Роль налоговых органов в регулировании экономического механизма природопользования (В. Ершов, "Финансовая газета. Региональный выпуск", NN 27, 28, июль 2000 г.)

Роль налоговых органов в регулировании
экономического механизма природопользования


Неотъемлемой частью налоговой системы являются ресурсные платежи. За последнее время разработаны законы, определяющие в целом комплекс этого природопользования, и по каждому из них введены самостоятельные налоговые платежи.

Указанные платежи достаточно специфичны. Каждый их вид (плата за пользование недрами, землей, лесными и водными ресурсами, животным миром, за загрязнение природной среды) разделяется на отдельные блоки. Многогранны и отраслевые особенности в использовании природных ресурсов (нефтедобывающая, угольная, газовая, золотодобывающая, химическая, лесная и др.), для учета которых необходимо дальнейшее совершенствование законодательства.

Определенная задержка с разработкой законодательной и нормативной базы налогообложения по некоторым ресурсным платежам на уровне Российской Федерации инициирует в отдельных ее субъектах принятие по этому вопросу самостоятельных решений, что порождает значительное число вопросов при начислении и уплате этих налогов со стороны как природопользователей, так и налоговых органов.

В данной статье основное внимание уделяется проблеме усиления роли налоговых органов в решении вопросов платности природопользования, так как, на наш взгляд, существует реальная возможность, не повышая налогового бремени, осуществлять рациональное природопользование и при этом получать необходимые средства в виде налогов для дальнейшего стимулирования этого процесса.

Следует отметить, что в Налоговом кодексе Российской Федерации достаточно полно определены права налоговых органов при осуществлении ими деятельности, связанной с выполнением контрольных функций по сбору налогов и применению финансовых санкций. Тем не менее в этом Кодексе, как и в других правовых актах, не предусмотрено непосредственное участие налоговых органов в формировании экономического механизма природопользования. На первый взгляд в этом нет необходимости, так как круг вопросов, относящихся к компетенции налоговых органов, и так достаточно широк.

Однако, анализируя проблемы, возникающие при налогообложении природных ресурсов, можно сделать следующий вывод: отсутствие в действующем законодательстве правовых норм, позволяющих налоговым органам принимать более деятельное участие в определении как общих принципов регулирования природопользования, так и конкретных экономических рычагов, отрицательно сказывается на выполнении бюджетных назначений по соответствующим платежам, поскольку в ряде случаев платежи за пользование различными видами природных ресурсов (даже в случае их безвозвратного изъятия) своевременно не вводятся. Это по существу нарушает принцип платности природопользования в связи с тем, что отсутствует реальный механизм взимания платы, что, в свою очередь, не позволяет осуществлять своевременное финансирование различных природоохранных программ, а также формировать средства Экологического фонда, Фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов. А в целом это препятствует проведению государственной политики рационального природопользования.

Целесообразно уточнить, что подразумевается под участием налоговых органов в регулировании экономического механизма природопользования. По нашему мнению, налоговые органы должны принимать непосредственное участие не только в разработке и установлении соответствующих ставок платежей, финансовых санкций за нарушения порядка их уплаты, а также определенных форм контроля за порядком исчисления налогооблагаемой базы при изъятии того или иного вида природного ресурса, но и в разработке методологических принципов и подходов к порядку определения размеров платежей и платных видов пользования природными ресурсами. Причем мнение МНС России в части сроков введения того или иного вида платежа должно быть определяющим.

В настоящее время, к сожалению, основной формой участия налоговых органов в регулировании природопользования является уточнение позиций по той или иной норме уже принятого закона при разработке налоговой инструкции и декларации или же в инициативном порядке участие в разработке предложений по размерам ставок, коэффициентам их индексации и т.п. Данная работа чрезвычайно сложна, так как виды природопользования весьма многообразны. Например, платежи за пользование недрами, в свою очередь, включают в себя платежи за добычу различных видов углеводородного сырья - нефти, газа; за право пользования недрами для строительства и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; за право на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых; за право на разведку месторождений полезных ископаемых; за пользование водными объектами существует 6 видов платежей, за пользование объектами животного мира - 3 вида. Кроме того, есть платежи за загрязнение природной среды и др.

Из всех упомянутых платежей налоговые органы смогли принять достаточно серьезное участие в согласовании и частичной разработке ставок платы только за пользование водными объектами.

Необходимо отметить следующее. В ряде случаев затраты налоговых и других органов только на выпуск деклараций и иных форм расчетов по отдельным видам ресурсных платежей в реальном (т.е. денежном) исчислении выше, чем размер уплачиваемого налога. Это относится, например, к некоторым видам платы за загрязнение природной среды.


Платежи за пользование водными объектами


После выхода Водного кодекса Российской Федерации распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.01.96 г. N 85-р в целях реализации положений Кодекса был утвержден план подготовки проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации Водного кодекса. В числе этих актов был указан проект постановления Правительства Российской Федерации "О порядке установления и взимания платы, связанной с пользованием водными объектами, и расходования средств федерального целевого бюджетного фонда восстановления и охраны водных объектов", который Правительство Российской Федерации должно было представить к маю 1996 г. Необходимость разработки конкретного нормативного акта, регулирующего порядок взимания платы, была связана с тем, что Водным кодексом от 16.11.95 г. N 167-ФЗ была предусмотрена система платежей за пользование водными объектами (ст. 123-125), однако было указано, что порядок установления и взимания этой платы и ее предельные размеры определяются законодательством Российской Федерации, т.е. реального экономического механизма (ставок платы, порядка взимания платежей) не было введено.

Хотя в распоряжении Правительства Российской Федерации N 85-р Госналогслужба России и была указана среди ответственных за подготовку проекта постановления, однако основными разработчиками являлись Роскомвод (ныне - МПР России), Минприроды (ныне - Госкомэкологии) и Минэкономики России. Было принято согласованное решение о разработке соответствующего федерального закона. В результате был принят Федеральный закон от 6.05.98 г. N 71-ФЗ (в ред. от 30.03.99 г.) "О плате за пользование водными объектами", который вступил в силу со дня его официального опубликования. Однако платежи не взимались достаточно продолжительное время, так как сразу не могла быть реализована норма этого Закона, предусматривающая установление Правительством Российской Федерации минимальных и максимальных ставок платы по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам (п. 2 ст. 4 Закона). Иными словами, в Законе отсутствовала норма, позволяющая до утверждения этих ставок Правительством Российской Федерации рассчитывать плату за соответствующий вид пользования водными объектами по минимальным ставкам (или, например, средним) исходя из уже утвержденных Законом ставок платы.

После выхода постановления Правительства Российской Федерации от 22.07.98 г. N 818 "Об утверждении минимальных и максимальных ставок платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам" во многих регионах осталась нереализованной другая норма Закона, в соответствии с которой ставки платы по категориям плательщиков в зависимости от вида пользования водными объектами, их состояния и с учетом местных условий водообеспечения населения и хозяйственных объектов должны быть приняты законодательными органами субъектов Федерации (п. 3 cт. 4 Закона).

Первый региональный закон по установлению конкретных ставок платы был принят в сентябре 1998 г. в Хабаровском крае. В ноябре соответствующие решения были приняты еще в 5 регионах - Республике Марий Эл, Республике Тыва, Курской, Новосибирской и Пензенской областях. В декабре соответствующие законы были приняты еще в 16 регионах. Таким образом, почти за полугодие 1998 г. законы были приняты только в 22 субъектах Российской Федерации. В январе 1999 г. законы по ставкам были приняты только в двух регионах. Лишь в последние месяцы прошлого года работа несколько активизировалась, и сейчас необходимые законы приняты уже в 55 субъектах Российской Федерации.

Отметим, что определенная задержка во введении законов происходила из-за существенного разрыва между сроками принятия их законодательными собраниями и утверждением администрациями регионов. Так, не во всех принятых в 1998 г. законах предусматривалось введение ставок в том же году. Например, в Иркутской области Законодательным собранием закон был принят 18.11.98 г., утвержден губернатором 7.12.98 г., а вступил в силу с 1.01.99 г. Аналогичной ситуация была в Республике Марий Эл, Новосибирской и Пензенской областях: законы приняты в ноябре 1998 г., а платежи предусматривалось взимать только с 1 января следующего года.

В Москве, где сосредоточены одни из крупнейших водопользователей России, действует Закон г. Москвы от 10.02.99 г. N 5 "О ставках и льготах по плате за пользование водными объектами".

Необходимо отметить, что доходная часть бюджетов Российской Федерации на 1998 и 1999 гг. формировалась из расчета взимания указанных платежей практически на всей территории России. Законами о бюджете на эти годы было предусмотрено поступление только в федеральный бюджет платы за пользование водными объектами соответственно 2467,2 и 1405,7 млн руб. При этом Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1998 год" был принят даже раньше (26.03.98 г. N 42-ФЗ), чем Закон "О плате за пользование водными объектами" (6.05.98 г. N 71-ФЗ). Как видно из приведенных данных, в 1998 г. объем платежей планировался выше, чем в 1999 г. И, как показала практика, расчет был неточен и по налогооблагаемой базе, и по времени введения платы в регионах.

При активной работе налоговых органов был разработан и принят Федеральный закон от 30.03.99 г. N 54-ФЗ, который дополнил Закон "О плате за пользование водными объектами" нормой, обязывающей до утверждения законодательными органами субъектов Российской Федерации ставок платы по категориям плательщиков производить платежи за пользование водными объектами по минимальным ставкам.


Плата за загрязнение природной среды


Данные платежи взимаются на основании Закона РСФСР от 19.12.91 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды". Этот Закон не относится к налоговым. Поэтому вносились предложения о дополнении Закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" указанными платежами. Однако это не было сделано, и по сей день возникают вопросы о правомерности взимания этой платы. По нашему мнению, при введении данной платы необходимо было законодательно закрепить участие налоговых органов. Ведь во многих неналоговых законах (в данном случае имеются в виду те, которые регулируют природопользование) в той или иной форме говорится о платности пользования природными ресурсами.

Законом "Об охране окружающей природной среды" (ст. 24) было предусмотрено освобождение от налогообложения экологических фондов. Практически сразу же возникли вопросы о порядке применения этой статьи, так как в данном случае не учитывается установленный законодательством порядок введения в действие конкретных новых налоговых льгот. К сожалению, именно это чаще всего упускается из виду как в самом начале подготовки предложений по изменению законодательства, так и на определенном этапе утверждения нормативных актов. В результате вводимая норма или противоречит другим нормативным актам, или просто не имеет под собой достаточной правовой основы. В указанном Законе предусматривалось предоставление налоговых льгот экологическим фондам без внесения необходимых изменений в налоговое законодательство. Внесение таких изменений было бы возможно при наличии соответствующей записи в законе, устанавливающей порядок ввода его в действие и реализации содержащихся в нем положений.

Для самих платежей за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов, предусмотренных данным Законом (т.е. для их уплаты), также потребовалась разработка нового экономического механизма: постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.92 г. N 632 был утвержден Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия. Однако и он окончательно не решил вопроса о порядке взимания платежей. Поэтому Минэкологии России, Минфину России, Госналогслужбе России с участием Банка России было поручено утвердить в 1992 г. нормативные документы, определяющие механизм перечисления природопользователями платы за загрязнение окружающей природной среды и порядок направления указанных средств в доход республиканского бюджета Российской Федерации и во внебюджетные экологические фонды. В результате в 1992 г. Минфином России и Минэкологии России был утвержден Порядок направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды (утв. Минфином России 22.12.92 г. N 9-5-12 и Минприроды России 21.12.92 г. N 04-04/72-6344), а в 1993 г. этими же органами с участием Госналогслужбы России был принят Порядок направления 10 процентов платы за загрязнение окружающей природной среды в доход Федерального бюджета Российской Федерации (утв. Минприроды России, Минфином России, Госналогслужбой России 3.03.93 г. N 04-15/61-638, 19, ВГ-6-02/10).

Указанные документы не имеют статуса, позволяющего отнести их к инструкциям Госналогслужбы (МНС России), в результате чего возникают вопросы о правомерности применения той или иной нормы в связи с выходом части первой Налогового кодекса Российской Федерации.


Плата за пользование объектами животного мира


Федеральным законом от 24.04.95 г. N 52-ФЗ "О животном мире" хотя и устанавливалась система платежей, включающая плату за пользование животным миром и штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользование им, но не был определен конкретный экономический механизм взимания указанных платежей. Предполагалось дополнительно разработать и утвердить постановлением Правительства Российской Федерации порядок и общие принципы расчета размеров платы за пользование объектами животного мира с изъятием их из среды обитания.

В июле 1995 г. распоряжением Правительства Российской Федерации N 981-р был утвержден План подготовки 12 нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона "О животном мире" (в том числе по платежам). Среди министерств и ведомств, ответственных за их представление, Госналогслужба России не упомянута. Срок представления этих нормативных актов был предусмотрен в декабре 1995 г. Однако лишь 29 сентября 1997 г. было принято постановление Правительства Российской Федерации N 1251 "О плате за пользование объектами животного мира и ее предельных размерах". В нем были утверждены только предельные размеры платы и только по видам животного мира, отнесенным к объектам охоты, хотя данным постановлением и определено, что за плату предоставляются в пользование и другие виды животного мира, а именно:

отнесенные и к объектам рыболовства;

принадлежащие к видам, занесенным в Красную книгу России;

не отнесенные к объектам охоты и рыболовства и не принадлежащие к видам, занесенным в Красную книгу России.

В соответствии с данным постановлением разработкой размеров платежей по этим видам должны заниматься Минсельхозпрод России и Госкомэкологии России. До настоящего времени плата за эти виды объектов животного мира не установлена.

Предусматривалось также, что конкретные размеры платы за пользование объектами животного мира должны устанавливаться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом местных особенностей и видов пользования объектами животного мира на основании предельных размеров платы, утверждаемых Правительством Российской Федерации, т.е. даже для частичного введения платежей с учетом утверждения указанных предельных размеров платы необходимо было провести дополнительную работу по установлению конкретных размеров платежей (участие территориальных налоговых органов в работе не предусматривалось).

В 1999 г. постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.98 г. N 1490 "О мерах по усилению государственного управления водными биологическими ресурсами" были введены новые виды платежей - за пользование водными биоресурсами. С принятием и этого постановления не были окончательно решены вопросы, связанные с порядком взимания платежей. Так, в нем установлено, что начиная с 1999 г. с российских юридических и физических лиц взимается плата за пользование отдельными видами водных биологических ресурсов. Кроме того, целесообразно создать целевой федеральный бюджетный фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, а Минфину России предусмотреть в проекте федерального бюджета на 1999 г. формирование указанного фонда за счет 100% суммы платы за пользование водными биологическими ресурсами. При этом Минфину России по согласованию с Госкомрыболовством России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в 2-недельный срок предписывалось:

разработать порядок исчисления и внесения платы за пользование водными биологическими ресурсами российскими пользователями и порядок внесения платы за пользование водными биологическими ресурсами российскими (в том числе с участием иностранного капитала) и иностранными пользователями по межправительственным соглашениям и контрактам, включая определение уполномоченного банка;

внести в Правительство Российской Федерации предложения о порядке формирования и расходования средств целевого федерального бюджетного фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов.

Однако до настоящего времени не разработан экономический механизм, конкретизирующий порядок расчета таких платежей и контроля за их поступлением в фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов.

До настоящего времени из регионов поступают вопросы о том, правомерно ли взимать эти платежи, если плата за пользование объектами животного мира не внесена в налоговую систему Российской Федерации.

Отметим также, что в принятых субъектами Российской Федерации законах о бюджете на 1999 г. не было предусмотрено поступление указанных платежей в таких крупных регионах, как Оренбургская, Омская, Свердловская, Амурская, Архангельская, Воронежская области; в Республиках Алтай, Коми, Карелия, Мордовия, Саха (Якутия), Удмуртия; Ханты-Мансийском автономном округе и др.

Однако проводится и совместная работа налоговых и других органов в части определения налогооблагаемой базы при пользовании природными ресурсами, а также контроля за своевременной уплатой платежей за такое пользование. Правовым основанием для такого взаимодействия являются действующие в настоящее время соглашения, заключенные МНС России, в частности, с Госкомэкологии России в 1998 г. и с МПР России в 1999 г. Следует, однако, иметь в виду, что соглашение с МПР России заключено только по вопросам контроля за отчислениями на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

По плате за пользование водными объектами в 1999 г. на места было направлено совместное письмо с разовым поручением - провести проверки нескольких крупных водопользователей, выявить характерные нарушения в порядке исчисления и уплаты этих платежей и сообщить предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Налоговыми органами на основе имеющихся соглашений и других норм действующего законодательства, как правило, контролируются правильность исчисления, полнота и своевременность внесения платежей за загрязнение природной среды только в федеральный бюджет. Природоохранными органами аналогичная контрольная работа проводится по той части платежей, которая поступает в экологические фонды. В случае консолидирования этих фондов в бюджеты разного уровня налоговые органы также участвуют в контроле за поступлением платежей. Порядок взаимодействия с органами охраны природы в этих случаях изложен в совместном приказе Госкомэкологии России и Госналогслужбы России (от 4.02.98 г. N 64, от 5.02.98 г. N АП-3-04/19) "Об усилении взаимодействия государственных налоговых органов и государственных природоохранных органов".

По нашему мнению, достаточно очевиден вывод о необходимости законодательного закрепления за налоговыми органами права принимать непосредственное участие в разработке всех нормативных актов, так или иначе связанных с платным природопользованием. В первую очередь такая норма может быть включена в Налоговый кодекс Российской Федерации.


В. Ершов,

советник налоговой службы I ранга



Газета "Финансовая газета. Региональный выпуск"


Учредитель: Редакция Международного финансового еженедельника "Финансовая газета"


Газета зарегистрирована в Роскомпечати 3 октября 1994 г.

Регистрационное свидетельство N 012947

Адрес редакции: г. Москва, ул. Ткацкая, д. 5, стр. 3

Телефон +7 (499) 166 03 71

http://fingazeta.ru/

Текст документа на сайте мог устареть

Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ.

Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(Документ будет доступен в личном кабинете в течение 3 дней)

(Бесплатное обучение работе с системой от наших партнеров)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение