Пресечение антиконкурентных действий: международный опыт правового регулирования (Н. Ячеистова, "Российская юстиция", N 6, июнь 2000 г.)

Пресечение антиконкурентных действий: международный опыт
правового регулирования


Экономические системы большинства стран мира базируются сегодня на принципах эффективной конкуренции и свободного предпринимательства. Соблюдение их обеспечивается государством в рамках антимонопольной политики, роль которой существенно возрастает. Антимонопольные законы приняты почти в 90 странах, причем приблизительно в 40 - в последние десятилетия.

Главные направления, по которым реализуется государственная антимонопольная политика, фиксируются, как правило, в законах о конкуренции (антимонопольных законах). При всем многообразии национальных особенностей можно выделить три основных, "классических" элемента антимонопольного регулирования, по большинству стран и предопределяемых основными видами ограничительной деловой практики. Они представляют собой совокупность норм, направленных на предупреждение и пресечение антиконкурентных (ограничительных) соглашений; устранение злоупотреблений доминирующим положением на рынке; контроль экономической концентрации. В этом суть антитрестовского законодательства США, конкурентной политики Европейского Союза, стран Азии, Латинской Америки, Восточной Европы.

Действия компаний, направленные на ограничение конкуренции на рынке, получили в международной правовой литературе название "ограничительной деловой практики" (ОДП). Принятый в 1980 году в рамках ООН "Комплекс согласованных на многосторонней основе справедливых принципов и правил для контроля за ограничительной деловой практикой" дает следующее определение: "Выражение "ограничительная деловая практика" означает действия или поведение предприятий, которые путем злоупотребления господствующим положением на рынке или приобретения этого положения и злоупотребления им ограничивают доступ к рынкам или иным образом неоправданно сдерживают конкуренцию, что оказывает или может оказать отрицательное влияние на международную торговлю... или которые посредством официальных, неофициальных письменных или устных соглашений или договоренностей между предприятиями оказывают аналогичное воздействие".

Среди видов современной ограничительной деловой практики наиболее значительными с точки зрения масштабов применения и оказываемых последствий для конкуренции являются: антиконкурентные соглашения между самостоятельными предприятиями; злоупотребление доминирующим положением на рынке; монополизация рынков посредством слияний и поглощений.

Соглашения между предприятиями. Они подразделяются на два основных типа: горизонтальные и вертикальные соглашения.

Горизонтальные соглашения (картели) представляют собой сговор компаний одной отрасли с целью получения монопольной прибыли посредством устранения или ограничения конкуренции на рынке. Картели являются наиболее опасным и распространенным видом ограничительной деловой практики. Предметом здесь выступают, как правило, фиксация цен, ограничение объемов производства, раздел рынков и т.д. Последствия картельных соглашений отрицательно сказываются на экономическом развитии, приводя к росту цен, ограничению производства и сдерживанию инноваций.

Наиболее распространенной формой картельных соглашений является согласованное установление цен. Это могут быть соглашения о фиксированных ценах, о формах расчета цен, об обмене ценовой информацией. Другая форма - соглашения о разделе рынков или покупателей, которые предусматривают соответствующий раздел между конкретными предприятиями - участниками картеля.

Вертикальные соглашения заключаются между предприятиями, находящимися на разных ступенях процесса производства и реализации товаров, и относятся чаще всего к сфере распределения. Такие соглашения нередко носят антиконкурентный характер, и их последствия для экономики могут быть столь же негативны, как и в случае картелей. Однако считается, что они в целом менее опасны с точки зрения воздействия на конкуренцию.

Антимонопольное законодательство большинства стран запрещает антиконкурентные соглашения между предприятиями. Наиболее сурово преследуются горизонтальные (картельные) соглашения.

Такой подход зафиксирован и в международных документах. В подготовленном Конференцией ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) документе о Типовом законе об ограничительной деловой практике важнейшая "типовая" статья носит название "Ограничительные соглашения или договоренности". Суть ее состоит в запрете определенных соглашений между конкурирующими или потенциально конкурирующими фирмами. Это соглашения, устанавливающие цены или иные условия продаж; участие в торгах по тайному сговору; соглашения о распределении рынков или покупателей; ограничение производства или продаж, в том числе путем установления квот и т.д.

Соглашения или договоренности запрещаются независимо от того, заключены ли они в письменной или устной форме, являются официальными или неофициальными. Форма, однако, играет существенную роль как доказательство противоправных действий. Когда соглашение заключено в письменной форме, доказать нарушение конкурентного законодательства, как правило, не представляет труда. Но предприятия часто основывают свои антиконкурентные действия на устных договоренностях. В этом случае проблема доказывания противоправных действий становится весьма серьезной.

Во многих странах горизонтальные соглашения, в первую очередь - ценовые, запрещаются антимонопольным законодательством как таковые (per se), без каких-либо изъятий. Ограничения, которые рассматриваются как нарушения "per se", как правило, включают также горизонтальные разделения рынков или покупателей, горизонтальные согласованные отказы вести дела и сговор при проведении торгов. Так, в США в отношении картелей характерен подход "per se". Хотя руководящим принципом при определении антиконкурентного поведения является "правило разумности" (т.е. неразумное ограничение конкуренции подлежит анализу, осуществляемому на основе изучения целей и последствий предполагаемого ограничения конкуренции), Верховный суд США постановил, что "существуют определенные соглашения или виды практики, которые ввиду их пагубного воздействия на конкуренцию без всяких благотворных последствий считаются явно неразумными и, следовательно, противозаконными без тщательного расследования точного ущерба, который они принесли, или экономических оснований для их применения".

В большинстве стран участие в торгах по тайному сговору также считается незаконным. Даже в тех странах, в которых не имеется специальных законов об ОДП, зачастую имеется специальное законодательство о торгах.

Типичным для антимонопольных законов являются изъятия из общих запретительных правил в отношении соглашений, ограничивающих конкуренцию. Практика, подпадающая под общий запрет, может быть разрешена в случае, если заблаговременно в антимонопольные органы будет направлено уведомление, и эти органы сочтут, что соглашение в целом будет иметь чистый положительный эффект для общества или не будет причинять ему ущерба.

В отношении вертикальных соглашений антимонопольное законодательство не содержит, как правило, прямых запретов. Ограничения, содержащиеся в вертикальных соглашениях, часто бывают экономически оправданы. В результате официальный подход к вертикальным соглашениям существенно меняется: если прежде их считали по сути незаконными, то теперь отношение к ним является гораздо более либеральным (за исключением соглашений, фиксирующих цены перепродаж, которые считаются в большинстве стран незаконными). Тем не менее в ряде стран, в первую очередь, в США, количество дел, связанных с вертикальными соглашениями, остается высоким.

Злоупотребление доминирующим (монопольным) положением на рынке со стороны компаний, занимающих подобное положение, также относится к числу основных видов деловой практики, ограничивающей конкуренцию. Согласно определению, даваемому ЮНКТАД, "доминирующее положение на рынке" означает такую ситуацию, когда какое-либо предприятие, действующее либо самостоятельно, либо совместно с несколькими другими предприятиями, обладает возможностью контролировать соответствующий рынок конкретного товара или услуги либо группы товаров или услуг.

Важно отметить, что само по себе доминирующее или монопольное положение компании не является чем-то предосудительным - ограничения конкуренции возникают лишь вследствие злоупотребления таким положением. При этом важно отметить, что к злоупотреблениям обычно относятся действия доминирующих компаний, которые ограничивают доступ к рынкам другим компаниям или иным образом неправомерно сдерживают конкуренцию.

В антимонопольных законах ряда стран установлена конкретная доля рынка, обладая которой предприятие (или предприятия) считаются занимающими доминирующее положение на рынке. Обычно под таковым понимается не только положение одного предприятия, но и ситуация, когда рынок контролируется несколькими предприятиями, действующими сообща.

Антимонопольное законодательство зарубежных стран обычно запрещает следующие действия доминирующих компаний (рассматриваемые как злоупотребления): хищническое поведение по отношению к конкурентам, например использование цен ниже себестоимости для устранения конкурентов; установление дискриминационных цен или условий поставок (закупок) товаров или услуг; установление цен и условий перепродаж; ограничения на импорт товаров; частичный или полный отказ вести дела на обычных коммерческих условиях; внесение в контракты навязываемых условий.

Из перечисленных видов злоупотреблений наиболее опасным является так называемое "хищническое ценообразование". Предприятия используют такую практику для устранения конкурентов в целях сохранения или укрепления своего господствующего положения на рынке. Суть этой политики в том, что компании, занимающие доминирующее положение на рынке, целенаправленно снижают на определенный период времени цены на свою продукцию, вынуждая конкурентов покинуть рынок и не позволяя аутсайдерам укрепиться на нем.

С хищническим установлением цен тесно связана и практика установления дискриминационных (т.е. неоправданно дифференцированных) цен или условий. Такая практика может осуществляться в форме скидок на крупные партии, "системы премий" и т.д. Одним из наиболее часто практикуемых способов дискриминации является также предоставление крупными компаниями своим торговым агентам так называемых "скидок на верность" или "эксклюзивных скидок". Условием получения таких скидок выступает обязательство агентов покрывать большую часть или даже все свои потребности в определенном товаре путем закупок у компании-монополиста. Другим практикуемым видов злоупотреблений является установление цен, по которым купленные товары могут перепродаваться. Установление цен перепродажи товаров, практикуемое обычно производителем или оптовиком, получило название "поддержания перепродажных цен".

В 1999 году Департамент юстиции США начал расследование против компании American Airlines, обвиняя ее в применении хищнических цен в отношении новых авиакомпаний с целью устранения их с рынка. В целом же в антитрестовской практике США подобные дела занимают незначительное место.

Одним из примеров пресечения злоупотреблений доминирующим положением на рынке является пример из практики антимонопольного ведомства Италии. В ходе предварительного расследования было установлено, что компания Coca-Cola нарушила антимонопольное законодательство, злоупотребив своим доминирующим положением на рынке. Если факт нарушения подтвердится, то компания может быть оштрафована на сумму до 80 млн. долл., или 10% ее годового оборота в Италии. Компания Coca-Cola пыталась устранить с рынка конкурентов путем предоставления клиентам скидок, бонусов и эксклюзивных прав и разрабатывала стратегический план по устранению своего основного конкурента - компании Pepsi с итальянского рынка безалкогольных напитков.

Монополизация рынков посредством экономической концентрации осуществляется в первую очередь в форме слияний и поглощений. Она способна приводить при определенных условиях к ослаблению конкуренции и тормозить развитие свободных рыночных отношений.

Основным способом концентрации производства и капитала - как на национальном, так и на международном уровне - выступают слияния и приобретения основной доли капитала компаний. В последние годы на их долю приходится около 65% всех операций объединительного характера.

В современных условиях глобализации экономических отношений значительное число слияний и поглощений является экономически оправданным и мотивируется целями лучшей эксплуатации эффекта масштаба, доступа на новые рынки, усиления мощи перед лицом иностранной конкуренции. Однако наряду с экономически целесообразными слияниями и поглощениями компании зачастую стремятся к экономической интеграции с целью ограничения или устранения конкуренции на рынке.

Значительный рост слияний и присоединений, произошедший в 90-е годы, привел к принятию во многих странах законодательства о контроле экономической концентрации. Если в начале 90-х годов лишь 20 стран имели законодательную базу для контроля экономической концентрации, то в настоящее время около 50 стран, включая страны Южной Америки, Азии и Восточной Европы, располагают таким законодательством и активно его применяют. Только в 1998 году в антимонопольных органах США было нотифицировано свыше 4500 операций объединительного характера, в Германии - 1300.

Антимонопольные законы запрещают, как правило, слияния, поглощения, совместные предприятия и другие формы приобретения контроля (включая объединенное руководство), независимо от их горизонтального, вертикального или конгломеративного характера. Это имеет место, когда получаемая в результате такой операции доля на рынке объединяющихся компаний приводит к приобретению доминирующего положения или значительному снижению конкуренции на рынке, на котором доминирует ограниченное число предприятий. Особенно опасной может быть горизонтальное приобретение контроля, которое оказывает влияние на экономическую концентрацию, ослабляя или устраняя конкуренцию, особенно когда речь идет о крупномасштабной концентрации при объединении нескольких крупных компаний-конкурентов.

В большинстве стран, включая США и страны Европейского Союза, антимонопольное законодательство предусматривает предварительную нотификацию в антимонопольных органах крупных операций объединительного характера. Как правило, сделка не может считаться действительной без положительного решения антимонопольного органа. Законодательно устанавливаются определенные пороговые величины, по достижении которых компания должна представить в антимонопольный орган необходимую информацию, связанную с предстоящей сделкой. Пороговая величина может представлять собой объемы ежегодных оборотов, величину активов или уставного капитала, определенную рыночную долю.

Законодательство разных стран устанавливает разные, но четкие требования к информации, которую должны представить в антимонопольные органы объединяющиеся компании. Такая информация может включать данные о целях и сроках сделки, активах компаний, структуре собственности, ожидаемых результатах слияния, последующих бизнес-планах, объемах производства, продаж и закупок и пр. Как правило, для представления указанной информации законодательно устанавливаются специальные формы. Компании должны полностью и абсолютно достоверно представить требуемую информацию. Непредставление ее в срок или допущенные в ней искажения могут повлечь штрафные санкции.

В законодательстве обычно устанавливаются сроки, в течение которых антимонопольные органы должны рассмотреть представленные компаниями нотификации, а также критерии, которыми они пользуются при подготовке своего решения о сделках по экономической концентрации. Чаще всего в сделке может быть отказано, если антимонопольный орган сочтет, что ее реализация приведет к существенному ограничению конкуренции на рынке или усилению доминирующего положения объединяющихся компаний. Иногда бывает достаточно одного из этих критериев, например существенного ограничения конкуренции (Канада, Колумбия, Япония) или создания (усиления) доминирующего положения (Австрия).

Антимонопольное законодательство почти всегда предусматривает ответственность за несоблюдение установленных правил контроля экономической концентрации, чаще всего - в форме штрафов за непредставление своевременно нотификаций о сделках, а также за осуществление сделки до ее разрешения. В Европейском Союзе сумма такого штрафа может колебаться от 1 тыс. до 5 тыс. евро в первом случае и до 10% совокупного оборота во втором.

В антимонопольной практике США контроль экономической концентрации занимает особое место. Так, было начато и рассмотрено дело в отношении двух компаний, нарушивших установленный порядок поведения в период рассмотрения нотификаций о слияниях. В апреле 1999 г. было установлено, что компании начали осуществлять совместную деятельность до получения разрешения антитрестовских органов в следующей форме: назначили новую команду менеджеров в новой компании; совместно распространяли бизнес-карты новой компании среди клиентов; отвечали на телефонные звонки от имени новой компании; вели переговоры и подписывали контракты под новым именем. Компании были оштрафованы из расчета количества дней, в течение которых они осуществляли совместную деятельность.

Антимонопольное законодательство стран СНГ также содержит нормы, характерные для современного конкурентного права развитых стран и рекомендуемые международными организациями в качестве типовых. С каждым годом увеличивается число дел, рассмотренных антимонопольными органами стран СНГ по пресечению антиконкурентных действий, укрепляются интеграционные правовые механизмы в сфере антимонопольной политики. Так, 25 января текущего года главы Правительств стран СНГ подписали в Москве Договор о проведении согласованной антимонопольной политики. Предусмотренный в Приложении 1 к Договору механизм взаимодействия государств позволяет антимонопольным органам стран СНГ предпринимать конкретные шаги по пресечению монополистической деятельности, носящей трансграничный характер.


Н. Ячеистова,

доктор юридических наук,

кандидат экономических наук

(г. Москва)



Пресечение антиконкурентных действий: международный опыт правового регулирования


Автор


Н. Ячеистова - доктор юридических наук, кандидат экономических наук (г. Москва)


"Российская юстиция", 2000, N 6, стр. 13


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.