Порядок образования и функционирования специализированных фондов по охране и восстановлению природных ресурсов (В. Ершов, "Финансовая газета. Региональный выпуск", N 35, 37, 40, 41, август-октябрь 2000 г.)

Порядок образования и функционирования специализированных фондов по охране и восстановлению природных ресурсов


В соответствии с действующим законодательством многие виды использования природных ресурсов являются платными. Например, только плата за пользование недрами включает в себя несколько платежей:

за добычу различных видов углеводородного сырья - нефти, газа;

за право пользования недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

за право на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых;

за право на разведку месторождений полезных ископаемых.

Плата за пользование водными объектами включает в себя 6 видов платежей. Кроме того, установлены платежи за пользование объектами животного мира, за загрязнение природной среды, за пользование лесным фондом.

Указанные ресурсные платежи являются неотъемлемой частью налоговой системы. Они достаточно сложны и специфичны. Каждый их вид (плата за пользование недрами, землей, лесными и водными ресурсами, животным миром, за загрязнение природной среды), как указано выше, разделяется на отдельные блоки. Многогранны и отраслевые особенности в использовании природных ресурсов (нефтедобывающая, угольная, газовая, золотодобывающая, химическая, лесная и др.).

Дополнительные сложности в порядок перечисления и целевого использования ресурсных платежей создает наличие различных бюджетных и внебюджетных фондов, в которые направляется часть платы за пользование отдельными видами природных ресурсов и деятельность которых регулируется несколькими нормативными актами.

Основополагающим нормативным актом в сфере бюджетного законодательства, т.е. Федеральным законом от 31.12.99 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" (ст. 8), обеспечено функционирование таких целевых бюджетных фондов в сфере пользования и охраны природных ресурсов, как:

Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;

Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;

Федеральный экологический фонд Российской Федерации;

Фонд по охране озера Байкал.

Многие из указанных фондов созданы достаточно давно (некоторые существуют уже свыше 8 лет). За время их деятельности менялся как их статус, так и порядок поступления в них средств. Работа по совершенствованию экономического механизма деятельности некоторых фондов еще продолжается. Поэтому в настоящее время возникают вопросы о правомерности применения той или иной нормы налогового и бюджетного законодательства в части деятельности указанных фондов.

Мы рассмотрим порядок образования таких фондов, поступления в них соответствующих средств, их расходования и обеспечения целевого использования, а также проблемы функционирования фондов в связи с вступлением в силу Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации.


Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы


Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 25.02.93 г. N 4546-1 было впервые утверждено Положение о Государственном внебюджетном фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации" (см. данное Положение в ред. постановления Верховного Совета Российской Федерации от 14.05.93 г. N 4968-1). Положение о Фонде было принято в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах", который вступил в силу несколько раньше указанного постановления Верховного Совета Российской Федерации.

Основными суммами средств, которые должны были поступать в данный Фонд, являлись отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (далее - отчисления ВМСБ).

Как следовало из ст. 44 принятого 21.02.92 г. N 2395-1 Закона "О недрах", отчисления, взимаемые с пользователей недр, осуществляющих добычу всех видов полезных ископаемых, должны были поступать в Государственный внебюджетный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации, а средства Фонда - использоваться для финансирования региональных геолого-съемочных, научно-исследовательских и других работ, связанных с геологическим изучением недр, поиском и оценкой месторождений полезных ископаемых, а также для завершения разведки месторождений полезных ископаемых по проектам, утвержденным до введения в действие этого Закона. Предполагалось также, что кроме отчислений ВМСБ средства Фонда будут образовываться и за счет других источников (п. 1 раздела II Положения о Фонде), в том числе:

платы иностранными и отечественными инвесторами за информацию о недрах, полученную за счет средств федерального бюджета Российской Федерации или средств Фонда;

доходов от проведения конкурсов и аукционов по предоставлению прав на пользование недрами;

сборов за выдачу лицензий на право пользования недрами, взимаемых Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр и его территориальными подразделениями в установленном порядке (в настоящее время - МПР России);

добровольных взносов предприятий на осуществление единой технической политики проведения геолого-разведочных работ;

других поступлений.

Однако в 1993 г. и вплоть до 1997 г. Государственный внебюджетный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы создан не был. Отчисления ВМСБ направлялись в федеральный бюджет в соответствии с законами о федеральном бюджете на 1994-1996 гг. (остальные средства формирования Фонда, такие, как платежи за геологическую информацию и сборы за выдачу лицензий на право пользования недрами, поступали в органы Роскомнедр (в настоящее время - Министерство природных ресурсов Российской Федерации).

Само Положение о Фонде, утвержденное указанным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 25.02.93 г. N 4546-1, отменено не было. А ставки отчислений, указанные в этом постановлении, на практике применялись даже после того, как Федеральным законом от 3.03.95 г. N 27-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах" в ст. 44 было внесено изменение о том, что размеры отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы устанавливаются Федеральным Собранием Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации.

Напомним, ранее было указано, что размеры отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, порядок их взимания, распределения и использования устанавливаются Верховным Советом Российской Федерации. Только к концу 1995 г. был принят Федеральный закон от 30.12.95 г. N 224-ФЗ "О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы". Кроме того, в Положении о Фонде предусматривались отдельные льготы, которых не было в Законе "О недрах". Например, в соответствии с Положением не должны были взиматься отчисления ВМСБ:

с реализованных компонентов, попутно извлеченных при добыче нефти, газа, конденсата, угля и горючих сланцев, с редких и рассеянных элементов, благородных металлов, извлеченных при переработке комплексных руд черных, цветных, редких металлов, а также с продукции, полученной при переработке вскрышных и вмещающих пород;

с реализованных полезных ископаемых, добытых на месторождениях, по которым недропользователями полностью оплачена геологическая информация, оцениваемая затратами на геологическое изучение недр по данному месторождению.

В связи с этим налоговым органам приходилось неоднократно разъяснять, в частности, следующее.

Статьей 44 Закона "О недрах" (в редакции от 3.03.95 г.) действительно предусмотрено освобождение от отчислений ВМСБ пользователей недр, осуществивших за счет собственных средств поиски и разведку разрабатываемых ими месторождений или полностью возместивших все расходы государства на поиски и разведку соответствующего количества запасов полезных ископаемых. Однако такое освобождение производится в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Поскольку такого порядка не было до 1997 г. (см. постановление Правительства Российской Федерации от 17.05.96 г. N 597), то и право на получение данной льготы не могло быть реализовано.

Отметим также, что, поскольку Фонд реально не был создан, во всех новых редакциях Закона "О недрах" вплоть до 1997 г. упоминание о Фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы было исключено.

В постановлении Правительства Российской Федерации от 17.05.96 г. N 597, в котором конкретизировался порядок использования отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и освобождения пользователей недр от указанных отчислений, Фонд также не упоминался. В соответствии с этим постановлением отчисления ВМСБ направлялись в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации и использовались только по целевому назначению для финансирования работ по государственному геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы.

Часть отчислений (из направляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации по представлению территориальных подразделений Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр) передавалась добывающим организациям и предприятиям, самостоятельно проводящим работы по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы. Основанием для распределения отчислений, направляемых в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации (в том числе передаваемых добывающим организациям и предприятиям), являлись соответствующие федеральные и территориальные государственные программы.

В Законе "О недрах" неоднократно упоминаются государственный фонд недр и система федерального и территориальных фондов геологической информации.

Государственный фонд недр составляют используемые участки и неиспользуемые части недр в пределах государственных границ Российской Федерации и континентального шельфа.

В Фонд геологической информации (ФГИ) поступает геологическая и иная информация о недрах, полученная пользователем недр, как правило, за счет государственных средств. Поэтому такая информация является государственной собственностью и представляется пользователем недр по установленной форме в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, осуществляющие ее хранение и систематизацию.

Федеральный ФГИ является самостоятельной организацией (юридическим лицом), хотя и функционирует в составе МПР России. Деятельность его регулируется нормативными актами этого Министерства. На региональном уровне данные фонды также являются отдельными структурными подразделениями в составе территориальных органов МПР России.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.02.96 г. N 215 утвержден Порядок представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации. В соответствии с Порядком территориальный фонд геологической информации по данным государственной отчетности недропользователей составляет территориальный баланс запасов полезных ископаемых и представляет его федеральному Фонду геологической информации.

Федеральный Фонд геологической информации по данным государственной отчетности организаций, территориальных балансов запасов полезных ископаемых и результатам государственной экспертизы запасов полезных ископаемых осуществляет составление, ведение и издание государственного баланса запасов полезных ископаемых и ежегодно подготавливает и представляет органам государственной власти Российской Федерации сводные данные по Российской Федерации и ее субъектам о состоянии и изменении запасов важнейших твердых полезных ископаемых, нефти и газа.

Кроме того, данный федеральный Фонд осуществляет разработку и внедрение методологии учета месторождений и запасов полезных ископаемых и координирует работу по представлению государственной отчетности о состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов России.

Отметим также, что, хотя создание этих фондов входит в компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования отношений недропользования, сам порядок и условия использования геологической информации, полученной за счет государственных средств, определяются федеральным органом управления государственным фондом недр (в настоящее время этим органом является МПР России).


В 1997 г. постановлением Правительства Российской Федерации от 2.08.97 г. N 986 было утверждено новое Положение о Фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы. Этот фонд образован в соответствии со ст. 60 Федерального закона от 26.02.97 г. N 29-ФЗ "О федеральном бюджете на 1997 год" и является целевым бюджетным фондом.

Средства фонда направляются на финансирование осуществляемых для федеральных нужд мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы, включая геологическое изучение недр на территории Российской Федерации, ее континентальном шельфе и в Мировом океане, и расходов по управлению Государственным фондом недр Российской Федерации.

Перечень мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы, финансируемых из средств фонда, разрабатывается и утверждается МПР России по согласованию с Минэкономики России и Минфином России.

В настоящее время следует руководствоваться распоряжением МПР России от 9.09.97 г. N 73-р, которым утвержден конкретный перечень мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы, включающий 22 вида этих мероприятий.

Средства фонда образуются за счет зачисляемой в доход федерального бюджета части отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, производимых пользователями недр, которые осуществляют добычу всех видов полезных ископаемых, разведанных за счет государственных средств. Эти средства фонда имеют целевое назначение, не подлежат изъятию, не могут быть использованы для получения прибыли, распределяются и используются по направлениям, установленным федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

В последующих законах о федеральном бюджете, принимаемых на 1997, 1998, 1999 и 2000 гг., также указывался порядок перечисления и расходования средств фонда ВМСБ, но каждый раз экономический механизм этого процесса претерпевал некоторые изменения. Так, в Законе "О федеральном бюджете на 1997 год" (в ред. от 9.01.98 г. N 12-ФЗ) еще не предусматривалось создания территориальных фондов воспроизводства минерально-сырьевой базы.

В соответствующих законах о федеральном бюджете на 1998 г. (от 26.03.98 г. N 42-ФЗ, ст. 89), 1999 г. (от 22.02.99 г. N 36-ФЗ, ст.79) и 2000 г. (от 31.12.99 г. N 227-ФЗ, ст.88 ) уже было указано, что отчисления ВМСБ, оставляемые в распоряжении субъектов Российской Федерации для целевого финансирования работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы в соответствии с территориальными программами геологического изучения недр, а также доходы от отчислений, производимых при добыче общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод, используемых для местных нужд, направляются на формирование доходов территориальных фондов воспроизводства минерально-сырьевой базы.

В заключение отметим, что ни Федеральный фонд ВМСБ, ни соответствующие территориальные фонды не имеют каких-либо специальных органов управления ими, таких, как дирекция или правление.

Учет средств фонда ведется Главным управлением федерального казначейства Минфина России. В инструкции Минфина России от 25.11.98 г. N 55н "О порядке формирования, расходования, ведения учета и составления отчетности об использовании средств федерального фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы" конкретизировано, что доходы фонда отражаются по группе 4000000 "Доходы целевых бюджетных фондов", подгруппе 4060100 "Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы" Классификации доходов бюджетов Российской Федерации; расходы - по главе 050 "Министерство природных ресурсов Российской Федерации", разделу 3100 "Целевые бюджетные фонды" и подразделу 3107 "Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы" функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, целевой статье расходов 520 "Расходы за счет целевого фонда, консолидируемого в бюджете", видам расходов - 408 "Геологическое изучение недр Российской Федерации, континентального шельфа и Мирового океана для федеральных нужд", 409 "Расходы на управление Государственным фондом недр", 410 "Геологоразведочные работы" и соответствующим кодам экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Операции со средствами фонда проводятся только через Центральный банк Российской Федерации и Главное управление федерального казначейства Минфина России.

В соответствии с Положением о фонде распределение его средств на предстоящий финансовый год осуществляет МПР России по согласованию с Минэкономики России и представляет в Минфин России соответствующую информацию. Управление средствами фонда осуществляет МПР России в пределах средств, выделяемых Минфином России.

Контролируют расходование средств фонда Минфин России, МПР России и другие федеральные органы исполнительной власти - государственные заказчики работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы, финансируемых за счет средств фонда.

Данное положение закреплено, в частности, и в постановлении Правительства Российской Федерации от 2.02.98 г. N 132 "Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр" (п. 7). В соответствии с ним МПР России осуществляет контроль во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти по вопросам соблюдения нормативных актов по порядку и условиям взимания платежей при пользовании недрами и целевому использованию отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

Налоговые органы осуществляют контроль за своевременным поступлением указанных средств в бюджеты разного уровня (напоминаем, что средства фондов консолидированы в бюджетах) в соответствии с общими нормами налогового законодательства, касающегося порядка ведения контроля за всеми налогами и сборами, установленными Налоговым кодексом Российской Федерации и Законом Российской Федерации от 21.03.91 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" (в ред. от 8.07.99 г. N 151-ФЗ).

Минфин России после утверждения федерального бюджета на соответствующий год доводит в установленном порядке до МПР России объем годовых ассигнований из федерального бюджета с поквартальным распределением по целевой статье расходов 520 "Расходы за счет целевого фонда, консолидируемого в бюджете", по видам расходов: 408 - "Геологическое изучение недр Российской Федерации, континентального шельфа и Мирового океана для федеральных нужд"; 409 - "Расходы на управление Государственным фондом недр"; 410 - "Геологоразведочные работы" и соответствующим кодам экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.


Ликвидационный фонд при реализации соглашения о разделе продукции


В п.п. 2 ст. 7 Федерального закона от 30.12.95 г. N 225-ФЗ (в ред. от 7.01.99 г. N 19-ФЗ) "О соглашениях о разделе продукции" предусматривалось, что одним из условий выполнения работ должна быть ликвидация всех сооружений, установок и иного имущества по завершении работ по соглашению, а также по очистке от загрязнения территории, на которой проводились работы по соглашению. В этом Законе не предусматривался конкретный порядок финансирования данных работ, что приводило к некоторым затруднениям, так как в Законе при определении части произведенной продукции, передаваемой в собственность инвестора, должны учитываться и его затраты на выполнение работ по соглашению (так называемая компенсационная продукция для возмещения этих затрат) (ст. 8). Поэтому в п. 1 утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 8.07.99 г. N 741 Положения о формировании и использовании ликвидационного фонда при реализации соглашения о разделе продукции указывалось, что при реализации СРП инвестор обязан создать ликвидационный фонд в виде внебюджетного фонда при Минтопэнерго России (СРП по месторождениям углеводородного сырья) или при МПР России (СРП по месторождениям других полезных ископаемых) с целью накопления финансовых средств, необходимых для осуществления работ по консервации и ликвидации горных выработок и всех видов скважин, демонтажу оборудования и иных сооружений (платформ, металлоконструкций, объектов обустройства и др.), связанных с пользованием недрами, а также для рекультивации территории, использованной при проведении работ. При этом не создается какой-либо централизованный ликвидационный фонд. Этот фонд образуется по каждому соглашению о разделе продукции, и его средства используются исключительно для указанных выше целей. Затраты инвестора, связанные с работами по ликвидации, возмещаются ему частью произведенной продукции в порядке, установленном соглашением.

Фонд создается за счет ежеквартальных отчислений, осуществляемых инвестором с даты начала промышленной добычи пропорционально объемам добытого минерального сырья. Размер отчислений на единицу добытого минерального сырья устанавливается управляющим комитетом с таким расчетом, чтобы к планируемому сроку начала работ по ликвидации сумма средств фонда была достаточной для финансирования работ по ликвидации в соответствии с утвержденными управляющим комитетом планом работ по ликвидации и сметой затрат на его реализацию.

Хотя распорядителем средств фонда является уполномоченный государственный орган, до полного возмещения затрат инвестора, связанных с ежеквартальными отчислениями им средств в фонд для проведения работ по ликвидации, инвестор обладает правом собственности на часть этих средств в пределах невозмещенных ему затрат. После полного возмещения затрат инвестора, связанных с отчислениями средств в фонд, право на средства фонда переходит к Российской Федерации, от имени которой в соглашении о разделе продукции выступают Правительство Российской Федерации и орган исполнительной власти ее субъекта, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр, или уполномоченные ими в установленном порядке органы (пп. 6 и 7 указанного Положения).


Фонд восстановления и охраны водных объектов


В ст. 125 Водного кодекса Российской Федерации от 16.11.95 г. N 167-ФЗ было определено, что плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов в части, поступающей в федеральный бюджет (40%), направляется на формирование федерального целевого бюджетного фонда восстановления и охраны водных объектов (не путать с водным фондом, которым является совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр (ст. 1 Водного кодекса Российской Федерации).

Предусматривалось, что доходы фонда будут формироваться за счет платы, вносимой за: изъятие воды из водных объектов в пределах установленного лимита; сверхлимитное изъятие воды; использование водных объектов без изъятия воды в соответствии с условиями лицензии на водопользование; сброс сточных вод нормативного качества в водные объекты в пределах установленных лимитов.

Средства данного фонда должны были использоваться для реализации федеральных и территориальных государственных программ использования, восстановления и охраны водных объектов; финансирования мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов; защиты от вредного воздействия вод; осуществления научно-исследовательских и проектных работ, а также для иных целей, связанных с рациональным использованием, восстановлением и охраной водных объектов.

Принятая в Водном кодексе норма, в соответствии с которой средства от платы, направляемой на восстановление и охрану водных объектов, поступают в бюджет, где образуется целевой бюджетный фонд, предназначенный для финансирования водохозяйственной деятельности, обладала с точки зрения многих экспертов рядом недостатков, в том числе наличие несовпадения взимания платы и расходования средств от нее по времени и территории взимания; сложность осуществления контроля за целевым использованием средств.

Эксперты отмечали, что более логично взимать плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов, непосредственно специализированным водохозяйственным организациям, осуществляющим затраты на проведение водохозяйственных и водоохранных мероприятий, на основании договоров с водопользователями - плательщиками. Аналогичная схема расчетов за водопользование принята в большинстве западноевропейских стран.

Обратим внимание и на тот факт, что Водный кодекс предусматривал формирование средств фонда, в том числе за счет платы за сброс сточных вод нормативного качества в пределах установленных лимитов. Это не согласуется с п. 4 ст. 20 Закона РСФСР от 19.12.91 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" (с последующими изменениями и дополнениями), в соответствии с которым плата как за нормативные, так и за сверхнормативные сбросы, направляется в экологические фонды.

Водный кодекс был принят в конце 1995 г., поэтому реально создание и функционирование указанного фонда могло осуществиться уже в начале 1996 г. - разумеется, при условии принятия соответствующих нормативных актов. Однако этот процесс был заторможен по двум причинам. Во-первых, Водный кодекс не содержал механизма взимания соответствующей платы: ст. 123 было предусмотрено, что порядок установления и взимания платы, связанной с пользованием водными объектами, и ее предельные размеры определяются законодательством Российской Федерации. Во-вторых, Кодексом было предусмотрено, что порядок расходования средств федерального целевого бюджетного фонда восстановления и охраны водных объектов определяется Правительством Российской Федерации (ст. 125).

Соответствующий Закон "О плате за пользование водными объектами" был принят только в мае 1998 г. В июле этого же года Правительство Российской Федерации постановлением от 22.07.98 г. N 818 утвердило минимальные и максимальные ставки платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам.

Реально же платежи стали поступать только в 1999 г., когда во многих регионах законодательными органами субъектов Российской Федерации были приняты конкретные ставки платы по категориям плательщиков в зависимости от вида пользования водными объектами, состояния водных объектов и с учетом местных условий водообеспечения населения и хозяйственных объектов. Положение о фонде также было утверждено только в 1999 г. постановлением Правительства Российской Федерации от 20.08.99 г. N 934 "Об утверждении Положения об образовании и расходовании средств Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов". Поэтому в Законе "О федеральном бюджете на 1998 год" в ст. 16 была сделана следующая запись: "установить, что плата, подлежащая направлению в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации на восстановление и охрану водных объектов, зачисляется в 1998 году в федеральный бюджет без образования целевого федерального бюджетного фонда восстановления и охраны водных объектов". И далее в ст. 20 была просто указана федеральная доля платежей (40%) за пользование водными объектами - 2467,2 млн руб.

Законом "О федеральном бюджете на 1999 год" предусматривалось, что с 1 января 1999 г. будет создан Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов (ст. 8), а в ст. 80 устанавливалось, что доходы этого фонда формируются за счет поступления 29% платы за пользование водными объектами, поступающей в доходы федерального бюджета, в сумме 400,0 млн руб.

В 2000 г. размер поступления платежей в фонд от их общей суммы хотя и вырос до 48%, но в реальном исчислении сумма платежей уменьшилась и составила 330,1 млн руб. (ст.29 и 84 Закона "О федеральном бюджете на 2000 год").

И в 1999 г., и в 2000 г. средства фонда в основном расходовались на реконструкцию и капитальный ремонт гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности (около 50%), строительство объектов инженерной защиты от наводнений и обрушения берегов (около 20%), а также нормативное, информационное, научное, техническое и предпроектное обеспечение управления использованием и охраной водных объектов (около 15%).

Контроль за финансовыми потоками фонда возложен на несколько министерств. Но основным является Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Так, МПР России осуществляет управление средствами фонда, в том числе в установленном порядке представляет расчеты по образованию этих средств, формирует и представляет перечни мероприятий, финансируемых из средств фонда, и является распорядителем указанных средств. Финансирование из средств фонда водохозяйственных мероприятий капитального характера осуществляется в соответствии с перечнем объектов федерального и межрегионального значения, который ежегодно составляется и утверждается этим министерством по согласованию с Минэкономики России.

Контроль за целевым расходованием средств фонда осуществляют МПР России и Минфин России. Все мероприятия финансируются из средств фонда через лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства по месту регистрации юридического лица - распорядителя (получателя) средств фонда.

В соответствии с указанным постановлением Правительства Российской Федерации МПР России и Минфин России совместным приказом от 18.11.99 г. N 217, 78н утвердили Инструкцию о порядке формирования, использования и учета средств Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов.

Нормативными актами, регулирующими деятельность фонда, не предусмотрено создание какого-либо его правления или исполнительной дирекции.

Учет операций со средствами фонда осуществляют Главное управление федерального казначейства Минфина России и территориальные органы федерального казначейства на лицевых счетах, открытых МПР России и нижестоящим распорядителям средств фонда в территориальных органах федерального казначейства Минфина России.

Оплата выполненных работ для федеральных государственных нужд, произведенных на основании государственных контрактов (договоров), а также других договоров гражданско-правового характера, сводных реестров выполненных работ, других документов, подтверждающих факт выполнения обязательств, осуществляется путем перечисления средств с лицевых счетов распорядителей средств, открытых в территориальных органах федерального казначейства, на счета исполнителей работ, открытых в учреждениях Банка России или кредитных организациях.

Бухгалтерский учет использования средств фонда осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21.11.96 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете", приказами, инструкциями и иными нормативными правовыми актами Минфина России.

МПР России, его территориальные органы, другие нижестоящие распорядители средств фонда учитывают средства фонда, поступившие на лицевые и текущие бюджетные счета, по дебету субсчета 090 "Текущий счет по федеральному бюджету на расходы учреждений, для перевода подведомственным учреждениям и на другие мероприятия" и кредиту субсчета 230 "Финансирование из бюджета на расходы учреждения и другие мероприятия" или субсчета 140 "Расчеты по финансированию из бюджета на расходы учреждения и другие мероприятия". В аналитическом учете средства фонда учитываются обособленно.

Организации, осуществляющие финансово-хозяйственную деятельность, ведут учет получаемых средств фонда на балансовом счете 96 "Целевые финансирование и поступления", субсчет "средства Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов" в установленном порядке.


Федеральный экологический фонд Российской Федерации


Создание этого Фонда было предусмотрено Законом РСФСР от 19.12.91 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" (в ред. Законов Российской Федерации от 21.02.92 г. N 2397-1, от 2.06.93 г. N 5076-1), но более четкий механизм образования и функционирования данного Фонда был реализован постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.92 г. N 442 "О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации". В соответствии с этим постановлением Федеральный экологический фонд (далее - ФЭФ) является самостоятельным государственным внебюджетным учреждением, обладает правами юридического лица, имеет самостоятельный баланс, расчетный, валютный и иные счета.

Средства ФЭФ формируются за счет платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнений, а также сумм, полученных по искам о возмещении вреда и от взимания штрафов за экологические правонарушения, средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции в размере 10% от общей суммы указанных поступлений, направляемых во внебюджетные экологические фонды.

Кроме того, в ФЭФ могут поступать средства, полученные в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств в деятельности предприятий и иных юридических лиц; инвалютных поступлений от иностранных юридических и физических лиц; добровольных взносов организаций и граждан, в том числе иностранных юридических и физических лиц; платы за консультационные, экспертные и другие услуги.

Руководство деятельностью ФЭФ осуществляет правление. Исполнительным органом Фонда является дирекция.

За годы, прошедшие с момента образования Фонда, в определенной мере изменились как его статус, так и порядок поступления в него средств. Так, в 1995 г. средства ФЭФ были консолидированы в бюджете (см. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1995 год"). В последующих законах о бюджете на соответствующие годы подтверждалась консолидация средств Фонда в бюджет. Более того, этими же законами рекомендовалось провести консолидацию в бюджетах субъектов Российской Федерации средств территориальных экологических фондов. Однако изменения в Закон "Об охране окружающей природной среды" и в Положение о Федеральном экологическом фонде Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.92 г. N 442, не были внесены. Средства фонда по-прежнему распределялись на основе решений правления Фонда, а оперативной деятельностью продолжала руководить дирекция.

Такое положение сохранялось до вступления в силу Налогового кодекса Российской Федерации с 1 января 1999 г. и Бюджетного кодекса Российской Федерации с 1 января 2000 г. Сразу выявились противоречия многих норм нормативных актов, регулирующих деятельность экологических фондов (в том числе ФЭФ) с указанными базовыми законами о налогах и бюджете. В частности:

Фонд является некоммерческой организацией, юридическим лицом (имеет правление, работающее на общественных началах, исполнительную дирекцию) и одновременно - целевым бюджетным фондом по закону о бюджете, что противоречит ст. 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

средства Фонда консолидированы в бюджете с 1995 г., но проведение финансовых операций по его счетам не осуществляется через органы казначейства;

Законом "Об охране окружающей природной среды" правовой статус Фонда определен как внебюджетный, что противоречит ст. 144 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, законодательством не урегулированы вопросы формирования доходов ФЭФ. Так, платежи в экологические фонды установлены и Законом "Об охране окружающей природной среды" и другими нормативными актами, принятыми в его развитие, но не предусмотрены налоговым законодательством.

В региональных экологических фондах возникали и более серьезные проблемы. Субъекты Российской Федерации создавали как внебюджетные, так и бюджетные фонды. Но, по мнению многих экспертов, после вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г., принятие решений об организационной форме федеральных финансовых сборов уже не находится в их компетенции. Так, согласно ст. 124 ГК РФ субъекты Российской Федерации, муниципальные образования могут образовывать организации под названием "фонд", средства которых формируются только на добровольной основе, а не в результате принудительного изъятия у других организаций, в данном случае - вносящих платежи за загрязнение природной среды. Органы местного самоуправления не входят в государственную систему управления, а местные экологические фонды уже не являются частью единой системы.

Таким образом, гражданско-правовой статус экологических фондов непонятен: "учреждение" (ст. 120 ГК РФ) или "фонд" (ст. 118 ГК РФ). Если учреждение, то в соответствии со ст. 296 ГК РФ средства, единожды переданные государством своему учреждению, должны находиться в его оперативном управлении и работать на государство. А в соответствии со ст. 298 ГК РФ средства учреждения, полученные от деятельности, приносящей доходы, при отсутствии иного регулирования, становятся собственностью учреждения и поступают в его самостоятельное распоряжение. Указанные средства таким образом выводятся из государственной финансовой сферы и превращаются в частные средства.

В настоящее время из 88 территориальных фондов 33 имеют гражданско-правовой статус некоммерческой организации, 69 из 88 фондов остаются внебюджетными, но при этом имеют возможность постоянно использовать значительные государственные средства, которые по действующему законодательству в обязательном порядке перечисляются в эти фонды. Данные средства могут быть использованы для получения доходов за счет оборотов на финансовом рынке и получения дивидендов от долевого использования в деятельности различных организаций, функционирующих при участии фондов.


Особенности поступления платежей в Фонд


До 1999 г. схема формирования доходов ФЭФ практически не менялась. Основную долю в этих доходах составляли отчисления платы за загрязнение природной среды (10%), которые направляли в ФЭФ территориальные экологические фонды.

Однако ст. 71 Федерального закона от 31.12.99 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" был установлен несколько иной порядок, когда природопользователи стали напрямую (т.е. минуя территориальные фонды) перечислять 10% средств в ФЭФ.

Статьей 82 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" также предусмотрено, что в 2000 г. 10% сумм, которые должны перечисляться организациями и гражданами в государственные экологические фонды, направляются в Федеральный экологический фонд и используются в целях реализации природоохранных мероприятий федерального значения, а 90% перечисляется согласно действующему порядку в территориальные государственные экологические фонды.

Из-за определенного изменения механизма перечисления платежей за загрязнение природной среды до настоящего времени продолжают поступать вопросы о порядке распределении этой платы между бюджетом и фондами, так как некоторые налогоплательщики и даже работники государственных органов ошибочно полагают, что при расчете с федеральным бюджетом организации теперь должны перечислять плату только в Федеральный экологический фонд, а направляемые ими раннее 10% в доход федерального бюджета теперь перечисляются в территориальные экологические фонды в виде оставшейся суммы, т.е. 90%.

Поясним, что и в 1999 г. (см. ст. 11 и 19 Закона "О федеральном бюджете на 1999 год"), и в 2000 г. предусмотрено поступление этих платежей как в бюджет, так и в консолидированный в него ФЭФ. Так, в 2000 г. предполагается поступление в Федеральный экологический фонд 10 млн руб. (см. ст. 8 Закона N 227-ФЗ). Кроме того, должны поступить 349 млн руб. платы за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов (см. ст. 29 Закона N 227-ФЗ).

Схема распределения платежей выглядит следующим образом:

в федеральный бюджет - 10%;

в экологические фонды - 90% (в том числе в Федеральный фонд - 10%; в территориальные фонды - 90%, т.е. оставшаяся сумма после перечисления в бюджет заново принимается за 100% и распределяется в указанной пропорции между фондами разного уровня).

Следует иметь в виду, что в настоящее время распределение указанных средств производится через счета, открытые в органах федерального казначейства в порядке, предусмотренном совместным письмом Минфина России от 6.01.2000 г. N 03-01-12/07-2 и МНС России N ФС-6-09/10 (с изм. и доп. от 28.01.2000 г.) "О зачислении налогов и сборов на счет N 40101 и их распределении в порядке межбюджетного регулирования".


Поступления сумм исков и штрафов в Фонд


Так как экологические платежи поступают как в бюджет, так и в экологические фонды, достаточно часто возникают вопросы о санкциях за нарушения природоохранного законодательства.

В ст. 21 Закона "Об охране окружающей природной среды" предусмотрено, что суммы, полученные по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические нарушения поступают только в экологические фонды.

В постановлении Правительства Российской Федерации от 29.06.92 г. N 442 также предусмотрено формирование средств ФЭФ за счет сумм этих исков и штрафов в размере 10% от их общей суммы, поступающей в территориальные фонды.

Как видим, в этом перечне не указаны суммы пеней за несвоевременное перечисление платежей в территориальные фонды, что постоянно создает трудности в каждом региональном фонде при определении им конкретной доли средств, подлежащей перечислению в ФЭФ.

Что же касается расшифровки видов экологических правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность в виде штрафов, налагаемых на должностных лиц, то она приведена в ст. 84 Закона "Об охране окружающей природной среды". Это, в частности, несоблюдение стандартов, норм и иных нормативов качества охраны окружающей среды; нарушение установленных правил и порядка добывания, сбора, заготовки объектов животного и растительного мира; превышение установленных нормативов предельно допустимых уровней вредного воздействия на окружающую среду; невыполнение обязательных мер по восстановлению нарушенной природной среды и воспроизводству природных ресурсов.

В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (в ред. от 2.01.2000 г. N 4-ФЗ) ответственность за нарушения правил пользования животным и растительном миром, а также несоблюдение установленных экологических норм предусмотрена, в частности, статьями 571. Нарушение правил захоронения отходов и других материалов на континентальном шельфе или в исключительной экономической зоне Российской Федерации; 77. Выброс загрязняющих веществ в атмосферу с превышением нормативов или без разрешения и вредное физическое воздействие на атмосферный воздух; 78. Ввод в эксплуатацию предприятий без соблюдения требований по охране атмосферного воздуха; 79. Нарушение правил эксплуатации, а также неиспользование оборудования для очистки выбросов в атмосферу; 80. Выпуск в эксплуатацию транспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах; 81. Эксплуатация автомототранспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах; 82. Несоблюдение требований по охране атмосферного воздуха при складировании и сжигании промышленных и бытовых отходов; 83. Нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, повлекшее или могущее повлечь загрязнение атмосферного воздуха; 84. Невыполнение предписаний органов, осуществляющих контроль за охраной атмосферного воздуха; 845. Невыполнение законных требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа Российской Федерации или должностных лиц органов охраны исключительной экономической зоны Российской Федерации и другими статьями.

Суммы по искам о возмещении вреда, причиненного природной среде, перечисляются в соответствующий фонд добровольно или по решению суда (арбитражного суда). Отчисления в размере 10% от этих сумм, как уже указывалось, также направляются в ФЭФ.


Права ФЭФ и территориальных фондов по контролю за поступлением средств и применением соответствующих финансовых санкций


Есть разные формы участия природоохранных и иных органов в контроле за поступлением платежей в экологические фонды. Эти формы не всегда предусматривают применение всеми органами, участвующими в осуществлении такого контроля, права направлять требования об уплате данных платежей или применять финансовые санкции к организациям, нарушающим порядок расчета и внесения платежей в фонды.

Нормы природоохранного и налогового законодательства по-разному регулируют данные вопросы. В постановлении Правительства Российской Федерации от 29.06.92 г. N 442 указано, что исполнительные органы экологических фондов субъектов Российской Федерации, местных экологических фондов осуществляют контроль за переводом денежных средств в Федеральный экологический фонд Российской Федерации и после окончания календарного полугодия представляют в этот Фонд информацию о поступлениях на их счета денежных средств.

Во всех других нормативных актах, регулирующих порядок направления платежей в фонды, функции контроля были возложены на органы Госкомэкологии России. А в связи с упразднением указанного государственного органа эти функции, возможно, будут осуществлять органы МПР России (см. Указ Президента Российской Федерации от 17.05.2000 г. N 867).

Таким образом, по законодательству, принятому до вступления в силу Налогового кодекса Российской Федерации, органы и Федерального, и территориальных фондов практически не имеют реальных возможностей самостоятельно применять какие-либо меры экономического воздействия на организации, нарушающие порядок перечисления платежей.

Рассмотрим соответствующие нормы НК РФ применительно к органам экологических фондов.

Участниками налоговых отношений в соответствии со ст. 9 НК РФ являются помимо МНС России, Минфина России, ГТК России (включая их подразделения) и органы государственных внебюджетных фондов. Они в определенных Кодексом случаях обладают полномочиями налоговых органов (ст. 30 и 341).

Согласно п. 3 ст. 30 НК РФ органы государственных внебюджетных фондов "действуют в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации".

В п. 7 ст. 61 и п. 3 ст. 72 НК РФ указано, что правила, предусмотренные главами 9 и 11, применяются также в отношении изменения срока уплаты и способа обеспечения исполнения обязательств по уплате налога и сбора в государственные внебюджетные фонды. Здесь же отмечено, что "при этом органы государственных внебюджетных фондов, осуществляющие контроль за уплатой этих налогов и сборов, пользуются правами и несут обязанности налоговых органов". Но ст. 341 НК РФ содержит существенную оговорку: данным правом эти органы обладают только в тех случаях, когда "законодательством о налогах и сборах на органы государственных внебюджетных фондов возложены обязанности по налоговому контролю".

В настоящее время ни одним действующим законодательным актом на органы внебюджетных государственных экологических фондов не возложены задачи по налоговому контролю. Таким образом, эти органы не могут пользоваться правами и нести обязанности налоговых органов, предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации.


Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов


В 1999 г. постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.98 г. N 1490 "О мерах по усилению государственного управления водными биологическими ресурсами" были введены новые виды платежей - за пользование водными биоресурсами. До этого в 1995 г. Федеральным законом от 24.04.95 г. N 52-ФЗ "О животном мире" введена определенная система платежей за пользование объектами животного мира. Соответствующие ставки платы были затем утверждены другими постановлениями Правительства Российской Федерации.

С принятием этого постановления не были окончательно решены вопросы, связанные с порядком взимания платежей и направления их в соответствующий фонд, хотя постановлением и было установлено, что начиная с 1999 г. с российских юридических и физических лиц должна взиматься плата за пользование отдельными видами водных биологических ресурсов. Предусматривалось создать целевой федеральный бюджетный фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов. Поручалось также предусмотреть в проекте федерального бюджета на 1999 г. формирование указанного фонда за счет 100% суммы платы за пользование водными биологическими ресурсами, поступающей:

от иностранных пользователей по межправительственным соглашениям; от российских пользователей континентального шельфа и исключительной экономической зоны России; от российских (в том числе с участием иностранного капитала) и иностранных пользователей по контрактам;

от российских пользователей (40% суммы платы за пользование другими водными биологическими ресурсами).

В постановлении Правительства Российской Федерации от 14.12.98 г. N 1490 конкретным федеральным органам исполнительной власти предписывалось:

разработать порядок исчисления и внесения платы за пользование водными биологическими ресурсами российскими пользователями и порядок внесения платы за пользование водными биологическими ресурсами российскими (в том числе с участием иностранного капитала) и иностранными пользователями по межправительственным соглашениям и контрактам, включая определение уполномоченного банка;

внести в Правительство Российской Федерации предложения о порядке формирования и расходования средств целевого федерального бюджетного фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.03.99 г. N 327 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год" было предусмотрено утверждение Порядка формирования и использования средств Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов.

Однако как экономического механизма в целом, четко определяющего порядок расчета таких платежей и контроля за их поступлением, так и каких-то отдельных документов по реализации положений указанных постановлений до настоящего времени еще нет.

Тем не менее средства данного Фонда были учтены в доходах федерального бюджета на 1999 г. в сумме 3887 млн руб. и направлены в основном на мероприятия, проводимые Государственным комитетом Российской Федерации по рыболовству - 60% общей суммы средств.

Законом "О федеральном бюджете на 1999 год" оговорено, что при введении платы за пользование другими отдельными видами водных биологических ресурсов для российских пользователей полученные средства также необходимо направлять в доходы целевого бюджетного Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов. Но в 1999 и 2000 гг. платежей за дополнительные виды водных биоресурсов введено не было.

В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2000 год" объем запланированных платежей по сравнению с предыдущим годом вырос на 32% и составил 5154 млн руб. При этом схема распределения средств Фонда в целом осталась такой же. Средства, поступающие сверх объема, установленного этим Законом, а также 50% средств, взыскиваемых за нарушение законодательства Российской Федерации о рыболовстве и об охране водных биологических ресурсов во внутренних морских, территориальных водах, исключительной экономической зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации, 50% средств, поступающих от реализации имущества, конфискованного за указанные нарушения, предусмотрено учитывать в полном объеме в доходах федерального бюджета.

Однако основную долю доходов Фонда предполагается все же получать за пользование водными биоресурсами по ставкам, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.98 г. N 1490. Предельные размеры этих ставок установлены в рублях за тонну водных биоресурсов и в зависимости от видов ресурсов (всего по 10 видам рыб, 6 видам крабов, 1 виду креветок и моллюскам) составляют от 20 до 10 000 руб.

Операции со средствами Фонда производятся через Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.


В. Ершов,

советник налоговой службы I ранга



Газета "Финансовая газета. Региональный выпуск"


Учредитель: Редакция Международного финансового еженедельника "Финансовая газета"


Газета зарегистрирована в Роскомпечати 3 октября 1994 г.

Регистрационное свидетельство N 012947

Адрес редакции: г. Москва, ул. Ткацкая, д. 5, стр. 3

Телефон +7 (499) 166 03 71

http://fingazeta.ru/

Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.