Правовое регулирование приватизации в субъекте Российской Федерации (А. Бадтиев, "Российская юстиция", N 8, август 2000 г.)

Правовое регулирование приватизации
в субъекте Российской Федерации


В Конституции РФ нет прямых упоминаний о приватизации. Однако ряд ее положений позволяет сделать выводы, имеющие основополагающее значение для приватизационной деятельности. В российской Конституции признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В ведении Российской Федерации находятся федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, оборонное производство, производство ядовитых веществ и наркотических средств и т.п.(ст.71 Конституции РФ).

Лишение частной собственности граждан (но не юридических лиц) в силу ч. 3 ст.35 Конституции возможно только по решению суда и при условии предварительного и равноценного возмещения. Других преимуществ защиты частной собственности Конституция не называет. Нет в ней и указаний на то, в каких размерах и объемах должна существовать та или иная форма собственности. Правда, как уже указывалось, некоторые объекты могут быть в исключительной собственности Российской Федерации. Это положение применяется на постоянной основе, а не на какой-то промежуток времени. Значит, названные в ст.71 Конституции объекты федеральной собственности не подлежат приватизации или какому-либо другому отчуждению (например, в муниципальную собственность).

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и некоторыми иными объектами, разграничение государственной собственности (ст.72 Конституции РФ). Но, как уже отмечалось в юридической литературе, указание на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов произведено без разъяснения полномочий каждого из них.

В Федеральном законе от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения пределов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к предмету совместного ведения, должны издаваться федеральные законы, определяющие основы правового регулирования, и федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов власти.

Договоры о разграничении полномочий заключаются либо при прямом указании в федеральном законе на допустимость заключения договора по данному предмету, либо при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения, с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом после его принятия.

Основное назначение договора о разграничении полномочий это конкретизация их по предмету совместного ведения, определение условий и порядка осуществления этих полномочий. Так, в подобном договоре между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия Алания, заключенном 23 марта 1995 г., содержатся общие положения и перечислены предметы совместного ведения Российской Федерации и РСО Алания, в том числе разграничение государственной собственности. Однако конкретного механизма такого разграничения в договоре не содержится. Управление республиканской собственностью Конституцией РСО Алания возложено на Правительство Республики. Это управление включает в себя и решение вопросов приватизации. Такая трактовка содержится и в научных исследованиях.

Что же представляет собой приватизация как правовое явление? Впервые ее законодательное понятие было дано в Законе РСФСР "О собственности в РСФСР". В нем говорилось, что предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и иное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть отчуждено в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке и на условиях, установленных законодательными актами РСФСР и входящих в нее республик, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий. Такое положение требовало своего развития и закрепления. В Законе РСФСР от 3 июля 1991 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" приватизация определялась как приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов ликвидированных предприятий и их подразделений; долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий.

Данное определение содержало ряд недостатков: отсутствие разграничения форм собственности, ограничение на участие в приватизации иных юридических лиц, помимо акционерных обществ и товариществ, применение экономических, а не правовых критериев определения объектов приватизации и т.д. Этот Закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". Следует отметить, что нормы Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. подлежат применению при признании впоследствии сделок о приватизации ничтожными.

Определение приватизации, содержащееся в ст.1 Закона Северо-Осетинской ССР от 10 августа 1992 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Северо-Осетинской ССР", в значительной степени повторяло определение, содержащееся в российском законе 1991 года. Положительным моментом следует считать, что республиканский закон его уточнил, назвав некоторые другие объекты (в частности, объекты незавершенного строительства). Но сам методологический подход к определению понятия приватизации путем включения в него объектов, подлежащих приватизации, все же следует считать ошибочным.

В ст.217 ГК РФ приватизация рассматривается как своеобразный способ преобразования отношений собственности при создании рыночной экономики. Имущество, находящееся в федеральной собственности или собственности субъекта Федерации, а также в муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, определяемом законами о приватизации. Положения ГК, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

Таким образом, приватизация это правовая форма преобразования публичной собственности в частную по особым правилам, установленным законом. Она сочетает в себе специфические юридические приемы прекращения публичной формы собственности и приобретения собственности гражданами и юридическими лицами.

В ст.217 ГК при определении понятия приватизации используется термин передано (в отношении имущества), который включает как возмездное, так и безвозмездное отчуждение публичной собственности. Однако отчуждение имущества в собственность граждан и юридических лиц осуществляется только по решению собственника в порядке, предусмотренном законом о приватизации. В ГК РФ предусмотрена, таким образом, возможность осуществления приватизации и на безвозмездной основе.

Новый этап законодательного регулирования приватизации начался с принятием упомянутого Федерального закона от 21 июля 1997 г. В нем под приватизацией понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества в собственность физических и юридических лиц. Это не совсем согласуется со способами приватизации государственного и муниципального имущества, перечисленными в ст.16 того же Закона. Нельзя рассматривать возмездным отчуждением публичного имущества преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых находится в государственной и муниципальной собственности ( ст.20 Федерального закона о приватизации). Слово приобретение, использованное в ст.1 Закона от 3 июля 1991 г., точнее отражало характер этой правовой формы преобразования отношений собственности. Отразив в Федеральном законе в качестве общего правила возмездность приватизации, следовало бы предусмотреть в качестве исключения и безвозмездное отчуждение имущества. Тем более что такая возможность в Законе присутствует (в качестве льгот трудовому коллективу).

Ныне действующий Закон о приватизации установил, что законы и нормативно-правовые акты субъектов Федерации должны приниматься в соответствии с федеральными законами. Ни Указами Президента РФ, ни Постановлениями Правительства РФ приватизация государственного имущества субъектов Федерации и имущества муниципальных образований теперь регулироваться не должна. В совместном ведении находится разграничение государственной собственности, порядок которого в силу п.5 ст.214 ГК РФ должен определяться законом.

Из содержания ст.2 Федерального закона о приватизации вытекает, что приватизация муниципального имущества осуществляется на основании федеральных законов, нормативно-правовых актов соответствующего субъекта РФ с учетом норм федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Подобный вывод согласуется с ч. 1 ст.132 Конституции РФ, которая предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, основы приватизации которой установлены в Федеральном законе от 21 июля 1997 г.

Действующий Закон при определении имущества, подлежащего приватизации, отказался от понятия государственного и муниципального предприятия, хотя в прежнем Законе оно было довольно подробно изложено. Ныне установить, какое имущество субъекта РФ можно приватизировать, возможно путем толкования ст.ст.3 и 4 Закона от 21 июля 1997 г. Следует подчеркнуть, что с 28 июля 1997 г. отчуждение земельных участков, составляющих единый имущественный комплекс, нельзя осуществлять по Указу Президента РФ от 22 июля 1994 г. "Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации".

Новый Закон РСО Алания от 5 марта 1999 г. "О правовом регулировании приватизации государственного и муниципального имущества в Республике Северная Осетия Алания и Государственной программе приватизации государственного и муниципального имущества в Республике Северная Осетия Алания" не дает определения приватизации, а содержит лишь отсылку к Федеральному закону о приватизации (ст.1). Законом от 5 марта 1999 г. одновременно утверждена и Государственная программа приватизации государственного и муниципального имущества в республике, хотя положение о том, что такая программа должна быть принята в виде Федерального закона, еще не реализовано. В п.5 ст.4 Закона от 21 июля 1997 г. подчеркивается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также решения органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному закону о приватизации и программе приватизации. Поэтому при принятии Федеральной государственной программы приватизации аналогичную республиканскую программу следует проверять на соответствие ее федеральному законодательству.


А. Бадтиев,

аспирант МГЮА



Правовое регулирование приватизации в субъекте Российской Федерации


Автор


А. Бадтиев - аспирант МГЮА


"Российская юстиция", 2000, N 8, стр. 10


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.