранности определенного объема публичной собственности, наличие которой и вовлечение ее в гражданский оборот без права отчуждения в частную собственность обеспечивало бы минимальные имущественные гарантии членам общества. Поэтому следует принять нормативно-правовой акт, в котором были бы определены виды объектов исключительной публичной собственности, "народного достояния", на которое не может быть обращено взыскание по долгам публично-правового образования.

А чтобы в кратчайшие сроки минимально ограничить гражданско-правовую ответственность Российской Федерации, было бы целесообразным упростить процедуру передачи в доверительное управление находящихся в федеральной государственной собственности акций акционерных обществ, установленную Указом Президента РФ от 30 сентября 1995 г. N 986 *(29).


А.В.Костин


-------------------------------------------------------------------------

*(1) Документ не был опубликован, с его текстом можно ознакомиться в СПС.

*(2) Вестник ВАС РФ. 1996. N 9.

*(3) СЗ РФ. 1998. N 11. Ст. 1288.

*(4) Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 35. Ст. 3320.

*(5) Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1997. N 10.

*(6) Вестник ВАС РФ. 1996. N 9.

*(7) СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030.

*(8) Документ опубликован не был.

*(9) СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1093.

*(10) Там же. 1997.

*(11) См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть первая) / Под ред. О.Н.Садикова. М., 1999. С. 432436.

*(12) См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть первая) / Под ред. М.И.Брагинского. М., 1995. С. 278.

*(13) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591.

*(14) Определение оборотоспособности данного вида имущественных объектов для целей установления вероятности обращения на них взыскания по неисполненным обязательствам государства требует специального исследования, поэтому не будет рассматриваться в данной работе.

*(15) Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89.

*(16) СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3302.

*(17) Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 1. Ст. 2.

*(18) СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1478.

*(19) Там же. 1995. N 9. Ст. 713.

*(20) Там же. 1995. N 12. Ст. 1024.

*(21) Там же. 1998. N 11. Ст. 1288.

*(22) Комягин Д.Вопросы участия государственной казны в гражданском обороте // Право и экономика. 1999. N 3.

*(23) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591.

*(24) Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. N 1.

*(25) Экономика и жизнь. N 14. С. 93.

*(26) СЗ РФ. 1998. N 33. Ст. 4035.

*(27) Там же. 1995. N 50. Ст. 4930.

*(28) Там же. 1998. N 31. Ст. 3813.

*(29) Там же. 1995. N 41. Ст. 3874.



Взыскание задолженности Российской Федерации за счет казны


Автор


А.В.Костин


Практический журнал для руководителей и юристов "Законодательство", 1999, N 3



Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.