Налоговый контроль за загрязнением окружающей среды (Т.В. Петрова, "Законодательство", N 8, август 2000 г.)

Налоговый контроль за загрязнением окружающей среды


Проблема, рассматриваемая в данной статье, возникла в связи с обновлением налогового и бюджетного законодательства, фактически изменившего правовое содержание платы за загрязнение окружающей природной среды. Такая плата была введена в ее настоящем виде ст. 20 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-I "Об охране окружающей природной среды" и взимается с 1992 г.

Вопрос о правовой природе платы за загрязнение окружающей среды не был однозначно решен ни в упомянутом экологическом законе, ни в более позднем налоговом законодательстве. Статьей 19 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с изм. и доп.) платежи за использование природных ресурсов, к которым причисляется и упомянутая плата за загрязнение, в части, подлежащей направлению в бюджеты различных уровней, были отнесены к федеральным налогам. Согласно данной норме, налоговый характер имели 10% платы, зачисляемые в федеральный бюджет. Остальные 90%, направляемые во внебюджетные экологические фонды, согласно нормам указанной статьи закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не рассматривались в качестве налога.

Соответственно в отношении указанных частей платы применялись два самостоятельных режима административного контроля - налоговый и экологический, различные по формам, методам, применяемым санкциям за нарушения порядка внесения платы. Основная роль в осуществлении контроля была отведена специально уполномоченным государственным органам в области охраны окружающей среды. Они определяли платежную базу, устанавливая нормативы предельно допустимых или временно согласованных выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, лимиты образования отходов, нормативы иных видов вредного воздействия на окружающую среду. Те же органы осуществляли и инструктивно-методическое обеспечение исчисления и взимания платы за загрязнение. До настоящего времени одним из основных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по взиманию платы за загрязнение, остаются Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденные Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ 26 января 1993 г.

Введение в действие Бюджетного кодекса РФ и отмена положений ряда федеральных законов, позволявших субъектам Российской Федерации проводить самостоятельную политику формирования внебюджетных фондов, в том числе экологических, меняет статус последних. Экологические фонды всех уровней становятся бюджетными. Формально плата за загрязнение окружающей среды, таким образом, может в настоящее время рассматриваться в качестве федерального налога в соответствии с положениями ст. 19 закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Однако сомнения относительно ее налогового характера остаются, поскольку все основные элементы платы (субъекты, объекты, ставки платы и пр.) на настоящий момент установлены не федеральными законодательными актами, как того требует налоговое законодательство, а подзаконными, в том числе ведомственными, нормативными правовыми актами.

Предполагаемая замена платы за загрязнение окружающей среды экологическим налогом, установление его основных элементов в нормах части второй Налогового кодекса РФ, вероятно, внесет ясность в вопрос о правовой природе рассматриваемой платы. Однако насколько эффективным окажется данное решение с точки зрения повышения собираемости платы за загрязнение окружающей среды? Сможет ли указанный налог выполнять свою основную функцию - экономически стимулировать снижение уровня выбросов, сбросов загрязняющих веществ, отходов, иных видов негативного воздействия на окружающую среду? Ответы на эти вопросы, скорее всего, можно будет получить по истечении нескольких лет функционирования платы в качестве экологического налога, когда станет очевидным, в какой мере и в какую сторону изменился уровень поступлений по данному виду обязательных платежей и каковы экологические последствия отказа от ее прежнего правового режима.

Наиболее значимые с практической точки зрения правовые последствия придания плате за загрязнение окружающей среды налогового характера - это переход основных контрольных функций к налоговым органам, применение налоговой ответственности по фактам сокрытия реальных масштабов загрязнения и иного воздействия на окружающую среду, изменение порядка применения льгот и пр.

Уже в настоящий момент очевидны определенные проблемы, которые возникнут и у налоговых органов, и у природопользователей - субъектов данного налога после вступления в действие части второй НК РФ. Они неизбежны в случае механического перенесения существующего правового механизма взимания платы в налоговое законодательство. Отработка данного механизма происходила в течение ряда лет в условиях практически полного отсутствия полноценной законодательной базы. Несколько норм ст. 20 закона "Об охране окружающей природной среды" заложили лишь самые общие начала регулирования данных отношений. Практически они регулировались подзаконными актами, преимущественно ведомственными актами Госкомэкологии России, некоторые из них носят временный характер, поскольку связаны с проведением экспериментов на территории ряда субъектов Российской Федерации. В практике расчета платы используются также рекомендательные акты, методические разработки различных научно-исследовательских организаций, не имеющие обязательной юридической силы.

Одна из основных проблем - это отсутствие четкого порядка определения платежной (налогооблагаемой) базы. В качестве таковой при взимании платы за загрязнение окружающей природной среды рассматривается масса загрязняющих веществ, поступающих в нее в виде выбросов (в атмосферный воздух), сбросов (в поверхностные и подземные водные объекты), размещенных отходов, иных видов вредного воздействия (теплового, электромагнитного, акустического и пр.), в отношении которых в порядке, предусмотренном законодательством, установлены базовые нормативы платы. Платежная база не определяется субъектом произвольно, в ее основе лежит принцип нормирования вредного воздействия на окружающую среду и санкционирования экологически вредной деятельности природопользователя путем выдачи разрешений и лицензий специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды.

Указанные органы устанавливают для конкретных субъектов нормативы предельно допустимых или временно согласованных выбросов, сбросов загрязняющих веществ, лимитов образования (размещения) отходов и иных вредных воздействий на окружающую среду. Соответствующие данные отражаются организациями-природопользователями в ежегодной статистической отчетности по формам N 2-тп, утвержденным постановлением Государственного комитета РФ по статистике от 3 августа 1998 г. N 81 и содержащим данные не только о санкционированном загрязнении, но и об имевших место сверхлимитных выбросах (сбросах) загрязняющих веществ. Последние могут рассматриваться в качестве экологического правонарушения и влекут (помимо взимания платы в повышенном размере) применение мер административной ответственности в виде штрафа согласно ст. 84 закона "Об охране окружающей природной среды", гражданско-правовой ответственности (в случае причинения ущерба) и даже приостановления, ограничения или прекращения экологически вредной деятельности.

Вместе с тем, согласно экспертным оценкам, декларируемый природопользователями уровень загрязнения окружающей среды существенно отличается от фактического. По самым скромным подсчетам, более половины производимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ и иных видов вредного воздействия остаются неучтенными в силу различных причин. В их числе - стремление природопользователей избежать ответственности за нарушения установленных для них нормативов (лимитов) воздействия на окружающую среду. Сказывается также несовершенство существующего учета вредных воздействий на окружающую среду, недостаточная эффективность производственного экологического контроля и пр.

Данные о фактических масштабах загрязнения и иного воздействия на окружающую среду могут быть получены по результатам регулярных лабораторных исследований, на основе данных контрольно-измерительной аппаратуры, с учетом видов используемых топлива, сырья, материалов и пр.

Объем платежной базы уточняется по результатам экологического контроля, мониторинга источников загрязнения, а также путем проведения экологического аудита организаций-природопользователей.

Возникают закономерные сомнения относительно способности налоговых органов самостоятельно осуществлять данный контроль, поскольку по своему содержанию он является не столько налоговым, сколько экологическим. Цель последнего, как известно, заключается в проверке выполнения требований экологического законодательства, соблюдения природопользователями установленных для них нормативов или лимитов загрязнения и иного воздействия на окружающую среду.

Отсутствие надлежащего контроля за загрязнением окружающей среды со стороны природопользователей, предоставление недостоверных сведений о фактических объемах выбросов, сбросов загрязняющих веществ, об образовавшихся и размещенных отходах, иных видах воздействия на окружающую среду, нарушение сроков внесения платы (налога), сокрытие источников загрязнения и пр. следует, таким образом, рассматривать не только как экологические, но и как налоговые правонарушения, которые влекут применение налоговых санкций в порядке, предусмотренном нормами гл. 16 части первой Налогового кодекса РФ.

Однако очевидно, что загрязняющие вещества, в отношении которых установлены базовые нормативы платы, могут попадать в окружающую среду различными путями, в том числе теми, которые предусмотрены законодательством. Закон "Об охране окружающей природной среды" и иное законодательство, устанавливая плату за выбросы, сбросы загрязняющих веществ и иные виды вредного воздействия, не дают правовых определений понятий "выбросы", "сбросы" загрязняющих веществ (понятие "размещение отходов" раскрывается в Федеральном законе от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления").

Остается неясным, охватывают ли указанные понятия любые способы поступления загрязняющих веществ в окружающую среду или только те из них, которые сопряжены с применением специальных технических устройств, связующих технологическое оборудование или производственное помещение с атмосферным воздухом (при выбросах) и оборудованных специальной контрольно-измерительной аппаратурой? Следует ли, например, считать сбросом в водные объекты смыв загрязняющих веществ с поверхности земли? Всегда ли факт образования загрязняющих веществ в процессе производственной деятельности является основанием для взимания платы за загрязнение окружающей среды?

Отсутствие однозначного ответа на эти вопросы в законодательстве компенсируется нормативно-техническими и методическими документами (разрабатываемыми преимущественно научно-исследовательскими учреждениями), утверждаемыми и рекомендуемыми органами экологического контроля для применения при определении размеров платы за загрязнение окружающей среды.

Так, Приказом Госкомэкологии России от 7 мая 1999 г. N 230 был утвержден Перечень документов по расчету выделений (выбросов) загрязняющих веществ в атмосферный воздух, действующих в 1999-2000 гг. Он включает наименования более 100 методических разработок, частично рекомендуемых, частично обязательных к использованию, которые созданы с учетом специфики отдельных видов производственных, технологических процессов, что само по себе, вероятно, удобно с практической точки зрения. Но вместе с тем представляется, что понятия выбросов и сбросов загрязняющих веществ в них неоправданно расширены.

В частности, согласно п. 30 указанного Перечня, плата рассчитывается и взимается за "выделения (выбросы) загрязняющих веществ с поверхности испарения на предприятиях нефтехимии и нефтепереработки". Пункт 41 того же документа содержит ссылку на Методику расчета выделений загрязняющих веществ в атмосферу при механической обработке металла, п.42 - на Методику расчета выделений загрязняющих веществ при нанесении лакокрасочных материалов и т. п. В указанных документах широко используются такие категории, как "неорганизованный источник загрязнения", "неорганизованный выброс", "выделения, испарения (вместо "выбросы") в окружающую среду", "смыв" (вместо "сбросы") и проч., которые, во-первых, отсутствуют в законодательстве, а во-вторых, не определяются и в перечисленных источниках. В утвержденных Госкомэкологии России Методических указаниях по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты от 29 декабря 1998 г. такой сброс определяется как "вынос загрязняющих веществ с территории водосбора предприятий и организаций и прилегающей инфраструктуры, относящейся к промплощадкам, неорганизованным поверхностным стоком (отведение дождевых, талых и поливочных вод за пределы территорий предприятий по естественному уклону местности в кюветы дорог, овраги, непосредственно в реки, ручьи, пруды и иные водные объекты либо в ливневую канализацию соседних предприятий и организаций)".

Не подвергая в целом сомнению необходимость максимально полно учитывать все возможные источники поступления вредных веществ в окружающую среду, отмечу, что отношения по поводу взимания платы (налога) за указанные виды загрязнения - это прежде всего правоотношения со всеми присущими им элементами (субъектами, их правами и обязанностями, основаниями возникновения и прекращения, а также способами защиты нарушенных прав), и они могут возникать исключительно в предусмотренных законом случаях.

Является ли, скажем, правомерным взимание платы за выделения загрязняющих веществ при механической обработке металла, если предположить, что сама обработка происходит в производственном помещении? С одной стороны, по образующейся категории загрязняющих веществ установлены базовые нормативы платы. С другой - загрязнение происходит в закрытом помещении, не оборудованном специальными, например, вентиляционными, устройствами. В данном случае, как следует из смысла ст. 1 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", загрязнение в виде выбросов отсутствует, поскольку под атмосферным воздухом как охраняемым законом природным объектом понимается воздух за пределами производственных, бытовых, жилых и иных помещений. С точки зрения законодательства налицо два самостоятельных объекта. Причем охрана одного (атмосферного воздуха) осуществляется в соответствии с нормами экологического законодательства, а другого (воздуха в пределах производственных или жилых помещений) - согласно нормам трудового и санитарного законодательства. Очевидно, что в рассматриваемом случае нет правовых оснований для взимания платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

В целом же представляется, что в определении рассматриваемых понятий должен учитываться такой критерий, как возможность субъекта - источника загрязнения окружающей среды целенаправленно повлиять на сокращение такого вредного воздействия до нормативных пределов (например, путем дополнительной очистки или изменения технологии производства). Если данный фактор не учитывается, то плата за загрязнение окружающей среды становится всеобщим фискальным инструментом, поскольку практически все виды хозяйственной деятельности в большей или меньшей степени сопряжены с загрязнением или иным воздействием на окружающую среду.

Помимо правового упорядочения механизма определения платежной базы необходимо четко разграничить функции налогового и экологического контроля. Поскольку нормативы и лимиты конкретным субъектам устанавливаются специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды, логично было бы во избежание ошибок, дублирования контрольных функций и возникновения споров полностью передать функции по определению платежной базы и размеров подлежащей к внесению платы (налога) органам экологического контроля, поручив налоговым органам контроль за своевременностью ее внесения.


Т.В. Петрова,

доцент кафедры экологического

и земельного права юридического

факультета МГУ им. М.В. Ломоносова



Налоговый контроль за загрязнением окружающей среды


Автор


Т.В. Петрова - доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова


Практический журнал для руководителей и менеджеров "Законодательство", 2000, N 8


Текст документа на сайте мог устареть

Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ.

Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(Документ будет доступен в личном кабинете в течение 3 дней)

(Бесплатное обучение работе с системой от наших партнеров)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение