Правовое положение государственного заказчика при поставке товаров для государственных нужд (Г.Б. Леонова, "Законодательство", N 10, октябрь 2000 г.)

Правовое положение государственного заказчика
при поставке товаров для государственных нужд


Рассмотрим вначале общие положения о поставке товаров для государственных нужд и прежде всего выясним, что понимается под государственными нуждами.

Согласно п.1 ст.525 Гражданского кодекса РФ, "государственными нуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования".

таким образом, ГК РФ не дает подробного ответа на вопрос о том, что стоит за понятием "государственные нужды", а содержит отсылочную норму к специальному закону, принятие которого, видимо, планировалось разработчиками во исполнение основных положений ГК РФ о поставке товаров для государственных нужд. Поскольку до настоящего времени такой закон не принят, следует руководствоваться Законом от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (с изм.)*(1) (далее - Закон о поставках) в части, не противоречащей ГК РФ. Сразу следует отметить, что в отличие от ГК РФ названный акт регулирует лишь поставку товаров для федеральных государственных нужд, соответственно содержит понятие федеральных государственных нужд. Согласно п.1 ст.1 Закона о поставках, таковыми являются потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее - федеральные целевые программы).

Наряду с ГК РФ и Законом о поставках правовое регулирование поставок для государственных нужд в зависимости от вида товара и целей его поставки осуществляется и другими правовыми актами.

так, Закон о поставках применяется ко всем видам товара, за исключением сельскохозяйственной продукции. В соответствии с п.4 ст.1 данного акта отношения, возникающие в связи с закупками и поставками сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для федеральных государственных нужд, регулируются специальным законом. Таковым является Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" (далее - Закон о закупках)*(2).

Закон о закупках обладает двумя особенностями. Во-первых, он определяет порядок реализации сельскохозяйственной продукции в рамках двух договоров: договора поставки готовой для использования сельскохозяйственной продукции и договора контрактации (при закупке сельскохозяйственной продукции, сырья для последующей переработки или реализации). Во-вторых, регулирует поставку и закупку сельскохозяйственной продукции для удовлетворения как федеральных, так и региональных потребностей (ст.2).

В зависимости от целей поставки применяются Федеральные законы от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (далее - Закон о материальном резерве) и от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе"*(3) (далее - Закон об оборонном заказе). Специальному правовому регулированию подлежат поставки в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)*(4).

Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие разновидности поставок для федеральных государственных нужд: а) поставки по оборонному заказу*(5) (п.2 ст.2 Закона об оборонном заказе) и как разновидность оборонного заказа поставки в государственный резерв*(6) (ч.1 ст.12 Закона о материальном резерве); б)поставки в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности; в) поставки готовой сельскохозяйственной продукции; г) закупка сельскохозяйственной продукции; д) поставки, осуществляемые для реализации федеральных целевых программ*(7).

Исследование правовых актов приводит к заключению об отсутствии должного правового регулирования поставки товаров для региональных нужд. В частности, отсутствует законодательное определение государственных нужд субъектов Российской Федерации, не указаны цели такой поставки и субъекты гражданского оборота, которые вправе выступать в качестве государственных заказчиков. Не урегулированы и многие другие не менее важные вопросы.

Согласно действующему законодательству, значительная часть поставок для государственных нужд осуществляется на основании федеральных целевых программ. В случае особо важных общегосударственных задач, инициатором решения которых является Президент РФ, федеральным целевым программам может присваиваться статус президентских программ*(8).

Федеральные государственные нужды, в том числе перечень федеральных целевых программ, и объемы их финансирования из федерального бюджета предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период*(9).

Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ определяется постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"".

Для организации работы по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд Правительство РФ утверждает государственных заказчиков. Государственный заказчик несет ответственность за своевременную и качественную подготовку и реализацию целевой программы, готовит исходное задание для ее формирования, управляет действиями разработчиков, руководит исполнителями программы после ее утверждения, обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы.

В работе с целевыми программами выделяются следующие этапы: а) отбор проблем для программной разработки; б) принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование; в) экспертиза и оценка целевой программы; г) утверждение целевой программы; д) управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

Целевая программа состоит из следующих разделов: содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; основные цели и задачи; сроки и этапы реализации программы.

Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и ответственны за реализацию федеральных целевых программ. Решение проблем, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, осуществляется в основном за счет средств бюджетов субъектов Федерации. При утверждении по одной программе нескольких государственных заказчиков взаимодействие между ними организует государственный заказчик-координатор, определяемый Правительством РФ.

Итак, кто же может выступать в качестве государственного заказчика? В соответствии с п.1 ст.3 Закона о поставках государственным заказчиком могут быть: федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие, государственное учреждение.

Остановимся несколько подробнее на правовом положении каждого из указанных субъектов. Структура федеральных органов исполнительной власти, а также их наименование и количество определяются указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"*(10). Согласно данному документу, к федеральным органам исполнительной власти относятся министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, российские агентства, федеральные службы, федеральные надзоры, управление делами Президента РФ и др.

Вводя общее правило о том, что государственным заказчиком при поставке товаров для государственных нужд могут быть федеральные органы исполнительной власти и не уточняя, какие именно, в отдельных случаях законодатель конкретизирует это положение, указывая субъект правоотношения. так, в соответствии с п.2 ст.9 Закона о материальном резерве государственным заказчиком в сфере поставок материальных ценностей в государственный резерв является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом. таковым на сегодняшний день является Российское агентство по государственным резервам. Государственным заказчиком в сфере поставок товаров в мобилизационный резерв могут быть только федеральные органы исполнительной власти, имеющие мобилизационные задания. В сфере поставок по оборонному заказу вооружения и военной техники заказчик - только федеральный орган исполнительной власти, имеющий в своем составе войска и вооруженные формирования в соответствии с законами и иными правовыми актами РФ (ст.1 Закона об оборонном заказе).

Если говорить об организационно-правовой форме федерального органа исполнительной власти, то указанное юридическое лицо может быть создано только как учреждение, осуществляющее свою деятельность на основании положения, утверждаемого Правительством РФ*(11).

В соответствии со ст.120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Правовое положение учреждений определяется Гражданским кодексом, а в отдельных случаях и специальными законами. так, на сегодняшний день действуют законы "О библиотечном деле", "О музейном фонде и музеях в Российской Федерации", "Об образовании" (в редакции от 13 января 1996 г.), "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" *(12).

В ГК РФ не указано, кто может быть собственником имущества учреждения, и поэтому по общему правилу учреждение может быть создано любым субъектом гражданского права: Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридическими лицами и гражданами. Таким образом, можно выделить учреждения государственные (федеральные и субъектов федерации), муниципальные и частные.

Однако в зависимости от целей деятельности учреждения в законе, иных правовых актах определяется, на базе какой собственности может быть создано учреждение того или иного профиля. так, только государственная собственность лежит в основе образования органов государственной власти и управления, суда, прокуратуры. К числу учреждений, базирующихся на федеральной государственной собственности, относятся учреждения культуры, включенные в перечень особо ценных объектов культурного наследия*(13). Финансируются на счет средств субъектов РФ, например, учреждения, созданные в государственной системе органов социальной защиты населения: специальные дома-интернаты (специальные отделения) для престарелых и инвалидов, учреждения службы медико-социальной экспертизы, учреждения для лиц без определенного места жительства и занятий (дома ночного пребывания, социальные приюты, социальные гостиницы и т.д.)*(14). Решение о создании подобных учреждений принимается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно с учетом местных потребностей.

Из сказанного следует, что учреждение - довольно распространенный субъект гражданского оборота, а федеральный орган исполнительной власти - одна из составляющих понятия "государственное учреждение". К числу государственных учреждений относятся не только федеральные органы исполнительной власти, но и другие органы государства - как федеральные, так и субъектов Федерации, а также музеи, библиотеки, вузы, больницы и др. юридические лица, финансируемые полностью или частично из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации.

Как указывалось ранее, наряду с федеральными органами исполнительной власти Закон о поставках в качестве государственного заказчика называет и государственное учреждение. Используя термин "государственное учреждение", законодатель, с одной стороны, указал, что муниципальные и частные учреждения не вправе выступать в качестве государственного заказчика, с другой - значительно расширил круг лиц, имеющих право на заключение государственного контракта на поставку товаров для федеральных государственных нужд.

Таким образом, государственным заказчиком могут быть все юридические лица, имеющие статус учреждения и финансируемые полностью или частично из бюджета Российской Федерации или ее субъекта. Представляется, что наличие такой нормы является результатом юридической ошибки.

Закрепление в качестве государственного заказчика при поставке для федеральных нужд федерального органа исполнительной власти, по мнению автора, является наиболее правильным, так как значительное число государственных учреждений находится в ведении того или иного федерального органа исполнительной власти.

Что касается казенного предприятия, то здесь хотелось бы упомянуть указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. N 1003 "О реформе государственных предприятий"*(15), которым предусматривалось создание казенных заводов (фабрик и хозяйств) на базе ограниченного числа ликвидируемых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними всего имущества ликвидируемых предприятий. При этом казенное предприятие становилось правопреемником ликвидированного государственного предприятия. Вместе с тем, согласно ГК РСФСР 1964 г., при ликвидации юридического лица исключалась возможность перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства. Указанное правило сохранилось и в ГК РФ.

хотя ГК РФ и использует термин "казенное предприятие", законодатель предполагает иную правовую конструкцию юридического лица, нежели в названном указе Президента. Согласно ст.115 ГК РФ, федеральное казенное предприятие создается на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Решение о создании предприятия принимает Правительство РФ, им же утверждается устав. При этом предполагается возможность образования как нового юридического лица, так и созданного путем реорганизации действующего федерального государственного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения.

Несмотря на то что действующее законодательство не предусматривает возможности создания казенного предприятия на базе ликвидированного государственного предприятия, анализ нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что пока еще казенные предприятия таким способом создаются. так, на базе ликвидированных государственных предприятий образованы казенные предприятия военной торговли*(16). Если строго следовать нормам действующего законодательства, получается, что созданные таким образом юридические лица не вправе выступать в качестве субъектов гражданского оборота. Это означает, что все заключенные ими договоры являются недействительными. Однако практика по этому пути не идет.

Таким образом, государственным заказчиком в соответствии с Законом о поставках могут быть государственные учреждения и казенные предприятия. Несмотря на различия в правовом положении, указанные лица имеют определенное сходство, позволяющее выделить их из числа субъектов гражданского оборота.

Общим для указанных субъектов является то, что в отличие от большинства юридических лиц они не входят в число собственников принадлежащего им имущества, а являются субъектами ограниченного вещного права - права оперативного управления*(17). Как известно, ограниченные вещные права производны от права собственности. В законе определяются: виды вещных прав; собственники, которые вправе установить такое вещное право; субъект; содержание субъективного права; пределы его осуществления. Никто не вправе установить вещное право, не предусмотренное законом.

Указанные юридические лица введены в гражданский оборот для осуществления права государственной собственности (как один из способов). При этом субъектом права государственной собственности являются соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, т. е. Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края и т. д., а не их органы власти или управления. Последние лишь выступают в гражданском обороте от имени собственника при создании юридического лица (п.3 ст.125 ГК РФ).

В отличие от Закона о поставках Закон о закупках несколько иначе решает вопрос о государственном заказчике. так, в соответствии с п.1 ст.4 Закона о закупках таковыми могут быть: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, коммерческие юридические лица, потребительские кооперативы, продовольственные корпорации, создаваемые на основе взаимных соглашений между субъектами Федерации.

Таким образом, законодатель значительно расширил круг субъектов, имеющих право выступать в качестве государственного заказчика при поставке (закупке) сельскохозяйственной продукции для государственных нужд. Это представляется не вполне оправданным прежде всего потому, что отличительным признаком поставок для государственных нужд является финансирование из государственного бюджета. Предоставление бюджетных средств коммерческим юридическим лицам и потребительским кооперативам значительно осложняет контроль за целевым использованием этих сумм, а следовательно, может привести к срыву исполнения государственного заказа. Не меняет ситуации и то, что государственных заказчиков определяет Правительство РФ или органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Что касается корпораций, то закон не только не содержит нормы об организационно-правовой форме этого субъекта, но даже не указывает, к каким юридическим лицам - коммерческим или некоммерческим - он относится. Это означает, что при создании корпорации учредители вправе выбрать любую из существующих организационно-правовых форм юридического лица. Ранее была предпринята попытка определить организационно-правовую форму корпорации. Так, постановлениями Правительства РФ от 3 октября 1994 г. N 1121 "О создании Федеральной продовольственной корпорации и системы оптовых продовольственных рынков" и от 26 января 1995 г. N 82 "Вопросы Федеральной продовольственной корпорации"*(18) предусматривалось, что Федеральная продовольственная корпорация при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ - это федеральное государственное учреждение. Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. N 1224 "О создании государственного унитарного предприятия "Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка" при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации"*(19) (п.10) признаны утратившими силу названные постановления Правительства РФ N 1121 и 82. таким образом, на сегодняшний день остается нерешенным вопрос об организационно-правовой форме корпорации, неясно также, в правовом акте какого уровня должен содержаться ответ на него.

Действующее законодательство весьма подробно определяет функции государственного заказчика. так, заказчик определяет конкретных получателей; согласовывает с ними ассортимент, объемы и сроки поставок; организует и проводит государственные испытания опытных образцов вооружения и военной техники; обеспечивает финансирование государственного заказа; осуществляет контроль за ходом работ по выполнению государственного контракта и др. (п.2 ст.4 Закона о закупках, п.3 ст.9 Закона о материальном резерве, п.1 ст.5 Закона об оборонном заказе). Закон о поставках предоставляет государственному заказчику право на договорной основе передавать другим юридическим лицам выполнение части своих функций на условиях, предусматриваемых Правительством РФ при утверждении государственных заказчиков (абз.3 п.1 ст.3).

К сожалению, Закон о поставках не предусматривает критериев отбора лиц, выполняющих часть функций государственного заказчика, что дает последнему возможность злоупотребления правом. Поэтому в ближайшее время на законодательном уровне необходимо восполнить этот пробел. Возможно, следует воспользоваться правилом, установленным Законом о закупках и предусматривающим пределы осуществления государственным заказчиком права на передачу части своих функций третьим лицам. так, согласно ст.4 Закона о закупках, государственный заказчик, во-первых, на основе договора может передать выполнение не любой функции, а только части функции по формированию и размещению заказов на поставку сельскохозяйственной продукции для государственных нужд. И, во-вторых, сторона по договору определяется государственным заказчиком не по своему усмотрению, а на конкурсной основе.

В числе главных задач государственного заказчика - размещение заказа на предприятиях, в организациях (поставщиках) и заключение государственного контракта.

В настоящее время государственный контракт может заключаться двумя способами: на основе принятого поставщиком заказа государственного заказчика на поставку товаров для государственных нужд либо путем размещения заказа по конкурсу (п.1, 4 ст.527 ГК РФ). Законом о конкурсах установлено общее правило, согласно которому государственный заказчик размещает заказы на поставки товаров для государственных нужд путем проведения конкурсов, если иное не предусмотрено законом. так, в соответствии с п.4 ст.3 Закона об оборонном заказе размещение оборонного заказа проводится на конкурсной основе, за исключением работ по поддержанию мобилизационных мощностей.

Законом могут быть предусмотрены особенности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, а также на поставки топлива и продовольствия для государственных нужд в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (п.2 ст.1). так, применительно к сельскохозяйственной продукции действует Временное Положение о размещении государственного заказа на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в федеральный фонд на конкурсной основе*(20). Однако указанный документ является подзаконным нормативным актом, что не соответствует требованиям Закона о конкурсах.

Закон о конкурсах регулирует проведение открытого (глава II) и закрытого конкурсов (глава III). Право на участие в открытом конкурсе имеют только поставщики, прошедшие предварительный отбор. Проведение закрытого конкурса возможно при наличии одновременно двух следующих условий. Во-первых, предметом государственного контракта являются поставки товаров для нужд обороны и безопасности государства в части, составляющей государственную тайну в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо технически сложные товары, производимые ограниченным числом поставщиков. Во-вторых, при наличии согласия уполномоченного федерального органа исполнительной власти на проведение закрытого конкурса (п.1 ст.22).

Организатором конкурса, согласно ст.2 Закона о конкурсах, может быть государственный заказчик в лице федерального органа исполнительной власти, а также юридическое лицо, которому государственный заказчик на условиях договора передал часть своих функций по проведению конкурса.

Итак, Закон о конкурсах в качестве государственного заказчика рассматривает только федеральные органы исполнительной власти. Это означает, что никакие другие субъекты, указанные в действующем законодательстве в качестве государственных заказчиков, не вправе размещать государственный заказ на конкурсной основе. Последние могут выступать организатором торгов и только при наличии договора с федеральным органом исполнительной власти о передаче права на проведение торгов.

Таким образом, Закон о конкурсах, как и рассмотренные ранее законы, регулирует только отношения по поставке товаров для федеральных государственных нужд. Вне поля зрения законодателя вновь остались государственные нужды субъектов Российской Федерации.

На правовое положение государственного заказчика непосредственное влияние оказывает структура договорных связей, определенная в государственном контракте. Различают три возможных варианта: а) товар получает непосредственно государственный заказчик; б) товар передается лицу (получателю), указанному в контракте или отгрузочной разнарядке, представляемой поставщику государственным заказчиком; в) во исполнение государственного контракта заключается договор поставки для государственных нужд.

Поскольку ГК РФ и Закон о конкурсах подробно регулируют взаимоотношения между сторонами при заключении государственного контракта и договора поставки для государственных нужд, исполнении, изменении и расторжении договора, указанные вопросы рассматриваться в данной публикации не будут. Укажем лишь общее правило: если поставщик в случаях, предусмотренных законом, обязан заключить государственный контракт, на государственном заказчике лежит обязанность возместить все убытки, которые могут быть причинены поставщику в связи с выполнением государственного контракта. Это условие не применяется в отношении казенного предприятия. Убытки подлежат возмещению не позднее 30 дней со дня передачи товара в соответствии с государственным контрактом, если иное не предусмотрено законами о поставке товаров для государственных нужд или государственным контрактом.

Остановимся на следующем, интересном, на наш взгляд, вопросе.

От структуры договорных связей зависит не только определение покупателя (получателя) товара, но и определение лица, обязанного оплатить поставленный товар. таковым могут быть государственный заказчик, получатель (п.2 ст.531 ГК РФ), покупатель товара по договору поставки для государственных нужд (п.1 ст.532 ГК РФ). В последнем случае в соответствии с ч.2 ст.532 ГК РФ государственный заказчик признается поручителем по этому обязательству покупателя.

Учитывая изложенное, а также правило ст.362 ГК РФ, согласно которому под страхом недействительности договор поручительства должен быть совершен в письменной форме, возникает вопрос о необходимости заключения договора поручительства.

В литературе нет единого мнения по этому вопросу. Некоторые авторы полагают, что соглашение об условиях обязательства поручительства необходимо, указывая при этом на возможность включения основных положений в государственный контракт. "При отказе покупателя от оплаты либо нарушении им сроков оплаты поручитель - государственный заказчик несет перед поставщиком солидарную с покупателем ответственность, если контрактом не предусмотрена иная"*(21). такой подход к решению вопроса вполне логичен, так как государственный заказчик и поставщик являются сторонами по обязательству (государственному контракту), во исполнение которого заключается договор поставки для государственных нужд, а следовательно, сторонам известно, по какому обязательству дано поручительство. В данном случае договор поручительства заключается для обеспечения обязательства, которое возникнет в будущем.

Однако не все ученые придерживаются точки зрения о необходимости и возможности заключения договора поручительства. "ГК знает случай возникновения поручительства в силу закона: однако это скорее исключение, подтверждающее общее правило о договорной природе отношений поручительства"*(22).

"В случае неоплаты товара покупателем государственный заказчик будет отвечать перед поставщиком в полном объеме, включая уплату процентов, возмещение судебных издержек и других убытков, вызванных неоплатой поставленных товаров"*(23). Авторы приведенного высказывания пришли к данному выводу несмотря на то, что в соответствии с п.2 ст.363 ГК РФ указанное правило действует, если договором не предусмотрено иное.

По нашему мнению, нормы действующего законодательства не дают оснований для освобождения сторон от согласования условий поручительства.

Представляется, что указание в законе на фигуру поручителя не освобождает стороны (кредитора-поставщика и поручителя) от необходимости согласовать условия обязательства. такой вывод следует из того, что, во-первых, эта императивная норма лишь указывает на субъект, который должен выступать в качестве поручителя. Его выбор не относится к усмотрению сторон по договору поставки для государственных нужд. Во-вторых, значительное число норм о поручительстве носит диспозитивный характер, и действующее законодательство применительно к поставке для государственных нужд не содержит допускаемых ГК РФ ограничений, исключающих право сторон на согласование условий договора поручительства (см. п.1 ст.363, п.3 ст.365 ГК РФ).

Стороны вправе выбрать любой из следующих вариантов поведения: либо согласовать все условия о поручительстве в государственном контракте, либо заключить отдельный договор. О наличии такого соглашения и его условиях должен быть извещен покупатель. Последнее необходимо в силу того, что ГК РФ содержит нормы, регулирующие взаимоотношения поручителя и должника по обеспеченному обязательству (п.1 ст.365, ст.366, п.1, 2 ст.367), сроки предъявления иска к поручителю, по истечении которых поручительство прекращается (п.4 ст.367). Должен покупатель знать и об объеме ответственности поручителя. На практике применительно к другим договорам при обеспечении основного обязательства поручительством заключают еще один договор - о выдаче поручительства между должником и поручителем. указанный договор является возмездным и содержит условия, на которых будет дано поручительство. Есть ли необходимость заключения такого соглашения в данном случае? Представляется, что она может возникнуть. Однако поскольку поручительство возникает в силу закона, возмездный характер отношений исключается.

Рассмотрение вопроса о поручительстве, возникающем из закона, является предметом самостоятельного исследования, поэтому здесь мы лишь обозначили эту проблему. К сожалению, законодатель полностью обошел этот вопрос вниманием, в результате чего на практике неизбежно возникнут трудноразрешимые ситуации.

Говоря о поручителе по договору поставки для государственных нужд, необходимо вернуться к правовому положению государственного заказчика. Как указывалось, в отдельных случаях таковыми являются юридические лица-несобственники, осуществляющие свою деятельность на базе государственной собственности. Особенность их правового положения состоит не только в том, что они не имеют права собственности на принадлежащее им имущество, но и в том, что они не несут полной самостоятельной ответственности по своим обязательствам.

Так, в соответствии с п.5 ст.115 ГК РФ Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества.

По мнению авторов одного из комментариев к ГК РФ, "казенное предприятие несет ответственность по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. В случае недостаточности денежных средств для выполнения обязательств государство несет дополнительную ответственность по обязательствам предприятия"*(24).

По нашему мнению, такая трактовка ответственности России по обязательствам казенного предприятия не вполне верна, так как имущество - более широкое понятие, чем денежные средства. Представляется, что в п.5 ст.115 ГК РФ законодатель использовал термин "имущество" для обозначения совокупности вещей, включая денежные средства. Использование данного обобщающего понятия освободило его от перечисления отдельных составляющих. Если бы речь шла только о недостаточности денежных средств, то об этом прямо было бы сказано в законе, как это сделано применительно к учреждениям. так, в соответствии с п.2 ст.120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. В нашем случае это Российская Федерация и ее субъекты.

С учетом изложенного взаимоотношения между сторонами в рамках поручительства строятся следующим образом. При неисполнении или ненадлежащем исполнении денежного обязательства по договору поставки для государственных нужд поставщик обращает свое требование к государственному заказчику. Если таковым является учреждение, то при недостаточности денежных средств поставщик должен обратить свое требование (в зависимости от того, кто является собственником учреждения) к Российской Федерации или ее субъекту в лице соответствующего финансового органа, а точнее - к казне соответствующего публично-правового образования.

Казна состоит из имущества, не закрепленного за предприятиями и учреждениями, и прежде всего из средств соответствующего бюджета. Именно бюджетные средства "в первую очередь: служат источником дополнительной ответственности публично-правового образования по долгам его учреждений (или казенных предприятий) при недостаточности у них денежных средств (имущества) для расчетов со своими кредиторами"*(25).

Если же государственным заказчиком является казенное предприятие, то, согласно прямому толкованию ГК РФ, обращение к собственнику возможно только после реализации имущества предприятия и при условии, что за счет вырученных средств не удалось погасить задолженность перед поставщиком. Предоставив кредитору право на обращение взыскания на имущество предприятия, законодатель не решил ряд вопросов. Неясно многое: какой орган вправе принять решение о реализации имущества и его оценке; как оно может быть реализовано (основания выбора покупателя); к кому должно быть обращено требование кредитора; как быть, если в состав имущества входят объекты ограниченно допущенные или изъятые из оборота либо не подлежащие приватизации и др. Но основная проблема в том, что имущество казенного предприятия находится в федеральной государственной собственности и его реализация приведет к возникновению права частной собственности. Именно в этом состоит парадокс нормы, включенной в ГК РФ. устанавливая для казенных предприятий особый правовой статус как при создании, ликвидации (казенное предприятие не может быть признано банкротом), так и при осуществлении субъективного права оперативного управления, законодатель в п.5 ст.155 ГК РФ не учел, что такая конструкция юридического лица не должна предполагать реализацию имущества предприятия.

учитывая изложенное, поставщик практически лишен возможности на удовлетворение своего требования за счет поручителя - казенного предприятия. Представляется, что и применительно к казенному предприятию в ГК РФ необходимо было установить правило об ответственности учредителя по обязательствам должника при недостаточности у последнего денежных средств. Введение указанной нормы в большей степени отвечало бы требованиям гражданского оборота и защите интересов государства.

Приведенные соображения свидетельствуют о том, что поставщику не удастся осуществить право на обращение своего требования к поручителю без сложной и длительной процедуры. так, удовлетворение требований поставщика при субсидиарной ответственности поручителя выглядит следующим образом. Поставщик обращает свое требование к покупателю, при отказе покупателя удовлетворить требования поставщика или неполучении от него в разумный срок ответа на предъявленное требование поставщик вправе обратить это требование к государственному заказчику. При недостаточности имущества или денежных средств государственного заказчика поставщик вправе обратить свое требование к соответствующей казне (Российской Федерации или ее субъекта). Включение в договор условия о солидарной ответственности поручителя лишь незначительно упростит положение поставщика.

При этом, что не менее важно, совершение всех указанных действий ни в коей мере не является гарантией прав кредитора. На сегодняшний день государство регулярно не исполняет в полном объеме свои обязательства по выплатам из бюджета заработной платы и др. Кроме того, обращение поставщика к такому множеству субъектов вследствие бюрократических проволочек может растянуть рассмотрение вопроса на несколько лет.

В рамках одной работы невозможно всесторонне и глубоко осветить все вопросы, касающиеся правового положения государственного заказчика, многие из которых должны стать предметом самостоятельного исследования. Автор лишь попытался обозначить некоторые проблемы. тем не менее проведенный анализ правовых актов убедительно показывает необходимость скорейшего принятия нового закона о поставках товаров для государственных нужд, регулирующего наряду с другими вопросами правовое положение государственного заказчика.


Г.Б. Леонова,

кандидат юрид. наук


-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1994. N 14. Ст. 3540; 1995. N 26. Ст. 2397; 1997. N 12. Ст. 1381; 1999. N 19. Ст. 2302.

*(2) там же. 1994. N 32. Ст. 3303.

*(3) там же. 1995. N 1. Ст. 3; 1997. N 12. Ст. 1381; 1998. N 7. Ст. 798; 1996. N 1. Ст. 6; 1999. N 19. Ст. 2302.

*(4) См., напр.: Закон о закупках. П.2 ст.3; Закон от 19 июня 1996 г. "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 26. Ст. 3030; Постановление Правительства РФ от 23 апреля 1999 г. N 460 "О государственной поддержке завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности в 1999 году" // там же. 1999. N 17. Ст. 2154; Закон "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее - Закон о конкурсах). П.2 ст.1 // там же. N 19. Ст. 2302.

*(5) Оборонный заказ на всех этапах разрабатывается и реализуется в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации относительно обеспечения режима сохранения государственной тайны (см.: Постановление Правительства РФ от 26 августа 1996 г. N 1005 "О реализации Федерального закона "О государственном оборонном заказе"". П. 15 // СЗ РФ. 1996. N 37. Ст. 4292).

*(6) Государственный резерв является особым федеральным запасом материальных ценностей. В состав государственного резерва входят: запасы материальных ценностей для мобилизационных нужд Российской Федерации (мобилизационный резерв), запасы стратегических материалов и товаров, запасы материальных ценностей для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (ст.1 Закона о материальном резерве). Наряду с удовлетворением указанных нужд Российской Федерации государственный резерв используется для оказания гуманитарной помощи и регулирующего воздействия на рынок.

*(7) Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации (см.: Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (утв. постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"" (с послед. изм. и доп.). П. 1 // СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2669; 1996. N 18. Ст. 2150; 1997. N 27. Ст. 3236; N 28. Ст. 3445; 1998. N 6. Ст. 745; N 8. Ст. 961; N 32. Ст. 3876; 1999. N 5. Ст. 681).

*(8) указ Президента РФ от 1 июля 1994 г. N 1387 "О президентских программах" // СЗ РФ. 1994. N 10. Ст. 1117. См., напр., указ Президента Российской Федерации от 18 августа 1994 г. N 1696 "О президентской программе "Дети России"" // там же. 1995. N 17. Ст. 1955; 1996. N 9. Ст. 799.

*(9) См., напр., Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. "О федеральном бюджете на 2000 год". Приложение N 4 "Перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета в 2000 году" // СЗ РФ. 2000. N 1. Ст. 10.

*(10) СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2168.

*(11) См., напр.: Постановления Правительства РФ от 7 мая 1999 г. N 498 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по стандартизации и метрологии" // СЗ РФ. 1999. N 20. Ст. 2434; от 30 декабря 1998 г. N 1586 "Об утверждении Положения о Министерстве науки и технологий Российской Федерации" // там же. N 2. Ст. 298; от 28 декабря 1998 г. N 1562 "Об утверждении Положения о Федеральной архивной службе России" // там же. N 1. Ст. 203.

*(12) СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 2; 1996. N 22. Ст. 2591; N 3. Ст. 150; 1997. N 47. Ст. 5341; там же. N 35. Ст. 4135.

*(13) указ Президента РФ от 30 ноября 1992 г. N 1487 "Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 23. Ст. 1961; см. также: указ Президента РФ от 2 апреля 1997 г. N 275 "О включении отдельных объектов в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 14. Ст. 1606.

*(14) См.: Постановления Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. N 338 "О развитии сети специальных домов-интернатов для престарелых и инвалидов" //СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1544; 1999. N 29. Ст. 3734; от 13 августа 1996 г. N 965 "О порядке признания граждан инвалидами" // там же. 1996. N 34. Ст. 4127; от 5 ноября 1995 г. N 1105 "О мерах по развитию сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий" // там же. 1995. N 46. Ст. 4454.

*(15) СЗ РФ. 1994. N 5. Ст. 393. указом Президента РФ от 7 августа 1995 г. N 822 "О дополнительных мерах по обеспечению агропромышленного комплекса техникой для уборки урожая 1995 года" (СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3293) признано нецелесообразным создание в 1995 г. казенных предприятий.

*(16) См.: Постановления Правительства РФ от 31 июля 1998 г. N 873 "О создании единой системы военной торговли" и от 6 июля 1999 г. N 743 "Об образовании государственных унитарных предприятий военной торговли, основанных на праве оперативного управления (федеральных казенных предприятий)" // СЗ РФ. 1998. N 32. Ст. 3915; 1999. N 28. Ст. 3679.

*(17) Несмотря на то что ГК РФ использует термин "оперативное управление" применительно и к казенным предприятиям, и к учреждениям, содержание этого права различно (учреждение не наделено правом распоряжения имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления и приобретенным за счет фондов, выделенных ему по смете - ср. п.1 ст.297 и п.1 ст.298 ГК РФ), а следовательно, различно и правовое положение субъектов при вступлении в гражданский оборот.

*(18) СЗ РФ. 1994. N 24. Ст. 2643; 1995. N 5. Ст. 428.

*(19) там же. 1997. N 40. Ст. 4593.

*(20) утверждено Минэкономики РФ, Минфином РФ, Минсельхозпродом РФ и Роскомрыболовством 26 марта 1996 г. (см.: Письмо Департамента экономики АПК Минэкономики РФ от 29 мая 1996 г. N 13-714 в СПС "Гарант").

*(21) Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации части второй (постатейный) / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1997. С. 107 (далее - Комментарий к ГК под ред. О.Н. Садикова).

*(22) Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М., 1997. С. 461.

*(23) Комментарий части второй Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей / Под ред. В.Д. Карповича. М. С. 40.

*(24) Комментарий к ГК под ред О.Н. Садикова С. 154.

*(25) Учебник. Гражданское право: 2-е изд. / Под ред Е.А. Суханова. М.,1998. т. 1. С. 561.




Правовое положение государственного заказчика при поставке товаров для государственных нужд


Автор


Г.Б. Леонова - кандидат юрид. наук


Практический журнал для руководителей и юристов "Законодательство", 2000, N 10



Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.