Контроль кредитных организаций за соблюдением порядка ведения кассовых операций (Б.П.Носков, Т.А.Гусева, "Законодательство", N 6, июнь 2000 г.)

Контроль кредитных организаций за соблюдением порядка
ведения кассовых операций

Функции кредитных организаций в области финансового контроля в современный период существенно изменились. Это обусловлено изменением принципов экономического регулирования, связанной с этим перестройкой банковской системы, образованием коммерческих банков. Контроль последних за деятельностью клиентов носит в основном гражданско-правовой характер, направленный на обеспечение интересов самого банка; контрольных полномочий в административном порядке коммерческие банки в настоящее время не осуществляют. (А прежде было именно так: все банки были органами государственного управления с властными полномочиями). В настоящее время только в указанных законодательством случаях они управомочены осуществлять указанные действия в интересах государства. В частности, на банки возложено проведение валютного контроля, также они следят за соблюдением предприятиями, организациями и учреждениями порядка ведения кассовых операций, условий работы с денежной наличностью.

Указанное направление работы призвано обеспечить стабильность денежного обращения, сократить внебанковский оборот и усилить контроль за потоками наличных денег в целях повышения собираемости налогов и иных платежей. Оно основано на положениях указа Президента РФ от 23 мая 1994 г. N 1006 "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей" (далее - Указ N 1006) и указа от 18 августа 1996 г. N 1212 "О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного обращения" (далее - Указ N 1212).

Пункт 9 Указа N 1006 устанавливает финансовую ответственность за несоблюдение условий работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации предприятиями, учреждениями и физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. В частности, ответственность предусмотрена за расчеты наличными денежными средствами с другими предприятиями, учреждениями, организациями сверх установленных предельных сумм; за неоприходование (неполное оприходование) в кассу денежной наличности; за несоблюдение действующего порядка хранения свободных денежных средств, а также за накопление в кассах наличных денег свыше определенных лимитов, - т.е. за нарушение определенных банковских правил и кассовой дисциплины.

Указанные деяния влекут следующие меры финансовой ответственности. За осуществление расчетов наличными денежными средствами с другими предприятиями, учреждениями и организациями сверх установленных предельных сумм - штраф, составляющий удвоенную сумму произведенного платежа. За неоприходование (неполное оприходование) в кассу денежной наличности - штраф, равный утроенной неоприходованной сумме. За несоблюдение действующего порядка хранения свободных денежных средств, а также за накопление в кассах наличных денег сверх установленных лимитов - штраф в размере утроенной выявленной сверхлимитной кассовой наличности.

На руководителей предприятий, учреждений и организаций, допустивших перечисленные нарушения, налагаются административные штрафы в 50-кратном установленном законодательством Российской Федерации размере минимальной месячной оплаты труда.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях и наложении штрафов, предусмотренных п.9 Указа N 1006, производится органами Государственной налоговой службы РФ по сведениям, предоставляемым коммерческими банками и другими организациями, которые контролируют соблюдение предприятиями, учреждениями и организациями порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью.

Нелишне напомнить, что указанные правонарушения - не налоговые. Установленная за их совершение ответственность является административной, хотя и применяется налоговыми органами. Порядок вынесения постановлений о наложении штрафов и их исполнение регламентируются нормами административного, а не налогового законодательства.

Постановление по делу об административном правонарушении или о прекращении дела выносится налоговыми органами на основании представленных банками сведений. Справки о результатах проверки обязательно должны содержать сведения о месте, времени совершения, существе правонарушения, данные о личности нарушителя, его объяснения, иную информацию, необходимую для разрешения дела. Сроки рассмотрения указанных материалов установлены ст.38 и 257 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (КоАП). Следует особо обратить внимание банков, составляющих справки, а также налоговых органов, выносящих решения (постановления), на то, что административное взыскание может быть наложено в двухмесячный срок со дня совершения правонарушения либо в двухмесячный срок со дня обнаружения длящегося правонарушения. Установленный ст.38 КоАП срок, в течение которого может быть наложено взыскание, является пресекательным, и в случае рассмотрения материалов проверки после истечения двухмесячного срока привлечения к административной ответственности в силу п.7 ст.227 КоАП это служит обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Отметим, что в соответствии с п.9 Указа N 1006 установлена финансовая ответственность как организаций, так и физических лиц. Однако существует и другая точка зрения, в соответствии с которой ограничение расчетов наличными действительно только в отношении юридических лиц, следовательно, предпринимателя к ответственности за аналогичное нарушение привлечь нельзя. Так, в настоящее время расчеты наличными денежными средствами регулируются указаниями Банка России от 7 октября 1998 г. N 375-У "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами". Из самого названия этого документа следует, что предел расчета наличными действует только для юридических лиц, а индивидуальные предприниматели к данной категории не относятся по определению.

Аналогичные доводы приводятся в отношении иных оснований ответственности индивидуальных предпринимателей в соответствии с п.9 Указа N 1006. Порядок ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденный решением Совета директоров Центрального банка Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 40, индивидуальными предпринимателями не применяется (п. 44 Порядка).

В пользу правомерности привлечения индивидуальных предпринимателей к ответственности за неоприходование (неполное оприходование) в кассу денежной наличности можно привести следующий довод. Пункт 42 инструкции Государственной налоговой службы России от 29 июня 1995 г. N 35 "По применению Закона Российской Федерации "О подоходном налоге с физических лиц"" определено, что годовым доходом считается фактически полученная сумма дохода. Согласно п.65 данной инструкции, правильность ведения учета доходов и расходов проверяется работниками налоговых органов в процессе проверки достоверности указанных в декларации сведений о доходах и расходах, а также при обследовании деятельности физических лиц, независимо от того, где такие обследования проводятся. Таким образом, налоговые органы призваны контролировать неоприходование (неполное оприходование) предпринимателем в кассу денежной наличности. На практике налоговые органы при выявлении в ходе проверок фактов неоприходования (неполного оприходования) в кассу денежной наличности привлекают к административной ответственности в силу п.12 ст.7 Закона РФ "О налоговых органах в Российской Федерации" граждан и должностных лиц предприятий, организаций, учреждений, виновных в отсутствии учета доходов или в ведении его с нарушением установленного порядка. Виновные наказываются штрафом в размере от двух до пяти минимальных размеров оплаты труда, а за те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, - в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда.

К нерешенным вопросам применения Указа N 1006 относится вопрос о порядке исполнения решения (постановления) налогового органа, предусматривающего ответственность организации в виде штрафа. На наш взгляд, мнение о том, что в случае неисполнения постановления в добровольном порядке взыскать санкции в бесспорном порядке нельзя, и необходимо действовать через арбитражный суд, не соответствует действующему законодательству.

Между тем А.А. Баландин, научный редактор журнала "Российский налоговый курьер", обосновывает приведенную точку зрения положениями ст.35 Конституции РФ, а также определением Конституционного Суда РФ от 6 ноября 1997 г. N 111-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда Архангельской области о проверке конституционности положений статьи 13 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"", в котором бесспорный порядок взыскания сумм финансовых санкций с юридических лиц без их согласия признан неконституционным. Последний документ доведен до сведения налоговых органов письмом Госналогслужбы России от 8 января 1998 г. N ВП-6-11/4 "О порядке взыскания штрафов, а также всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли)". Поэтому налоговые органы в случае отказа организации добровольно заплатить штраф должны подать исковое заявление в суд о привлечении организации к административной ответственности.

С высказанным вряд ли можно согласиться. Во-первых, к административной ответственности хозяйствующий субъект уже привлечен, и речь может идти только о порядке взыскания штрафа; во-вторых, Конституционный Суд говорит о взыскании штрафа в судебном порядке только при несогласии предприятия, т.е. в случае спора безакцептное списание приостанавливается до решения вопроса в суде; в-третьих, порядок исполнения постановлений о привлечении к административной ответственности урегулирован ст. 285, 286 КоАП РСФСР, ст. 6, 7 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве".

Как показывают проверки, проведенные банковскими учреждениями, хозяйствующие субъекты допускают многочисленные нарушения порядка ведения кассовых операций в части превышения норм расходования наличных денег из выручки, не подпадающие под штрафные санкции указа N 1006 и указа N 1212. Между тем улучшение состояния денежного обращения и, как следствие, повышение собираемости налогов всех уровней - один из путей выхода нашей экономики из затянувшегося кризиса. В этих условиях усиление контроля со стороны кредитных организаций, установление административной ответственности за нарушение всех правил ведения кассовых операций позволит добиться положительных результатов в упорядочении наличного денежного обращения.

В настоящее время ряд субъектов Российской Федерации со ссылкой на п. "к" ч.1 ст.72. Конституции РФ, согласно которому административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, принимают законы, устанавливают административную ответственность за нарушение кассовой дисциплины и порядка ведения расчетов наличными денежными средствами.

Авторам представляется, что такой подход к установлению административной ответственности является неправомерным.

В разделе I КоАП РСФСР разграничивает компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в области административного и административно-процессуального законодательства и определяет вопросы, по которым представительные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации вправе принимать собственные правовые акты, не противоречащие Кодексу. Отношения, возникающие в связи с порядком соблюдения кассовой дисциплины и ведения расчетов наличными денежными средствами, урегулированы федеральным законодательством и не относятся к компетенции органов власти субъектов Федерации. Порядок ведения кассовых операций в Российской Федерации утвержден решением Совета директоров Центрального банка Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 40; правила расчета наличными денежными средствами регулируются указаниями Банка России от 7 октября 1998 г. N 375-У "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами".

В целях решения проблем, которых мы коснулись в данной публикации, авторам представляется целесообразным внести в Кодекс об административных правонарушениях ряд норм, устанавливающих дополнительную ответственность за нарушения в сфере налично-денежного обращения. Так, предлагается установить штрафные санкции за следующие действия:

а) неосуществление ежедневного выведения остатка кассы;

б) нарушение нормы расходования наличных денег из выручки, согласованной с банком;

в) выдачу наличных денег под отчет на приобретение товарно-материальных ценностей по одному платежу сверх установленного действующим законодательством размера расчетов наличными деньгами;

г) сокрытие предприятием превышения лимита остатка кассы путем переоформления ранее выданных подотчетных сумм в качестве нового аванса;

д) установление учреждением банка или иной кредитной организацией предприятию лимита остатка кассы не в соответствии с методикой расчета, определенной положением Банка России "О правилах организации наличного денежного обращения в Российской Федерации" от 5 января1998 г. N 14-П.

В свете изложенного представляется актуальной разработка концепции административной ответственности за нарушение условий работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, которая отвечала бы задачам государства и учитывала цели и принципы деятельности предприятий, организаций, предпринимателей, а также интересы и права населения. Она могла бы стать полезной при работе над новым Кодексом об административных правонарушениях, проект которого находится на рассмотрении в Государственной Думе.

Б.П.Носков,

кандидат юрид. наук, профессор,

зам. директора Института бизнеса

и права ОрелГТУ

Т.А.Гусева,

старший преподаватель

Института бизнеса и права ОрелГТУ