Правовые основы реструктуризации банковской системы Российской Федерации (А.Г. Гузнов, "Законодательство", N 3, март 2000 г.)

Правовые основы реструктуризации банковской системы Российской Федерации


Финансовый кризис 1998 г. и его влияние на банковскую систему


Финансовый кризис 1998 г. болезненно отразился на банковской системе России. Иммобилизация государственных ценных бумаг и фактическая остановка рынка межбанковского кредита значительно подорвали ликвидность этой системы. Последовавший затем отток средств клиентов, нарушение работы платежной системы показали, что банковский кризис приобрел системный характер.

К началу 1999 г. был понесен значительный ущерб, увеличилось число убыточных банков. Особенно сильный удар был нанесен крупным многофилиальным банкам, которые активно работали на рынке ГКООФЗ и занимались кредитованием своих более мелких собратьев. Сократились пассивы банков в виде привлеченных средств граждан (доля в совокупных пассивах уменьшилась с 25,4% (на 1 августа 1998 г.) до 17,7% (на 1 марта 1999 г.). Одновременно ухудшилось качество активов банков. Объем просроченной задолженности по предоставленным кредитам вырос на 50,6%. Доля стандартных ссуд снизилась с 82,9% (на 1 августа 1998 г.) до 78,8% (на 1 марта 1999 г.), а доля безнадежных ссуд возросла с 6,8% до 10,1%*(1).

Причины кризиса достаточно разнообразны. Наиболее важные были названы в программе "О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации" (одобренной Советом директоров Банка России и Президиумом Правительства РФ 17 и 21 ноября 1998 г.) (далее - Программа)*(2). Отмечено неудовлетворительное состояние реального сектора экономики и государственных финансов, выразившееся в спаде производства и хроническом дефиците государственного бюджета.

Как определено в Программе, основными проблемами российской банковской системы являются:

низкий уровень банковского капитала;

значительный объем невозвращенных кредитов, в результате чего существенная часть банковских активов оказалась обесцененной и иммобилизованной;

высокая зависимость ряда банков от состояния государственных и местных бюджетов;

чрезмерная концентрация усилий на развитии тех направлений банковской деятельности, которые приносили немедленный, в основном "спекулятивный" доход, недостаточное внимание к кредитованию реального сектора экономики;

пренебрежение вопросами освоения перспективных банковских технологий;

высокая зависимость банков от их крупных акционеров (участников), являющихся одновременно клиентами банков и участниками их финансово-промышленных групп;

низкий профессиональный уровень руководящего звена ряда банков, а в отдельных случаях личная заинтересованность банковских менеджеров в проведении операций, нарушающих экономические интересы клиентов и акционеров;

политизированность мышления и действий высших руководителей некоторых крупных банков, масштабное использование ими находящихся в их распоряжении ресурсов для решения политических целей, выходящих за пределы собственно банковского дела;

недостаточная жесткость надзорных требований;

недостатки действующего законодательства, неурегулированность многих юридических аспектов деятельности банков и осуществления банковского надзора, отсутствие системы страхования вкладов граждан, организации процедур санирования, реструктуризации и банкротства банков.

Основной урок, которой преподал нам кризис, заключается в том, что кризис легче предотвратить, нежели в крайне экстремальной ситуации, под жесточайшим политическим прессом пытаться нейтрализовать его последствия. Задача преодоления банковского кризиса и создания условий для профилактики его повторения носит комплексный характер и включает в себя правовые, организационные, финансовые, социальные и политические аспекты. Большое влияние на этот процесс может оказать банковское законодательство.


Основные направления реструктуризации банковской системы


Основные принципы реструктуризации банковской системы были определены в упомянутой Программе. Согласно данному документу, реструктуризация банков это управляемый согласованными мерами Банка России, законодательной и исполнительной власти, действиями учредителей (участников), кредиторов и руководителей кредитных организаций процесс изменения структуры банковской системы, восстановления условий и функций, необходимых для банковского обслуживания потребностей экономики.

Процесс реструктуризации банковской системы предполагает обеспечение следующих основных принципов:

приоритетность защиты интересов частных вкладчиков;

равное отношение к защите интересов всех кредиторов и клиентов, в том числе иностранных;

прозрачность и открытость процесса реструктуризации обязательств и активов банков;

экономическая ответственность собственников банков, не способных платить по обязательствам, выраженная в сокращении доли и объемов принадлежащего им банковского капитала, привлечение их к процессу реструктуризации путем осуществления дополнительных взносов в капитал банков;

участие кредиторов в процедурах реструктуризации;

оказание государственной поддержки только тем банкам, которые принимают и успешно реализуют программы финансового оздоровления, ориентированные прежде всего на самостоятельное решение возникших проблем.

В среднесрочной перспективе целью программы является восстановление деятельности банковской системы на коммерческих принципах и создание условий для ее активной работы с реальным сектором экономики, повышения ответственности руководителей и собственников банков за результаты их деятельности по управлению банками.

Впоследствии меры, определенные в Программе, были уточнены в постановлении Правительства РФ от 19 июля 1999 г. N 829 "О Заявлении Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации об экономической политике в 1999 г., письме Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации о политике развития для целей третьего займа на структурную перестройку экономики и плане мероприятий по их реализации"*(3).


Агентство по реструктуризации кредитных организаций


В соответствии с указанной Программой Правительство РФ и Банк России объявили о создании Агентства по реструктуризации кредитных организаций (далее Агентство или АРКО)*(4).

Перед Агентством были поставлены следующие задачи:

участвовать в проведении процедур банкротства в целях законного удовлетворения требований кредиторов и вкладчиков, а также обеспечивать условия для эффективной реализации процедур банкротства;

проводить государственную политику по предупреждению банкротств кредитных организаций;

создавать и обеспечивать функционирование рыночного механизма отстранения от управления кредитными организациями участников, в результате деятельности которых эти организации стали неплатежеспособными;

формировать рынок долгов кредитных организаций и их должников.

АРКО было создано распоряжением Правительства РФ от 20 ноября 1998 г. N 1642-р как небанковская кредитная организация в организационно-правовой форме открытого акционерного общества. В соответствии со ст. 11 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" использование средств федерального бюджета для участия в уставном капитале кредитных организаций возможно только в случае принятия федерального закона. Вместе с тем очевидно, что только кредитная организация смогла бы обеспечить при отсутствии специального законодательства наиболее эффективное управление активами и пассивами кредитных организаций, переходящих под управление Агентства. Средства на формирование уставного капитала АРКО были предусмотрены в ст. 98 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год"*(5) в размере 10 млрд руб. При этом, так как в последние годы федеральный бюджет являлся дефицитным, данным актом в целях формирования уставного капитала АРКО предусматривался выпуск Правительством РФ облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗПД) на общую сумму 10 млрд рублей с выплатой дохода один раз в год в размере 2% годовых и погашением в 2005 г. на сумму 1 млрд рублей, в 2017 г. 9 млрд рублей. Банку России было поручено приобрести указанные облигации федерального займа с постоянным купонным доходом на общую сумму 10 млрд рублей на вторичном рынке (через Сберегательный банк Российской Федерации).

Агентство по реструктуризации кредитных организаций было первоначально создано как небанковская кредитная (т.е. коммерческая) организация, хотя основной целью ее деятельности было осуществление государственных задач. В отсутствие специального законодательства, регламентирующего деятельность АРКО, последнее не имело возможности осуществлять принудительные мероприятия и действовало на основе соглашений с учредителями (участниками) кредитных организаций. Как правило, эти соглашения предусматривали либо выкуп акций (долей) банков за минимальную или символическую цену, либо принятие их в управление. На этих условиях Агентство по реструктуризации кредитных организаций, начиная с апреля 1999 г., приступило к реструктуризации ряда банков (как общероссийского, так и регионального масштаба).

Стратегия и тактика деятельности Агентства на первом этапе его работы были зафиксированы в Основных положениях программы деятельности Агентства по реструктуризации кредитных организаций (Одобрено Советом директоров АРКО, протокол N 2 от 2 марта 1999 г.)*(6).


Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций"


Федеральный закон от 8 июля 1999 г. N 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" (далее Закон о реструктуризации) был внесен в Государственную Думу в начале сентября 1998 г. депутатами П.А.Медведевым и Г.И.Лунтовским. Этот вариант закона базировался на добровольной процедуре перехода кредитных организаций под управление Агентства, хотя проект предусматривал значительную ответственность учредителей (участников) за непринятие такого решения, а также в качестве обеспечительной процедуры назначение временной администрации и фактическое отстранение учредителей (участников) от принятия решений по оперативным вопросам деятельности кредитной организации. Проект определял также основания для перехода кредитных организаций под управление Агентства, статус Агентства, его основные функции и процедуры, которые могло использовать Агентство в отношении тех кредитных организаций, которые находились под его управлением. Однако в тот период Государственная Дума была не готова обсуждать этот документ. С некоторыми доработками текст указанного закона был внесен Правительством РФ в мае 1999 г.*(7) и был принят Государственной Думой в первом чтении 2 июня 1999 г.

Однако к этому моменту была в основном завершена работа над подписанием Совместного заявления Правительства РФ и Банка России об экономической политике в 1999 г., в котором был определен ряд принципов, отличных от содержавшихся в Законе о реструктуризации. Эти принципы были реализованы в новой редакции проекта закона, который с определенными доработками был 25 июня 1999 г. принят Государственной Думой.

Необходимо обратить внимание на ряд положений Закона о реструктуризации, тем более что некоторые из них являются достаточно новыми для российской правовой теории и практики.

Так как с самого начала был очевиден серьезный недостаток финансовых ресурсов для проведения полномасштабной реструктуризации всех банков, нуждающихся в оказании финансовой помощи, закон выделил особую группу банков, в отношении которых могли бы быть применены процедуры реструктуризации. Это банки, банкротство которых в силу их положения в банковской системе всей России или отдельных субъектов Российской Федерации может вызвать цепную реакцию во всей банковской системе и затормозить осуществление расчетов хозяйствующими субъектами. В соответствии со ст. 2 Закона о реструктуризации в группу указанных банков входят кредитные организации, которые имели долю вкладов граждан не менее 1% от совокупной доли вкладов граждан в кредитных организациях Российской Федерации; и (или) имели долю активов не менее 1% от совокупной доли активов кредитных организаций Российской Федерации в виде предоставленных юридическим лицам кредитов (займов), за исключением кредитов (займов), предоставленных кредитным организациям; имели долю вкладов граждан не менее 20% от совокупной доли вкладов граждан в кредитных организациях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации; и (или) имели долю активов не менее 20% от совокупной доли активов кредитных организаций, расположенных на территории субъекта Российской Федерации. По оценке, закон может распространяться на 150 170 кредитных организаций.

В отношении указанных кредитных организаций проводятся именно процедуры реструктуризации, т.е. комплекс мер, применяемых к кредитным организациям и направленных на преодоление их финансовой неустойчивости и восстановление платежеспособности либо на осуществление процедур ликвидации кредитных организаций (ст.2), в то время как в отношении других кредитных организаций в случае ухудшения их финансового положения используются мероприятия по предотвращению банкротства, предусмотренные Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (с изм. и доп.).

В силу того, что процедуры реструктуризации носят принудительный характер, их применение достаточно жестко формализовано. В соответствии со ст. 3 Закона о реструктуризации кредитная организация может перейти под управление АРКО в случае, если достаточность ее капитала, рассчитанная в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", не превышает 2% и она не удовлетворяет требования отдельных кредиторов по денежным обязательствам и (или) не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в сроки, превышающие семь дней с момента наступления даты их удовлетворения и (или) исполнения, в связи с отсутствием или недостаточностью денежных средств на корреспондентских счетах кредитной организации. При расчете капитала за основу принимаются методики, определенные инструкцией Банка России от 1 октября 1997 г. N 1 "О регулировании деятельности банков" (с изм. и доп.) и Положением Банка России от 1 июня 1998 г. N 31-П "О методике расчета собственных средств (капитала) кредитных организаций".

Банк России как орган, который начинает процедуру передачи кредитной организации под управление АРКО, также способен определить случаи задержки платежей, так как в Банке России ведется картотека к корреспондентскому счету кредитной организации, открытому в Банке России, в которой отражаются платежные документы, не оплаченные в срок в силу отсутствия средств на корсчете. Законодатель подчеркнул необходимость наличия одновременно двух признаков: снижения капитала и задержки платежей.

Процедуры реструктуризации в силу своей принудительности носят неотвратимый характер. В соответствии со ст. 7 Закона о реструктуризации Банк России обязан направить в АРКО предложение о переходе кредитной организации под управление Агентства в срок, не превышающий семи дней со дня получения органами Банка России, ответственными за принятие решения о направлении указанного предложения, достоверной информации о возникновении основания для перехода кредитной организации под управление Агентства. Закон устанавливает единственное исключение из общего правила: Банк России вправе не направлять в АРКО предложение о переходе кредитной организации под управление Агентства, если кредитная организация осуществляет меры по предупреждению банкротства, предусмотренные Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и принятыми в соответствии с указанным Федеральным законом нормативными актами Банка России.

Обращаем внимание на то, что только Банк России вправе направить такое предложение Агентству. Ни кредитная организация, ни Правительство РФ, ни иные органы власти и иные лица не наделены аналогичными полномочиями. Не вправе начинать процедуру обследования самостоятельно и само Агентство. Цель этих ограничений состоит в том, чтобы, с одной стороны, защитить Агентство от давления со стороны каких-либо лиц и, следовательно, обеспечить его независимость, а с другой добиться того, чтобы деятельность Агентства осуществлялась в рамках государственной политики.

Направление Банком России предложения о переходе кредитной организации под управление Агентства, а точнее получение последним указанного предложения означает начало процедуры обследования кредитной организации, целью которой в соответствии со ст. 6 Закона о реструктуризации является определение возможности Агентства принять кредитную организацию под свое управление. При этом приостанавливаются полномочия учредителей (участников) кредитной организации, связанные с участием в ее уставном капитале. Прежде всего это означает, что учредители (участники) не вправе принимать какие-либо решения, связанные с управлением кредитной организацией. Имущественные права сохраняются, но в усеченном виде: в частности, в соответствии с п. 5 ст. 11 Закона о реструктуризации учредители (участники) кредитной организации вправе требовать от кредитной организации возврата стоимости принадлежавших им долей (вкладов) в размере, не превышающем их ликвидационной стоимости на момент направления Банком России предложения о переходе кредитной организации под управление Агентства. Если государство вынуждено браться за управление кредитной организацией и заниматься ее спасением, то, понятно, тут не до сантиментов...

Закон о реструктуризации определяет, что если кредитная организация не будет взята Агентством под свое управление, то права ее учредителей (участников) восстанавливаются. Правда, в случае отказа Агентства от принятия кредитной организации под свое управление Банк России обязан отозвать у такой кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций. Возникает вопрос: сохраняются ли какие-либо права у учредителей (участников) кредитной организации, если кредитная организация перейдет под управление Агентства? Закон не содержит на этот счет никаких оговорок. Практика пошла по пути признания того факта, что права восстанавливаются в полном объеме. Однако с учетом того, что обязательным условием перехода кредитной организации под управление Агентства является уменьшение ее уставного капитала, и часто до номинальной единицы, то реально лица, бывшие учредителями (участниками) кредитной организации на момент ее перехода под управление Агентства, в дальнейшем не способны оказывать заметного влияния на положение дел кредитной организации. Вместе с тем, представляется, что если Закон о реструктуризации не содержит никаких дополнительных оговорок, то это означает, что права учредителей (участников) после перехода банка под управление Агентства не восстанавливаются. Поэтому, в частности, все последующие мероприятия (например, формирование органов управления, определение мероприятий по реструктуризации, принятие при необходимости решения о реорганизации или ликвидации) Агентство вправе проводить, не считаясь с волей бывших до момента перехода учредителей (участников).

Еще одно очень важное следствие касается обеспечительных механизмов функционирования всей процедуры и заключается в том, что не позднее дня, следующего за днем направления в Агентство предложения о переходе, Банк России обязан назначить в кредитную организацию временную администрацию. Последняя действует в соответствии с правилами, установленными Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", с некоторыми исключениями, установленными Законом о реструктуризации (в частности, относительно порядка формирования состава временной администрации, завершения ее работы и т.д.). Цель временной администрации с одной стороны, заблокировать недобросовестные действия бывших руководителей кредитной организации и ее учредителей (участников), с другой дать возможность Агентству провести обследование кредитной организации (в том числе выяснить реальное финансовое положение и проч.). Состав временной администрации формируется на практике в значительной части из представителей Агентства (в филиалы многофилиальных банков также назначаются служащие Банка России). Поэтому уже на этом этапе Агентство получает все возможности для досконального изучения состояния дел в банке.

Закон о реструктуризации (впрочем, как и закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций") не решил вопрос о том, какие меры могут быть предприняты в случае противодействия со стороны руководителей банка (его филиалов). В рамках работы над проектом Кодекса об административных правонарушениях обсуждался вопрос об установлении административной ответственности за указанные правонарушения, однако на данный момент этот проект находится в состоянии первого чтения. Между тем в необходимых случаях в ряде других стран органы банковского надзора прибегают на законной основе и к помощи правоохранительных органов.

Одним из важных следствий назначения временной администрации является возможность введения моратория на удовлетворение требований кредиторов по денежным обязательствам и обязанности по уплате обязательных платежей*(8). Указанный мораторий вводится в соответствии с правилами, установленными в ст. 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций".

По итогам обследования АРКО вправе решить, согласиться ли на переход кредитной организации под управление Агентства либо отказать в таком переходе. Причем в соответствии со ст. 35 Закона о реструктуризации это решение принимается Советом директоров Агентства (высшим органом его управления), состоящим из представителей Правительства РФ, Банка России и генерального директора ex officio. Следствием отказа, как указывалось, является полномочие Банка России в 15-дневный срок принять решение об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций с последующим обращением в соответствии со ст. 35 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" с заявлением о ее банкротстве. Решение о переходе связано с несколькими очень важными и интересными процедурами.

Прежде всего, следствием такого решения является принятие правлением Агентства решения об уменьшении уставного капитала до величины собственных средств, а если величина собственных средств является отрицательной до номинальной величины в один рубль (п. 1 ст. 11 Закона о реструктуризации). Казалось бы, это положение закона является достаточно серьезным нарушением прав собственности. Однако в соответствии с ГК РФ сами учредители (участники) кредитной организации обязаны принять такое решение, а в случае, если чистые активы становятся менее минимальной величины уставного капитала, определенной федеральными законами на дату государственной регистрации, ликвидировать коммерческую организацию. Экономически такое решение означает приведение стоимости имущества в соответствие с реальной величиной. В практике банковского надзора достаточно часто приходится иметь дело с решениями такого типа, например, в случае, когда органы банковского надзора требуют переоценить величину какого-либо актива. А вмешательство государства в этот процесс связано с тем, что сами кредитные организации не являются коммерческими в чистом виде, поскольку выполняют ряд публичных функций. Поэтому государство в целом ряде случаев предпочитает сохранять кредитные организации, а не ликвидировать их.

Второй этап процедуры перехода состоит в том, что Агентство принимает решение об увеличении уставного капитала и выкупе акций (приобретении доли) в размере, достаточном для того, чтобы считать кредитную организацию находящейся под управлением Агентства. В соответствии со ст. 4 Закона о реструктуризации управлением Агентством кредитной организацией признается осуществление им мероприятий по реструктуризации кредитной организации в условиях, позволяющих Агентству определять решения кредитной организации по вопросам, отнесенным к компетенции общего собрания ее учредителей (участников), в том числе по вопросам ее реорганизации или ликвидации. Таким образом, если уставный капитал кредитной организации, действующей в форме акционерного общества, уменьшается до одного рубля, то Агентству теоретически достаточно выкупить на пять рублей акций нового выпуска, чтобы кредитная организация считалась находящейся под управлением Агентства.

Чтобы ускорить принятие решений по обоим вопросам, Закон о реструктуризации прямо устанавливает ряд изъятий из-под действия других законов (в частности, Гражданского кодекса РФ, Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и др.). Эти исключения являются следствием решения о переходе кредитной организации под управление АРКО (в частности, при уменьшении уставного капитала до величины в один рубль каждая из акций будет иметь дробную стоимость). Одно из интересных изъятий состоит в том, что Закон о реструктуризации прямо устанавливает, что последствия изменения величины уставного капитала, в том числе и для третьих лиц, начинаются не с момента государственной регистрации, а с момента внесения соответствующих средств на накопительный (корреспондентский) счет банка. В соответствии с п. 1 ст. 13 Закона о реструктуризации кредитная организация считается переданной под управление АРКО с момента приобретения Агентством акций (внесения вклада в уставный капитал) кредитной организации в соответствии со ст. 12 данного Федерального закона. При ведении реестра акционеров независимым регистратором факт подобных изменений в составе акционеров может быть удостоверен выпиской из состава акционеров. Однако, с нашей точки зрения, достаточно выписки со счета о зачислении средств на счет или акта приема-передачи имущества, если вклад имеет неденежную форму.

Все технические действия, связанные с изменением величины уставного капитала, осуществляет временная администрация, которая является в соответствии со ст.17 закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" специальным органом управления. После того, как она направила документы об изменении величины уставного капитала и внесении соответствующих изменений в учредительные документы кредитной организации, ее полномочия прекращаются. На практике же обычно временная администрация продолжает действовать, так как считается, что в ином случае должны быть восстановлены полномочия исполнительных органов управления кредитной организации и ее совета директоров, что, с учетом факта перехода кредитной организации под управление АРКО, просто абсурдно. С нашей точки зрения, эта ситуация возникла из-за неверного толкования закона, а именно той его части, которая касается приостановления полномочий учредителей (участников). Если полномочия последних приостановлены, то Агентство вправе действовать в кредитной организации от своего имени, не считаясь с волей иных лиц, в том числе в вопросе формирования органов управления.

Завершение процедуры перехода имеет очень важные правовые последствия для кредитной организации и ее кредиторов. Во-первых, с этого момента вводится мораторий на удовлетворение требований кредиторов и на исполнение обязанности по уплате обязательных платежей на срок не более 12 месяцев. Причем, в отличие от моратория в рамках деятельности временной администрации, мораторий в рамках процедур реструктуризации не требует специального решения какого-либо органа: он вводится на основе закона в силу факта перехода кредитной организации под управление Агентства. На практике о факте перехода кредитной организации под управление Агентства и, как следствие, о введении моратория извещает Банк России. Второе отличие данного моратория в том, что Агентство вправе принять решение как о продлении срока действия моратория не более чем на шесть месяцев, так и о его досрочной отмене.

Во-вторых, вводится специальный режим банковского надзора. В соответствии со ст. 13 Закона о реструктуризации Банк России не применяет к кредитной организации, находящейся под управлением Агентства, мер ответственности за нарушение требований банковского надзора, контроля за деятельностью кредитной организации в качестве профессионального участника рынка ценных бумаг, а также не взыскивает в бесспорном порядке с кредитной организации сумму недовнесенных средств в обязательные резервы, депонируемые в Банке России, и не налагает штрафы за нарушение норматива обязательных резервов. Обязательные резервы депонируются в соответствии со специальным порядком, который предполагает отсрочку недовзноса по обязательным резервам.

И третье, самое главное, ради чего и принималось решение о переходе кредитной организации под управление Агентства: с этого момента АРКО вправе осуществлять план реструктуризации кредитной организации. Основные параметры этого плана определены ст. 15 Закона о реструктуризации. Срок реализации этого плана, а следовательно, срок нахождения кредитной организации под управлением Агентства не может превышать трех лет со дня перехода, но может быть продлен Агентством по согласованию с Банком России на срок не более 12 месяцев. Длительность этого периода вполне объяснима: многие активы кредитной организации, в частности, ее права требования могут быть оптимально реализованы только по истечении определенных сроков, так как требуется время, чтобы выявить всех кредиторов и удовлетворить их требования.

В соответствии с законом план реструктуризации кредитной организации должен включать ряд мероприятий, которые имеют цель:

а)реструктуризации обязательств кредитной организации;

б)формирования резервов, требования о формировании которых установлены федеральными законами и нормативными актами Банка России;

в)достижения кредитной организацией значений обязательных нормативов, установленных федеральными законами и нормативными актами Банка России.

АРКО еще до принятия Закона о реструктуризации подготовило методические рекомендации по составлению планов реструктуризации*(9).

Агентство в рамках реализации плана реструктуризации вправе принимать решения как о финансовом оздоровлении, так и о ликвидации кредитной организации. План финансового оздоровления включает в себя ряд новелл для российского законодательства.

В частности, законодатель установил специальные правила реструктуризации обязательств кредитной организации. Основой реструктуризации является заключение мирового соглашения с кредиторами по денежным обязательствам и с уполномоченными органами по уплате обязательных платежей. В силу п. 1 ст. 23 Закона о реструктуризации "к отношениям по заключению и утверждению мирового соглашения при реструктуризации кредитной организации, если иное не предусмотрено настоящей главой или не вытекает из существа правоотношений, связанных с реализацией настоящего Федерального закона, применяются соответствующие правила о мировом соглашении, установленные Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)".

На некоторые особенности применения института мирового соглашения в рамках процедур реструктуризации кредитных организаций указал Банк России в официальном разъяснении по вопросам применения Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций"*(10).

В силу ст. 120 закона "О несостоятельности (банкротстве)" решение о заключении мирового соглашения от имени конкурсных кредиторов принимается собранием кредиторов. В соответствии со ст. 12 того же закона участниками собрания кредиторов с правом голоса являются конкурсные кредиторы (исходя из положений ст. 2 данного закона, ими являются кредиторы по денежным обязательствам, за исключением граждан, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни и здоровью, а также учредителей (участников) должника юридического лица по обязательствам, вытекающим из такого участия, а в случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом, в части требований по обязательным платежам налоговые и иные уполномоченные органы).

С учетом требований ст. 23-27 закона "О реструктуризации кредитных организаций" в процессе заключения мирового соглашения по обязательным платежам кредитной организации вправе участвовать налоговые и иные уполномоченные органы или АРКО в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом. При этом в соответствии с п. 2 ст. 27 того же закона в целях заключения мирового соглашения под задолженностью кредитных организаций перед Российской Федерацией по обязательным платежам понимаются задолженности кредитных организаций как самостоятельных налогоплательщиков, а также задолженность кредитных организаций по уплате в федеральный бюджет (внебюджетные фонды) сумм налогов и сборов их клиентов, включая начисленные штрафы и пени.

В соответствии с п. 1 ст. 123 закона "О несостоятельности (банкротстве)" мировое соглашение может быть заключено после погашения задолженности по требованию кредиторов первой и второй очереди. Пунктом 2 ст. 106 данного закона установлено, что в первую очередь удовлетворяются требования граждан, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни и здоровью, путем капитализации соответствующих повременных платежей; во вторую очередь производятся расчеты по выплате выходных пособий и оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору, в том числе по контракту, по выплате вознаграждений по авторским договорам. К правилам о заключении мирового соглашения не могут быть применены положения Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", так как в п. 2 ст. 5 указанного Федерального закона установлено, что в отношении кредитных организаций внешнее управление и мировое соглашение, предусмотренные Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", не применяются. Поэтому, как это следует из существа правоотношений, в состав лиц, требования которых должны быть удовлетворены до заключения мирового соглашения в соответствии со ст. 123 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", не могут быть включены физические лица, являющиеся кредиторами кредитной организации по договору банковского счета или банковского вклада, требования которых при банкротстве кредитной организации в соответствии со ст. 49 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" подлежат удовлетворению в первую очередь.

При заключении мирового соглашения стороны должны исходить из того, что для физических лиц, являющихся кредиторами кредитной организации по договору банковского счета или банковского вклада, должны быть созданы условия, позволяющие удовлетворить их требования в рамках мирового соглашения в соответствии с принципами очередности расчетов, установленных при ликвидации кредитной организации, т.е. в первую очередь.

В случае непринятия кредиторами кредитной организации условий мирового соглашения применяются правила п. 4 ст. 23 Закона о реструктуризации. Иными словами, кредиторы получают возмещение по своим требованиям в очередности, установленной ст. 64 ГК РФ и ст. 49 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций".

Но Агентство обладает не только правами, связанными с реструктуризацией обязательств кредитной организации. В соответствии с п. 1 ст. 14 Закона о реструктуризации Агентство вправе:

а)принимать решения об осуществлении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации, предусмотренных Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций";

б)увеличивать и уменьшать уставный капитал кредитной организации;

в)принимать решения о реорганизации кредитной организации;

г)продавать или иным образом передавать права на акции (доли) кредитной организации, принадлежащие Агентству, третьим лицам;

д)обращаться в суд с требованием о признании сделок, совершенных кредитной организацией в течение трех лет до момента перехода кредитной организации под управление Агентства, недействительными;

е)предоставлять займы, размещать депозиты, предоставлять обеспечение, оказывать иные виды финансового содействия кредитной организации;

ж)осуществлять иные меры и мероприятия в целях восстановления финансового положения кредитной организации;

з)осуществлять процедуры ликвидации кредитной организации.

Особого внимания заслуживает полномочие Агентства по ликвидации кредитной организации. В соответствии со ст. 22 Закона о реструктуризации Агентство вправе принять решение о ликвидации кредитной организации, находящейся под управлением Агентства, если у него есть достаточные основания считать невозможным дальнейшее осуществление мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации.

На основании принятого решения Агентство обращается в Банк России с ходатайством об аннулировании (отзыве) у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций.

При принятии решения о ликвидации Агентство становится (после формального назначения органами управления кредитной организации) ликвидатором кредитной организации. Обращаем внимание на эту особенность Закона о реструктуризации. ГК РФ (ст.62) в качестве органов, осуществляющих ликвидацию, называет ликвидационную комиссию (ликвидатора), но статус ликвидатора не определен. Поэтому Закон о реструктуризации счел возможным предоставить эти полномочия юридическому лицу Агентству. На наш взгляд, это соответствует общей тенденции такого направления современного бизнеса, как ликвидация юридических лиц*(11). Практика банкротства показывает, что на крупных объектах, в частности, в банках, работают целые команды, которые вынуждены "прикрываться" одним лицом арбитражным управляющим. Но в настоящее время подготовлены соответствующие изменения законодательства о банкротстве, которые предоставляют юридическим лицам право заниматься ликвидацией.

Как известно, в соответствии с п. 4 ст. 61 ГК РФ, если стоимость имущества юридического лица, в отношении которого принято решение о ликвидации, недостаточна для удовлетворения требований кредиторов, такое юридическое лицо может быть ликвидировано только в порядке, предусмотренном ст. 65 ГК РФ (т.е. в порядке, предусмотренном законом "О несостоятельности (банкротстве)"). С учетом этого положения в соответствии с п. 4 ст. 22 Закона о реструктуризации, если в процессе ликвидации установлено, что имущества кредитной организации недостаточно для исполнения ее обязательств перед всеми кредиторами, Агентство обязано обратиться в суд в соответствии с требованиями § 1 главы Х Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)". В случае признания кредитной организации банкротом функции конкурсного управляющего возлагаются арбитражным судом на Агентство. Иными словами, в данном случае должны быть проведены так называемые упрощенные процедуры банкротства. Но в отличие от Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" Закон о реструктуризации четко определяет, на кого могут быть возложены функции арбитражного управляющего: таким лицом может быть только Агентство.

Последний очень важный вопрос касается статуса АРКО. С самого начала деятельности Агентства было понятно, что оно должно выполнять государственные задачи в формах, которые присущи коммерческой организации. Российское законодательство не содержало специальных правил регулирования такого рода юридических лиц. В рамках работы над Законом о реструктуризации такие правила были выработаны. В частности, Федеральный закон "О некоммерческих организациях" был дополнен новой ст. 7.1, которая определяла, что государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

В соответствии с Законом о реструктуризации (ст.28) "Агентство по реструктуризации кредитных организаций является государственной корпорацией, созданной Российской Федерацией, статус, цель деятельности, функции и полномочия которой определяются Федеральным законом "О некоммерческих организациях" и настоящим Федеральным законом".

Агентство одно из немногих юридических лиц, которые вправе осуществлять банковские операции, не имея соответствующей лицензии. Закон о реструктуризации описывает ограниченный круг банковских операций, которые вправе осуществлять Агентство. В частности, АРКО может:

а)предоставлять кредиты кредитным организациям, находящимся под управлением Агентства;

б)открывать и вести банковские счета кредитных организаций, находящихся под управлением Агентства;

в)вести расчеты по поручению кредитных организаций-корреспондентов, находящихся под управлением Агентства, по их банковским счетам;

г)осуществлять инкассацию векселей, платежных и расчетных документов.

Однако ряд этих операций определен в качестве банковских не только в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности", но и, в частности, в Гражданском кодексе РФ. В частности, только кредитные организации, а иногда только банки вправе выдавать кредиты (ст. 819), принимать вклады (ст. 834), вести банковские счета (ст. 845) и осуществлять расчеты, предоставлять банковские гарантии (ст. 368). Нет ли здесь противоречия? С нашей точки зрения, нет, так как в упомянутых актах были сделаны необходимые изменения, которые говорят, с точки зрения гражданского права, об особенностях регулирования правоотношения с участием банков, а с точки зрения банковского права об особенностях деятельности Агентства.


А.Г. Гузнов,

Кандидат юрид. наук, заместитель

директора Юридического департамента

Банка России


-------------------------------------------------------------------------

*(1) Приведены данные из доклада председателя Банка России В.В.Геращенко на IX съезде АРБ (см.: Вестник Банка России. 1999. N 24. С.45).

*(2) Вестник Банка России. 1998. N 84.

*(3) СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3829.

*(4) Заявление Правительства РФ и Банка России от 21 ноября 1998 г. N 5580п-П13 "О реструктуризации кредитных организаций" // Российская газета. 1998. 24 ноября.

*(5) СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1093.

*(6) Вестник Банка России. 1999. N 25.

*(7) Письмо Правительства РФ от 12 мая 1999 г. N 2124п-П5 "О внесении проектов федеральных законов, связанных с реструктуризацией кредитных организаций".

*(8) На практике во всех банках, которые проходили процедуру обследования в соответствии с Законом о реструктуризации, вводился мораторий.

*(9) Требования к плану реструктуризации кредитной организации (утверждены Советом директоров Агентства по реструктуризации кредитных организаций, протокол N 3 от 15 марта 1999 г.) // Вестник Банка России. 1999. N 25.

*(10) Вестник Банка России. 1999. N 60.

*(11) Кроме того, корпоративное право признает, что функции, которые традиционно считались исключительной привилегией физических лиц, могут выполнять юридические лица например, управляющие компании акционерных обществ.



Правовые основы реструктуризации банковской системы Российской Федерации


Автор


А.Г. Гузнов - Кандидат юрид. наук, заместитель директора Юридического департамента Банка России


Практический журнал для руководителей и юристов "Законодательство", 1999, N 3



Текст документа на сайте мог устареть

Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ.

Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(Документ будет доступен в личном кабинете в течение 3 дней)

(Бесплатное обучение работе с системой от наших партнеров)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение