Об ответственности за вред, причиненный окружающей природной среде государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами (Н.Г. Нарышева, "Законодательство", N 8, август 2000 г.)

Об ответственности за вред, причиненный окружающей
природной среде государственными органами,
органами местного самоуправления, их должностными лицами


В связи с принятием части первой Гражданского кодекса РФ получил развитие новый для российского законодательства институт - ответственность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц за вред, причиненный их незаконными действиями.

Статья 16 ГК РФ устанавливает, что "убытки, причиненные гражданину и юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием".

Приведенная норма развивает положения ст.53 Конституции РФ, в которой провозглашено, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Но если ст.53 Конституции РФ предполагает возмещение вреда, причиненного только гражданину, то ст.16 ГК РФ в качестве потерпевших, которые имеют право на возмещение ущерба, называет как граждан, так и юридических лиц, а в качестве причинителей вреда - любые государственные органы, органы местного самоуправления и их должностных лиц.

Анализ арбитражной практики свидетельствует о том, что характер убытков, причиненных незаконными действиями государственных органов, не имеет существенных отличий от убытков, причиненных иными субъектами. Под рассматриваемыми убытками понимаются не только прямые расходы, но и упущенная выгода, возникшая по причине издания незаконных актов государственными или иными органами, а также совершения ими незаконных действий. В случае причинения вреда природным объектам размер убытков определяется в соответствии с тарифами и методиками, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды, включая упущенную выгоду.

Однако в юридической литературе и правоприменительной практике нет единой позиции по вопросу о том, кто является ответчиком по такого рода делам. Так, В.В.Витрянский считает, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такого рода делам должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Однако предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или органу местного самоуправления не может служить основанием для отказа в принятии искового заявления или его возвращения без рассмотрения*(1).

По этому вопросу высказана и иная точка зрения. От субъекта материальной ответственности, т.е. лица, за счет средств которого будут возмещаться убытки, следует отличать участников процессуальных отношений в судах по делам о взыскании причиненного вреда гражданам и юридическим лицам. Ответчиком в таких делах является не Российская Федерация, не субъект Федерации или муниципальное образование, а соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред гражданам или юридическим лицам*(2).

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"*(3) указанный вопрос решен следующим образом. В пункте 12 названного постановления разъяснено, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, следует учитывать, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием для отказа в принятии искового заявления либо его возвращения без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган. При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну.

Представляется, что при рассмотрении такого рода дел в любом случае в качестве ответчика должен привлекаться тот государственный или муниципальный орган, действиями которого причинен вред, поскольку именно этот орган является субъектом спорного правоотношения и его представитель может давать пояснения по существу спора.

В случае причинения вреда окружающей природной среде незаконными действиями государственных или муниципальных органов возникает также вопрос о необходимости привлечения в качестве ответчика и того лица, которое непосредственно причинило вред, действуя на основании незаконного решения (незаконно выданной лицензии) государственного органа.

Так, Магаданский областной комитет по экологии и природным ресурсам обратился в Магаданский областной арбитражный суд с иском о взыскании вреда с акционерного общества "Дальрыба" в сумме 6554263899 руб., а также с Магаданского отделения Тихоокеанского научно-исследовательского института рыбного хозяйства и океанографии и с Охотского бассейнового управления по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства "Охотскрыбвод" - по 661450103 руб. Государственному производственному объединению "Дальрыба" с нарушением установленного порядка был предоставлен дополнительный лимит вылова минтая в Североохотоморской зоне в объеме 85 тыс. т. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 15 августа 1995 г. N 38-31-93 по этому делу указал следующее*(4).

Согласно постановлению Правительства РФ от 27 марта 1992 г. N 195 "Вопросы Комитета рыбного хозяйства при Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" и п. 4 Положения о Комитете рыбного хозяйства, последний осуществляет выдачу лицензий и определяет объемы допустимых уловов. Дополнительный лимит не был утвержден Комитетом рыбного хозяйства при Министерстве сельского хозяйства РФ.

Статьей 36 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-I "Об охране окружающей природной среды" установлено, что государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду. Однако научное обоснование возможности дополнительного вылова минтая не было представлено Главному управлению государственной экологической экспертизы до установления дополнительного лимита на вылов рыбы. Таким образом, дополнительный лимит на вылов в 1992 г. в Североохотоморском районе 85 тыс. тонн минтая выдан ГПО "Дальрыба" с нарушением установленного порядка. Поэтому вылов рыбы является незаконным.

Указанные действия признаются правонарушениями в силу ст. 19, 84, 86 закона "Об охране окружающей природной среды", так как свидетельствуют о нерациональном использовании морских ресурсов, чем наносится вред не только рыбному хозяйству, но и природной среде. Поскольку незаконный вылов минтая был допущен в результате незаконных действий ответчиков, они должны возместить причиненный вред. В данном случае суд пришел к выводу о том, что ответственность за вред, причиненный окружающей природной среде, должен нести как непосредственный причинитель, так и государственный орган, выдавший разрешение на вылов рыбы сверх установленных лимитов, т.е. Охотское бассейновое управление по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства.

Иной подход был положен в основу решения Амурского областного арбитражного суда по делу о возмещении вреда по иску Амурского областного комитета по охране окружающей природной среды к Магдагашанскому лесхозу. Истец предъявил требование о взыскании вреда в сумме 883938513 руб., возникшего вследствие выдачи лесорубочных билетов ГП "Амуравтодор" на рубку лесов I группы под строительство автодороги без разрешения Правительства РФ. Ответчик ссылался на распоряжение главного лесничего Амурского управления лесами, который разрешил выдачу лесорубочных билетов. Однако в соответствии с Положением о порядке рассмотрения ходатайств о переводе лесных земель в нелесные*(5) установлен специальный порядок изъятия земель в лесах I группы: изъятие таких земель и предоставление их в пользование производится только по распоряжению Правительства РФ. На момент выдачи лесорубочных билетов распоряжения Правительства РФ о переводе лесных земель в нелесные не было, следовательно, ответчик выдал лесорубочные билеты с нарушением действующего законодательства.

Принимая во внимание эти обстоятельства, суд удовлетворил исковые требования истца.

Характерной особенностью настоящего дела является то, что исковые требования были предъявлены только к государственному органу, непосредственный же причинитель к участию в деле привлечен не был. Такую позицию следует признать не соответствующей действующему законодательству, а освобождение непосредственного причинителя от обязанности возместить нанесенный вред противоречит принципу неотвратимости ответственности. При разрешении дела суд должен был исходить из того, что субъекты предпринимательской деятельности осведомлены о требованиях действующего законодательства. Соответственно ГП "Амуравтодор" не мог приступать к вырубке лесов без надлежащего оформления разрешения на производство этих работ.

Отсутствие единообразной правоприменительной практики определяет необходимость урегулирования в специальном экологическом законодательстве особенностей применения мер ответственности к государственным органам, органам местного самоуправления за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием), в том числе изданием правового акта, не отвечающего требованиям экологической безопасности и рационального природопользования. Так, ответственность за вред должна быть возложена на государственные и иные органы, уполномоченные в рамках своей компетенции принимать решения, которые могут оказать влияние на состояние окружающей природной среды.

Специальная норма о возможности возложения ответственности за вред, причиненный государственным органом, на данный орган должна содержаться в тех правовых актах, которые регулируют вопросы лицензирования в сфере охраны окружающей природной среды и природопользования. Система лицензирования призвана обеспечить выполнение требований экологической безопасности и рационального природопользования. В случае если выдача лицензии специально уполномоченным органом государства в области охраны окружающей природной среды произведена с нарушением требований действующего законодательства, что привело к причинению вреда окружающей природной среде хозяйствующим субъектом (лицом, осуществляющим хозяйственную деятельность на основании незаконно выданной лицензии), то следует применять солидарную ответственность к государственному органу и непосредственному причинителю вреда.

Несмотря на то что такая ответственность применяется и без специального указания закона, число соответствующих исков незначительно и вряд ли соответствует реальному объему вреда, причиняемому в результате незаконно принимаемых решений и выдачи лицензии (разрешений) на различного рода деятельность в области природопользования и охраны окружающей природной среды. В связи с этим прямое указание закона на этот счет, а также соответствующие положения о солидарной ответственности государственных органов в случае незаконной выдачи лицензий (разрешений) могут послужить своего рода стимулом для расширения применения этого специального вида ответственности.


Н.Г. Нарышева,

кандидат юрид. наук, ассистент

кафедры экологического и земельного

права юридического факультета

МГУ им. М.В. Ломоносова


-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Витрянский В.В. Новый Гражданский кодекс и судебная практика // Хозяйство и право. 1995. N 7. С.12.

*(2) См.: Клейн Н.И. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Научно-практический комментарий / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина, В.П. Мозолина. М., 1996. С. 41.

*(3) См.: Вестник ВАС РФ. 1996. N 6.

*(4) Там же. 1995. N 12. С.38.

*(5) Утверждено приказом Рослесхоза от 29 марта 1994 г. N 69.



Об ответственности за вред, причиненный окружающей природной среде государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами


Автор


Н.Г. Нарышева - кандидат юрид. наук, ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова


Практический журнал для руководителей и юристов "Законодательство", 2000, N 8


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.