Правовое регулирование механизма финансирования природоохранных мероприятий: состояние и тенденции развития (Г.А.Волков, "Законодательство", N 8, август 2000 г.)

Правовое регулирование механизма финансирования природоохранных мероприятий: состояние и тенденции развития


Экологические фонды


Финансирование природоохранных мероприятий является важнейшей задачей экономического механизма охраны окружающей природной среды. Среди источников финансирования экологических программ и мероприятий Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-I "Об охране окружающей природной среды" выделяет экологические фонды.

Первоначально создание внебюджетного экологического фонда было предусмотрено постановлением Совета Министров РСФСР от 18 марта 1988 г. N 93 "О коренной перестройке дела охраны природы в РСФСР"*(1). В его исполнение в 1990 г. был основан Экологический фонд при Государственном комитете РСФСР по экологии и природопользованию.

Правовую основу для создания системы внебюджетных государственных экологических фондов заложил закон "Об охране окружающей природной среды". Экологические фонды образуются для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач.

Закон "Об охране окружающей природной среды" предусмотрел создание единой системы внебюджетных государственных экологических фондов, объединяющей федеральный экологический фонд, экологические фонды субъектов Российской Федерации и местные фонды.

Федеральный экологический фонд был создан в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 июня 1992 г. N 442 "О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации". Постановлением определено, что Федеральный экологический фонд является самостоятельным государственным учреждением, юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, расчетный, валютный и иные счета, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием.

Федеральный экологический фонд Российской Федерации находился в ведении Госкомэкологии России. Последний организовывал работу Федерального экологического фонда Российской Федерации, участвовал в подготовке предложений по использованию его средств, контролировал их целевое использование*(2).

Порядок взаимодействия Федерального экологического фонда Российской Федерации и территориальных внебюджетных экологических фондов определяется соглашениями, т. е. административных вертикальных отношений между экологическими фондами различного уровня не установлено.

В настоящее время отношения, возникающие при формировании доходов и осуществлении расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов, регулируются Бюджетным кодексом РФ.*(3)

Бюджетный кодекс РФ определяет государственный внебюджетный фонд как форму образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Бюджеты государственных внебюджетных фондов входят в состав бюджетной системы Российской Федерации. Бюджеты государственных внебюджетных фондов включены в первый уровень бюджетной системы, а бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (субъектов РФ) - во второй уровень.

По смыслу ст. 13, 143 и 144 Бюджетного кодекса РФ, Федеральный экологический фонд Российской Федерации не включен в число государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Следовательно, указанному фонду отведено место целевого бюджетного фонда, т. е. фонда денежных средств, образуемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемого по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

В настоящее время сформированы экологические фонды субъектов Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ закрепил право органов государственной власти субъектов РФ на составление и рассмотрение проектов, утверждение и исполнение, осуществление контроля за исполнением, утверждение отчетов об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(4) определил, что порядок образования и деятельности внебюджетных фондов субъекта РФ устанавливается, а отчеты о расходовании средств этих фондов утверждаются законом субъекта РФ.

В организационно-методических целях приказом Минприроды России от 11 июля 1992 г. утверждено Примерное положение об экологических фондах на территории Российской Федерации. Однако созданные в субъектах РФ экологические фонды и порядок их функционирования могут существенно отличаться друг от друга.

Например, порядок формирования и использования областного внебюджетного экологического фонда установлен в Законе Сахалинской области от 25 мая 1998 г. N 142 "Об областном внебюджетном экологическом фонде" (с изм. и доп.). Областной внебюджетный экологический фонд представляет собой обособленную часть финансовых ресурсов, формируемых в соответствии с законодательством Российской Федерации и названным законом для финансирования мероприятий, связанных с разработкой и реализацией государственной политики по охране окружающей природной среды на территории Сахалинской области. Средства фонда находятся на специальном внебюджетном счете, открываемом в Главном управлении ЦБР по Сахалинской области в порядке, определяемом администрацией Сахалинской области. Средства фонда, другое имущество, приобретенное за счет средств фонда, являются областной собственностью и находятся в оперативном распоряжении администрации Сахалинской области. Управление фондом осуществляют администрация Сахалинской области и Совет фонда.

В некоторых субъектах РФ созданы бюджетные экологические фонды.

Так, Экологический фонд Рязанской области образован на основании Закона Рязанской области от 27 мая 1998 г. "Об экологическом фонде Рязанской области"*(5). Экологический фонд Рязанской области является целевым бюджетным фондом. Он находится в ведении администрации Рязанской области. Фонд является государственным учреждением, обладает правами юридического лица, имеет самостоятельный баланс, расчетный, валютный и иные счета, приобретает имущественные и неимущественные права, связанные с его деятельностью, может быть истцом и ответчиком в суде (ст. 1 указанного акта). Руководит деятельностью Фонда правление, в которое входят представители администрации области, областной Думы, природоохранных органов, действующих на территории области, областного Совета профессиональных союзов, и других заинтересованных предприятий, учреждений, организаций, включая общественные экологические организации. Состав правления утверждается главой администрации области.

Другой пример. Экологический фонд Санкт-Петербурга создан в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 22 апреля 1996 г. "Об Экологическом фонде Санкт-Петербурга" (с изм. и доп.). Экологический фонд Санкт-Петербурга является целевым бюджетным фондом этого города. Расходование средств Фонда осуществляет администрация Санкт-Петербурга. Для координации работы по составлению расходной части сметы Фонда администрацией Санкт-Петербурга создается координационный совет. При этом самостоятельного субъекта - юридического лица не образовано.

В настоящее время в некоторых субъектах РФ имеются экологические фонды на местном уровне. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ О"б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп.) закрепил право представительных органов местного самоуправления образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации.

Например, Закон Свердловской области от 18 марта 1998 г. "Об экологических фондах в Свердловской области" предусмотрел, что на данной территории создаются областной и муниципальные экологические фонды. Областной экологический фонд и муниципальные экологические фонды образуют систему экологических фондов на территории Свердловской области и входят в систему экологических фондов Российской Федерации. Областной экологический фонд и муниципальные экологические фонды могут создаваться как внебюджетные либо как целевые бюджетные фонды. Для решения неотложных природоохранных задач средства областного и муниципальных экологических фондов могут быть объединены областным законом о бюджете областного экологического фонда на очередной год или на основании договоров между Свердловской областью и муниципальными образованиями Свердловской области, либо между муниципальными образованиями той же области.

Областной и муниципальные экологические фонды управляются соответственно государственным органом, уполномоченным правительством Свердловской области, уполномоченным муниципальным органом либо муниципальным должностным лицом.

Порядок управления, контроль за формированием и направлением использования муниципальных экологических фондов устанавливаются органами местного самоуправления муниципальных образований Свердловской области в соответствии с федеральным и областным законодательством. Информационное и методическое руководство органами управления муниципальных экологических фондов обеспечивают уполномоченный орган по управлению областным экологическим фондом и Государственный комитет по охране окружающей среды Свердловской области. Контроль за целевым использованием муниципальных экологических фондов Свердловской области осуществляется правительством Свердловской области, Государственным комитетом по охране окружающей среды Свердловской области.

Таким образом, экологические фонды как объекты правоотношений обладают относительно обособленными бюджетными или внебюджетными денежными средствами, необходимыми для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач и имеющими специальный правовой режим аккумуляции и расходования. Экологические фонды могут быть субъектами - юридическими лицами в организационно-правовой форме фонда или учреждения, которые созданы для управления денежными средствами, имеющими специальный правовой режим аккумуляции и расходования.


Средства экологических фондов


Экологические фонды образуются из средств, поступающих из ряда источников:

а) от российских предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также иностранных юридических лиц и граждан, в том числе за счет платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения;

б) от виновных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения;

в) от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, а также незаконно добытой с их помощью продукции;

г) от использования собственных средств фонда и иных поступлений.

Средства экологических фондов зачисляются на специальные счета учреждений банков и распределяются в следующем порядке: 60% - на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения; 30% - на реализацию природоохранных мероприятий республиканского, краевого, областного значения; 10% - на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения (ст. 21 Закона "Об охране окружающей природной среды").

Порядок формирования средств экологических фондов зависит от вида источника образования средств.

На практике в течение 1992-1993 гг. вместе с положительным результатом деятельности внебюджетных экологических фондов проявились злоупотребления и нецелевое расходование средств экологических фондов. Для решения этой проблемы Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году"*(6) большинство государственных внебюджетных фондов, в том числе и Федеральный экологический фонд, были консолидированы в республиканском бюджете Российской Федерации. При этом сохранена целевая направленность консолидируемых фондов. Органам государственной власти субъектов РФ было рекомендовано консолидировать в бюджетах национально-государственных и административно-территориальных образований соответствующие региональные внебюджетные фонды. Аналогичное решение проблемы отражено в федеральных законах о федеральном бюджете на 1995-2000 гг.

Федеральным законом от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" (ст. 82) утверждены доходы Федерального экологического фонда Российской Федерации в размере 205 млн руб., что составляет 0,026% от запланированных доходов бюджета.

Доходы Федерального экологического фонда Российской Федерации формируются в 2000 г. за счет 10-процентных отчислений от сумм, причитающихся к перечислению природопользователями в государственные экологические фонды (175 млн руб.) и прочих поступлений (30 млн руб.).


Иные специальные фонды


Формирование иных специальных фондов предусмотрено в отдельных федеральных законах.

Так, Водный кодекс РФ установил систему платежей, связанных с пользованием водными объектами, которая включает плату за пользование водными объектами (водный налог) и плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов.

Порядок установления и взимания платы за пользование водными объектами определен Федеральным законом от 6 мая 1998 г. N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами" (с изм. и доп.)*(7).

Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов, используется на следующие цели:

а) изъятие воды из водных объектов в пределах установленного лимита;

б) сверхлимитное изъятие воды;

в) использование водных объектов без изъятия воды в соответствии с условиями лицензии на водопользование;

г) сброс сточных вод нормативного качества в водные объекты в пределах установленных лимитов.

Эта плата поступает в федеральный бюджет (40%) и бюджеты субъектов Российской Федерации (60%), на территории которых осуществляется использование водных объектов.

За счет 40% сумм, составляющих плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов, должен формироваться федеральный целевой бюджетный фонд восстановления и охраны водных объектов.

Однако после вступления в силу Водного кодекса РФ порядок определения платы, направляемой на восстановление и охрану водных объектов, не был отчетливо определен. В части сброса сточных вод действует Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632.

Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами" в ст. 8 предусмотрел, что соответствующие суммы направляются на осуществление мероприятий по восстановлению и охране водных объектов в объеме не менее 50%, т. е. плата на восстановление и охрану водных объектов консолидирована в плате за пользование водными объектами.

Постановлением Правительства РФ от 20 августа 1999 г. N 934 утверждено Положение об образовании и расходовании средств Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов*(8). Положение устанавливает порядок образования и расходования средств Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов. Последний является целевым бюджетным федеральным фондом и формируется за счет части платы за пользование водными объектами, поступающей в доход федерального бюджета. Средства фонда и его расходы отражаются в составе доходов и расходов федерального бюджета, имеют целевое назначение. Управление средствами фонда осуществляет Министерство природных ресурсов (МПР) России. Контроль за целевым расходованием средств фонда поручен МПР России и Минфину России.

Для исполнения постановления МПР России совместно с Минфином России требуется разработать и утвердить по согласованию с Минэкономики России инструкцию о порядке формирования, использования и учета средств Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов.

Средства федерального целевого бюджетного фонда восстановления и охраны водных объектов используются на следующие цели:

а) для реализации федеральных и территориальных государственных программ использования, восстановления и охраны водных объектов;

б) финансирования мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов;

в) защиты от вредного воздействия вод;

г) осуществления научно-исследовательских и проектных работ;

д) для иных целей, связанных с рациональным использованием, восстановлением и охраной водных объектов.

Положения Водного кодекса РФ установили несколько иные правила, чем предусматривали положения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", в части платы за сброс сточных вод, которая должна была направляться во внебюджетные экологические фонды. В этой части федеральный целевой бюджетный фонд восстановления и охраны водных объектов противопоставлен федеральному экологическому фонду.

После вступления в силу Водного кодекса РФ федеральный целевой бюджетный фонд восстановления и охраны водных объектов некоторое время не формировался. Федеральный закон от 26 марта 1998 г. "О федеральном бюджете на 1998 год" установил, что плата, подлежащая направлению в соответствии с Водным кодексом РФ на восстановление и охрану водных объектов, зачисляется в 1998 г. в федеральный бюджет без образования целевого федерального бюджетного фонда восстановления и охраны водных объектов (ст. 16).

Образование Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов было предусмотрено ст. 80 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. "О федеральном бюджете на 1999 год".

В статье 84 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. "О федеральном бюджете на 2000 год" указано, что доходы Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов формируются в 2000 г. за счет поступления платы за пользование водными объектами, поступающей в доходы федерального бюджета, в сумме 330,1 млн руб.

Средства целевого бюджетного Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов должны быть направлены на реконструкцию и капитальный ремонт гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности, приобретение необходимого для этого технологического оборудования, машин и механизмов, строительство объектов инженерной защиты от наводнений и обрушения берегов, обеспечение управления использованием и охраной водных объектов.

Суммы, поступающие в целевой бюджетный Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов сверх установленных нормативов, направляются на осуществление мероприятий по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности.

Государственной Думой Федерального Собрания РФ 3 декабря 1999 г. принят Федеральный закон "О целевых бюджетных фондах восстановления и охраны водных объектов в Российской Федерации"*(9).

В проекте данного закона предусмотрено образование Федерального водоохранного фонда и территориальных водоохранных фондов.

К числу доходов как Федерального водоохранного фонда, так и территориальных водоохранных фондов отнесены:

а) поступления от платы за пользование водными объектами;

б) поступления от возмещения ущерба, причиненного водным объектам в результате нарушения водного законодательства Российской Федерации;

в) поступления от штрафов за правонарушения в области использования и охраны водных объектов.

Таким образом, в проекте закона "О целевых бюджетных фондах восстановления и охраны водных объектов в Российской Федерации" тенденция противопоставления этих фондов экологическим фондам получила дальнейшее развитие в части формирования первых за счет поступлений денежных средств от возмещения ущерба, причиненного водным объектам в результате нарушения водного законодательства Российской Федерации, и от штрафов за правонарушения в области использования и охраны водных объектов.


Федеральный фонд и территориальные фонды воспроизводства минерально-сырьевой базы


Проект федерального закона "О государственных целевых бюджетных фондах воспроизводства минерально-сырьевой базы" принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания РФ 15 сентября 1999 г. В этом документе предусмотрено образование федерального фонда и территориальных фондов воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Источниками образования федерального фонда и территориальных фондов определены:

а) отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

б) плата за информацию о недрах и средства от реализации горных выработок и иного горного имущества, полученных за счет государственных средств;

в) средства от возмещения ущерба, нанесенного в результате нарушений законодательства о недрах;

г) поступления от штрафов за правонарушения в области использования и охраны недр;

д) средства от добровольных взносов юридических и физических лиц;

е) иные средства, не запрещенные законодательством Российской Федерации.

Очевидно, что в части формирования федерального фонда и территориальных фондов воспроизводства минерально-сырьевой базы за счет средств от возмещения ущерба, нанесенного в результате нарушений законодательства о недрах, поступлений от штрафов за правонарушения в области использования и охраны недр имеется противопоставление фондов воспроизводства минерально-сырьевой базы экологическим фондам.


Федеральный бюджетный фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов


Решение о создании Федерального бюджетного фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов было принято Правительством РФ 14 декабря 1998 г. (постановление N 1490 "О мерах по усилению государственного управления водными биологическими ресурсами").

В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2000 год" (ст. 90) установлено, что в 2000 г. доходы Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов формируются за счет 100% суммы платы за пользование водными биологическими ресурсами, поступающей:

а) от российских пользователей;

б) от иностранных пользователей по межправительственным соглашениям;

в) от российских (с участием иностранного капитала) и иностранных пользователей по контрактам.

Таким образом, нет противопоставления данного фонда экологическим фондам, но такая потенциальная возможность в будущем имеется.


Фонд по охране озера Байкал


Создание бюджетного Фонда по охране озера Байкал предусмотрено ст. 21 Федерального закона "Об охране озера Байкал" от 1 мая 1999 г. В соответствии со ст. 7 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" Фонд по охране озера Байкал образован 1 января 2000 г.

Доходная часть Фонда по охране озера Байкал формируется за счет средств целевых бюджетных фондов:

а) Федерального экологического фонда Российской Федерации - в объеме 10 млн руб.;

б) Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов - в объеме 45 млн руб.;

в) Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов - в объеме 5 млн руб.

Операции со средствами Федерального экологического фонда Российской Федерации, Федерального фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и Фонда по охране озера Байкал проводятся через органы федерального казначейства Минфина России.


Финансирование лесоохранных и лесовосстановительных мероприятий


Порядок финансирования расходов на государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов и на ведение лесного хозяйства установлен в ст. 108 Лесного кодекса РФ.

Так, расходы на содержание федерального органа управления лесным хозяйством, его территориальных органов, национальных парков финансируются за счет средств федерального бюджета. Расходы на воспроизводство лесов финансируются за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Образование каких-либо специальных фондов финансирования воспроизводства лесов не предусмотрено. Тем не менее расходы на финансирование лесоохранных и лесовосстановительных мероприятий предусмотрены в федеральном бюджете на 2000 г.


Финансирование мероприятий по охране атмосферного воздуха


Финансирование природоохранных мероприятий по охране атмосферного воздуха осуществляется через экологические фонды. Соответствующие расходы предусмотрены в федеральном бюджете на 2000 г. за счет средств федерального экологического фонда. На региональном уровне финансирование осуществляется за счет средств соответствующих экологических фондов субъектов РФ.


Тенденции развития механизма финансирования природоохранных мероприятий


Можно выделить следующие сложившиеся тенденции развития механизма финансирования природоохранных мероприятий.

На федеральном уровне происходит централизация управления специальными фондами. Это проявляется, во-первых, в консолидации всех федеральных специальных фондов финансирования природоохранных мероприятий в федеральном бюджете; во-вторых, в сосредоточении функций управления преимущественно в одном федеральном органе исполнительной власти - МПР России; в-третьих, в проведении операций со средствами специальных фондов через органы федерального казначейства Минфина России. Также наблюдается разделение средств, предназначенных на финансирование природоохранных мероприятий, на несколько специальных фондов по отдельным природным объектам.


Г.А.Волков,

кандидат юрид. наук, доцент кафедры

экологического и земельного права

юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова


-------------------------------------------------------------------------

*(1) СП РСФСР. 1988. N 9. Ст. 40.

*(2) В соответствии с п.2 и 4 Указа Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Государственный комитет РФ по охране окружающей среды упразднен, его функции переданы Министерству природных ресурсов РФ.

*(3) СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823. Бюджетный кодекс РФ введен в действие с 1 января 2000 г., за исключением положений, для которых Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ установлены иные сроки введения в действие.

*(4) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(5) Рязанские ведомости. 1998. N 132.

*(6) САПП. 1993. N 52. Ст. 5074; СЗ РФ. 1996. N 35. Ст.4146.

*(7) СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2067; 1999. N 14. Ст. 1652.

*(8) Там же. 1999. N 34. Ст. 4285.

*(9) Закон был отклонен Президентом РФ. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 25 февраля 2000 г. создана специальная комиссия.



Правовое регулирование механизма финансирования природоохранных мероприятий: состояние и тенденции развития


Автор


Г.А.Волков - кандидат юрид. наук, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова


Практический журнал для руководителей и юристов "Законодательство", 2000, N 8


Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.