Обратная сила налогового закона (Т. В. Горелова, Д. А. Тарасов, "Бухгалтерский учет", N 10, май 2000 г.)

Обратная сила налогового закона


Практика показывает, что противоречия между налогоплательщиками и налоговыми органами зачастую возникают в части распространения вновь принятых законов на отношения, возникшие до вступления в силу этих законов, т. е. придания законам обратной силы. Иногда такие законы нарушают права налогоплательщиков. Кроме того, в некоторых налоговых законах определен порядок их вступления в силу, противоречащий Конституции РФ.

Для правильного исчисления налогов, а также защиты своих интересов в ходе налоговых споров налогоплательщик в каждом конкретном случае должен знать, на какие правовые нормы следует опираться. Необходимо быть уверенным, что в момент начисления налога или возникновения спорных отношений тот или иной закон (или его определенная редакция) действовал.

Обратная сила закона - распространение действия закона на правоотношения, имевшие место до вступления его в силу. Как правило, закон обратной силы не имеет, т. е. к тому или иному событию или действию необходимо применять закон, который действовал в момент, когда имело место событие или действие. Это правило создает устойчивость в отношениях между субъектами права. В виде исключения закону иногда придается обратная сила, что должно быть специально оговорено в самом законе либо акте о введении его в действие.

Анализируя порядок придания законам обратной силы, необходимо, в первую очередь, определить момент вступления в действие конкретных положений закона и момент прекращения их действия.

Согласно ст. 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Исходя из этого конституционного требования законодатель в Федеральном законе от 14.06.94 N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" определил общие правила вступления законов в силу. Они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. Официальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". При определении иного порядка вступления налогового закона в силу законодатель ограничен рамками, установленными требованием ст. 57 Конституции РФ. Данная статья предусматривает, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют.

Таким образом, определяющее значение имеют не только соответствующие указания самих законов (или законов о введении в действие нормативных актов, где в основном формулируются нормы об обратной силе), но также порядок их опубликования и правоприменение. Закон, вводящий новый налог или сбор, может применяться не ранее того дня, когда он был официально опубликован для всеобщего сведения, а взысканные в порядке обратной силы суммы подлежат возврату.

Налоговым кодексом РФ с 1 января 1999 г. введены дополнительные условия для вступления в силу актов законодательства о налогах. Так, акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Законы же, вводящие новые налоги, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом из принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования (ст. 5 НК РФ). Однако следует помнить, что действие указанных положений ст. 5 НК РФ было приостановлено Федеральным законом от 30.03.99 N 51-ФЗ до 1 января 2000 г.

Таким образом, налогоплательщик получает гарантию того, что у него будет достаточно времени для ознакомления с изменениями в законодательстве и соответствующей подготовки к работе в новых условиях. Кроме того, налогоплательщик наконец-то получил право пользоваться простой и всем понятной схемой: один налоговый период - одни и те же правила исчисления налога, в том числе налоговая ставка, налоговая база, льготы и т. д.

Кроме того, в ст. 5 НК РФ сказано, что акты законодательства о налогах и сборах:

а) устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, устанавливающие или отягчающие ответственность за налоговые правонарушения, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах в сборах, обратной силы не имеют;

б) устраняющие или смягчающие ответственность за налоговые правонарушения либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов и иных обязанных лиц, имеют обратную силу;

в) отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных обязанных лиц или иным образом улучшающие их положение, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это.

Правило о непридании законам обратной силы не является специфическим для налогового законодательства, оно применяется в гражданском, административном, таможенном, уголовном законодательстве и в других отраслях права. Однако в Конституции РФ оно упомянуто применительно к налогам, что демонстрирует исключительную важность этой нормы именно в налоговых отношениях. Особенно это актуально для налогоплательщиков, ведущих предпринимательскую деятельность, поскольку им необходимо заблаговременно оценить условия ведения бизнеса и сделать определенные выводы до того момента, когда они своими действиями приобретут обязанность по уплате налогов. В определенной степени такой подход применим и к налогоплательщикам - физическим лицам.

Следует подчеркнуть, что Конституция РФ не препятствует приданию обратной силы законам, если они улучшают положение налогоплательщиков. При этом, как отметил Конституционный суд РФ в своем постановлении от 24.10.96 N 17-П, благоприятный для субъектов налоговых отношений характер такого закона должен быть понятен как налогоплательщикам, так и государственным органам, взимающим налоги. Придание обратной силы такому закону возможно только в случае, если это прямо предусмотрено в самом законе.

Придание налоговым законам обратной силы влечет за собой:

изменения порядка налогообложения (налоговой базы, ставки и т. п.);

изменения положений об ответственности за совершенные налоговые правонарушения;

установление порядка предоставления и отмены налоговых льгот.

Не могут иметь обратной силы акты законодательства, если они устанавливают новые налоги, повышают ставки существующих налогов или иным образом ухудшают положение налогоплательщиков.

Акты законодательства о налогах и сборах могут иметь обратную силу, если они отменяют налоги и (или) сборы, снижают размеры ставок налогов (сборов), уменьшают налоговую базу, устраняют обязанности налогоплательщиков или иным образом улучшают их положение. Но обратная сила таких документов должна быть прямо предусмотрена в них самих, в противном случае вступление в силу будет проходить по общим правилам, предусмотренным для налогового законодательства.

Ухудшение положения налогоплательщика означает увеличение для него налогового бремени, например, в связи с отменой налоговых льгот, расширением налоговой базы, изменением налоговых ставок, источника уплаты налога, введением авансовых налоговых платежей. Очевидно, что у налоговых органов и налогоплательщиков может складываться разное мнение относительно того, ухудшается ли положение налогоплательщика. Следовательно, при недостижении согласия по этому вопросу в каждом конкретном случае наличие или отсутствие такого ухудшения должно устанавливаться судом. При рассмотрении данного спора предприятие должно привести доказательства того, что его положение ухудшилось.

Рассматривая налоговые законы, повышающие налоговые ставки, необходимо отметить, что именно из-за нарушения порядка введения их в действие Конституционный суд РФ несколько раз признавал положения законов о налогах не соответствующими Конституции РФ. Во всех случаях новым повышенным ставкам налогов придавалась обратная сила.

Федеральным законом от 07.03.96 N 23-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" были введены акцизы по подакцизным товарам, происходящим и ввозимым с территории государств - участников СНГ, которые ранее акцизами не облагались, что явным образом ухудшило положение налогоплательщиков. Несмотря на то, что днем официального опубликования этого закона является 13 марта 1996 г., самим законом дата его вступления в силу определена 1 февраля 1996 г. Таким образом, норма, приводящая к увеличению размеров налоговых платежей, была распространена на отношения, возникшие до истечения десяти дней с момента официального опубликования документа, что нарушает ст. 57 Конституции РФ. Таможенными органами данный закон применялся без учета требований названной конституционной нормы.

В постановлении Конституционного суда РФ от 24.10.96 N 17-П указано, что данный закон в части, устанавливающей с 1 февраля 1996 г. акцизы на товары, ранее акцизами не облагавшиеся, не подлежит введению в действие ранее 24 марта 1996 г., когда истекает десятидневный срок с момента его опубликования.

Законом Санкт-Петербурга от 14.07.95 "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году" были увеличены ставки земельного налога с 1 января 1995 г. Конституционный суд РФ постановлением от 08.10.97 N 13-П признал положения данного закона, устанавливающие новые повышенные ставки налога, не соответствующими Конституции РФ. В постановлении указано, что Закон был введен в действие с 1 июля 1995 г., т. е. до опубликования. Помимо этого, налоговым периодом по земельному налогу является календарный год, т. е. налог подлежал уплате за весь 1995 г., включая месяцы, которые предшествовали вступлению данного закона в силу. В то же время суд отметил, что "недопустимо не только придание таким законам обратной силы путем прямого указания об этом в законе, но и издание законов, по своему смыслу имеющих обратную силу, хотя бы и без особого указания об этом в тексте закона".

К сожалению, практика придания обратной силы законам, повышающим налоговые ставки, продолжается и в 2000 г. В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об акцизах" от 02.01.2000 N 2-ФЗ изменены ставки акцизов по подакцизным товарам, в том числе ввозимым на территорию Российской Федерации. В частности, увеличены ставки акцизов на табачные изделия и бензин. Акцизы на ювелирные изделия уменьшены с 15% до 5% за единицу. Следует обратить внимание, что в соответствии со ст. 2 рассматриваемого закона он вступает в действие 1 января 2000 г., в то время как официальное опубликование имело место 5 января 2000 г. Кроме того, данный закон относится к актам законодательства о налогах, которые в соответствии с п. 1 ст. 5 НК РФ (действующим с 1 января 2000 г.) вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования.

Таким образом, ставки акцизов, увеличенные рассматриваемым законом по сравнению с ранее действовавшими, следует применять, по нашему мнению, лишь с 5 февраля 2000 г. (по истечении одного месяца со дня опубликования). В то же время в отношении акцизов на ювелирные изделия следует применить обратную силу и рассчитывать акциз по уменьшенной ставке со дня, указанного в законе, - 1 января 2000 г. Данный вывод позволяют сделать в том числе и приведенные выше постановления Конституционного суда РФ, рассматривавшего аналогичные случаи.

Однако Министерство по налогам и сборам РФ в своем письме от 20.01.2000 N ВГ-6-03/47@ определяет иной порядок введения в действие рассматриваемого закона. Письмом устанавливается, что с 1 января 2000 г. по отгруженным начиная с указанной даты подакцизным товарам, произведенным на территории РФ, применяются ставки, установленные Законом N 2-ФЗ от 02.01.2000. Позиция МНС РФ не соответствует НК РФ, что, на наш взгляд, приведет к рассмотрению указанных противоречий в судебном порядке.

Порядок применения обратной силы закона при привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения определен ст. 54 Конституции РФ:

1. Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет.

2. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон.

Нормы, закрепленные в этой статье, имеют всеобщий характер и касаются любых законов, устанавливающих ответственность за правонарушения. Поскольку положения Конституции РФ согласно ее ст. 15 имеют прямое действие, во всех необходимых случаях конституционная норма может применяться непосредственно. Эта норма конкретизирована ст. 5 НК РФ. Общим правилом для всех отраслей права является ответственность за совершенное правонарушение по закону, действующему в момент его совершения. Это значит, что закон принят в установленном порядке и вступил в законную силу. Под законом, устанавливающим ответственность, понимается закон, которым вводится та или иная ответственность за правонарушение, до того не существовавшая. Под законом, отягчающим ответственность, имеется в виду закон, устанавливающий более строгий вид ответственности, например, вместо административной - уголовную, либо более строгое наказание в рамках одного и того же вида ответственности. Под устранением ответственности понимается отмена или признание утратившим силу закона, который предусматривал ту или иную ответственность. Мерой ответственности в налоговом законодательстве является налоговая санкция в виде штрафа, который может быть взыскан только в судебном порядке.

Порядок определения налоговой ответственности при изменениях в законодательстве проиллюстрируем на следующем наглядном примере. Допустим, налогоплательщик в определенный момент времени совершил налоговое правонарушение (не представил налоговую декларацию, не уплатил налог и т. д.). За данное правонарушение законом, действовавшим в момент совершения правонарушения, была установлена ответственность в виде штрафа в размере Х рублей. Через некоторое время в закон были внесены изменения, и данному правонарушению стал соответствовать штраф в размере Y рублей. Если до вступления в законную силу этих изменений штраф в сумме Х не был фактически взыскан, то впоследствии сумма, которая может быть взыскана с налогоплательщика, равна наименьшей из двух сумм Х и Y. При этом неважно, когда было обнаружено правонарушение - до вступления в силу изменений или после.

Необходимо отметить, что с 1 января 1999 г. в связи с вступлением в силу НК РФ несвоевременная (позже установленного законом срока) уплата налога не является налоговым правонарушением. Следовательно, ответственность за подобную просрочку отсутствует. Пени, начисляемые на сумму недоимок, являются не налоговой санкцией, а аналогичной процентам мерой обеспечения исполнения обязанности по уплате налога, позволяющей компенсировать потери бюджета от несвоевременного поступления налогов. По этим причинам при каждом изменении порядка начисления пени законодатель должен детально изложить переходные положения, разъясняющие, как следует применять новые правила к "старым" долгам.

Отдельным категориям налогоплательщиков могут быть предоставлены льготы - преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками, включая возможность не уплачивать налог либо уплачивать его в меньшем размере. Такие льготы устанавливаются федеральными законами. Законодательные акты о предоставлении налоговых льгот, как правило, обратной силы не имеют и вступают в силу в установленном порядке. В отдельных случаях налоговые льготы могут иметь обратную силу при условии, что это специально оговорено в законодательном акте.

Вновь принятый налоговый закон, отменяющий действовавшие ранее налоговые льготы, ухудшает положение налогоплательщика. Особенно болезненным для предприятия-налогоплательщика является ситуация, когда льгота, которая была дана ему на определенный фиксированный период, отменяется до наступления оговоренного ранее срока, например, малому предприятию в первые годы его деятельности, а также предприятиям, осуществляющим долгосрочные инвестиционные проекты.

Установление и отмена налоговых льгот носят властный характер. Отменить ранее предоставленную льготу - публичное право государства. Для поддержания стабильности налоговой системы законодатель может при отмене льгот предусмотреть так называемые стабилизационные, переходные положения. Например, вступившая в силу новая редакция ст. 56 НК РФ определила, что налоговые льготы не могут иметь индивидуальный характер. Вместе с тем индивидуальные налоговые льготы, предоставленные представительными органами власти субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления в период с 1 января 1999 г. до дня вступления в силу Федерального закона от 09.07.99 N 154-ФЗ, действуют в течение того срока, на который они были предоставлены. Если при установлении индивидуальных налоговых льгот не был определен период времени, в течение которого они могут использоваться, то указанные льготы прекращают свое действие с 1 января 2000 г. Следует подчеркнуть, что механизм подобных стабилизационных оговорок не закреплен в российском налоговом законодательстве.

Общие принципы придания законам обратной силы действуют и для законодательных актов, устанавливающих порядок уплаты страховых взносов в социальные внебюджетные фонды. Данные взносы хотя и не относятся к налогам (до вступления в силу второй части НК РФ), но, как указал Конституционный суд РФ в постановлении от 24.02.98 N 7-П, содержательные признаки этих взносов - установление законом, обязательность и целевой характер - не позволяют отделить их от налогов. Более того, содержание и характер норм о порядке регистрации плательщиков страховых взносов, порядке и сроках уплаты, мерах ответственности плательщиков, осуществлении социальными фондами контроля за своевременной и полной уплатой взносов, наделении этих фондов правами по взысканию в бесспорном порядке недоимок сближают страховые взносы с налоговыми платежами. Это означает, что при установлении подобных платежей должны соблюдаться конституционные требования к законодательному регулированию любых финансовых обременений и к ограничениям прав и свобод граждан (п. 2 и п. 3 ст. 55, ст. 57 Конституции РФ).


Т.В. Горелова,

Д.А. Тарасов,

консалтинговая фирма "Беседин Водолагин и К"


Журнал "Бухгалтерский учет"


Учредитель - Министерство финансов РФ.

Печатный орган Института профессиональных бухгалтеров России. Издается с 1937 г.


Свидетельство о регистрации ПИ N 77-13900 от 11 ноября 2002 г.


Журнал для бухгалтеров, финансовых директоров, аудиторов, руководителей предприятий различных форм собственности.


www.buhgalt.ru


Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.