От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству (В. Лебедев, "Российская юстиция", N 9, сентябрь 2000 г.)

От идеи судебного нормоконтроля
к административному судопроизводству

Если говорить об актуальных проблемах укрепления судебной власти на сегодняшний день, то одной из них, на мой взгляд, является создание системы административных судов. Причем, казалось бы, в простой идее создания административных судов на самом деле сошлись три глобальных аспекта государственного строительства на современном этапе.

Один из них - реформирование системы государственной власти, осуществляемое Президентом страны В. Путиным. Другой - продолжение правовой реформы, направленной на обеспечение прав и свобод граждан. И третий - укрепление судебной власти.

Известно, что к категории административных относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Указанные категории дел, особенно о признании незаконными нормативно-правовых актов различных ветвей власти (в том числе издаваемых субъектами Российской Федерации), а также органов местного самоуправления, жалобы о нарушениях избирательного законодательства, включая признание выборов недействительными, и некоторые другие, возникающие в сфере административно-правовых отношений, становятся все более актуальными. И понятно, что особую значимость правильное рассмотрение административных дел приобретает в свете осуществляемой в Российской Федерации реформы государственной власти.

О втором аспекте. Количество обращений в суды по административным спорам постоянно возрастает. В 1999 году оно превысило 350 тыс. дел, в том числе 3899 дел по жалобам о признании незаконными нормативно-правовых актов, 134355 - на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83427 - на нарушения налогового законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав и т.д.

В этих условиях административные суды смогут несколько разгрузить судебную систему от непомерных нагрузок, стать ближе и доступнее гражданам, смогут более квалифицированно обеспечить защиту их прав и свобод.

Что касается третьего из упомянутых мной аспектов - укрепления судебной власти, то на нем необходимо остановиться несколько подробнее. Известно, что повышение роли судебной власти в государственно-правовом механизме происходит, когда она получает право контроля за правовым содержанием всех нормативных актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной властей. Если традиционное правосудие, рассматриваемое в рамках проблемы правоприменения, демонстрирует такую сторону единства государственной власти, как взаимодействие и взаимодополнение усилий различных ветвей власти, то судебный контроль за правовым содержанием нормативных актов - проявление принципа "сдержек и противовесов". Именно с этого момента, как полагают многие авторы, судебная власть получает реальный статус "настоящей власти", т.е. однопорядковой и равнозначной двум другим ветвям власти. Отмечая различия между судебной властью США, где конституционное право изучается не столько по Конституции, сколько по решениям Верховного суда, и судебной властью Франции, где функции конституционного контроля переданы Конституционному Совету, известный исследователь правовых систем Рене Давид писал, что это произошло потому, что французские судьи не считают себя настоящей властью. "В контексте системы сдержек и противовесов, - отмечал В. Савицкий, - судебную власть характеризует не столько правосудие (в традиционном смысле), сколько юридическая возможность оказывать активное влияние на решения и действия законодательной и исполнительной властей, "уравновешивать" их. Вот эти-то полномочия, когда они предоставлены суду и используются судом, превращают его в реальную стабилизирующую силу, способную защитить права и свободы граждан, оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов".

Система сдержек и противовесов - это не война властей. Это система сбалансированного взаимодействия, не позволяющая ни одной ветви власти выйти за пределы Конституции. А если эту систему и можно условно назвать "войной", то только войной за право, за правовой закон.

Судебный контроль за законами и иными нормативными актами реализуется в двух формах:

при разрешении конкретных дел, когда суд, сделав вывод о том, что подлежащий применению закон или иной нормативный акт не соответствует Конституции или общепризнанным принципам и нормам международного права либо конкретный нормативный акт не соответствует нормативному акту более высокого уровня, принимает решение по данному делу на основании установленной Конституцией РФ иерархической соподчиненности нормативных актов. Такая форма судебного контроля за нормативными актами называется опосредованным контролем;

при оспаривании нормативных актов "в чистом виде" на основании несоответствия их Конституции, общепризнанным принципам и нормам международного права либо несоответствия нормативного акта иному нормативному акту, обладающему большей юридической силой, проявляется нормоконтроль непосредственный (абстрактный). Результатом такого оспаривания нормативных актов в случае удовлетворения судом выдвинутых претензий является лишение оспариваемого акта юридической силы или признание его не подлежащим применению.

Ряд действующих федеральных законов прямо разрешает обжалование и опротестование в суды общей юрисдикции решений органов государственной власти и управления. Это, прежде всего, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", Федеральный закон "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".

В настоящее время суды общей юрисдикции ежегодно рассматривают около 4 тыс. дел о признании правовых актов незаконными.

Вместе с тем практика судебной защиты прав и охраняемых законом интересов граждан, а также практика судебного контроля за правовым содержанием всех видов нормативных актов (нормоконтроля) складывается непросто.

Срабатывают выработанные за долгие годы стереотипы ограниченной компетенции суда, разрозненность и хаотичность законодательства, предоставляющего право на судебную защиту, отсутствие новых основополагающих судоустройственных и процессуальных актов, устанавливающих компетенцию судов различного уровня в области нормоконтроля и четкую процессуальную процедуру рассмотрения такого рода дел. Возникли неопределенности и в разграничении компетенции между судами в связи с осуществлением судебной власти в формах конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства, а также образования в связи с этим трех видов судебной власти: Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации; системы судов общей юрисдикции, возглавляемой Верховным Судом РФ; системы арбитражных судов, возглавляемой Высшим Арбитражным Судом РФ (п.2 ст.118, ст.ст.125, 126, 127 Конституции РФ).

Из-за отсутствия федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", нового ГПК РФ, разработанной концепции административного судопроизводства в настоящее время мы не имеем четкого законодательного разграничения компетенции по рассмотрению дел, связанных с абстрактным нормоконтролем, равно как и четких процессуальных процедур, обусловленных спецификой их рассмотрения.

Это дало основание Конституционному Суду РФ в постановлении от 16 июня 1998 г. практически всю деятельность, осуществляемую судами общей юрисдикции по абстрактному нормоконтролю, признать неконституционной с момента вступления в силу указанного постановления. В частности, Конституционный Суд указал, что признание нормативных актов субъектов Федерации не соответствующими их конституциям (уставам) и лишение их юридической силы возможно лишь органами конституционного судопроизводства, т.е. конституционными (уставными) судами. Из постановления Конституционного Суда вытекает, что суды общей юрисдикции не вправе лишать юридической силы и подзаконные нормативные акты, перечисленные в пп."а" и "б" ч. 2 ст.125 Конституции РФ, даже если они не соответствуют закону, поскольку признание недействующими нормативных актов "невозможно вне четкой регламентации принятия решений".

Особое мнение по этому решению высказали Г. Гаджиев и Н. Витрук - судьи Конституционного Суда РФ. Главное в их выводах по этому вопросу состоит в том, что, во-первых, ст.46 Конституции РФ, которая гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, не содержит оговорки "в порядке, установленном законом", что дает право (и обязанность) судам проверять законность подзаконных актов в порядке абстрактного нормоконтроля на основании действующего гражданского процессуального законодательства. А во-вторых, "не должно быть такой правовой ситуации, при которой гражданин не мог бы в судебном порядке поставить вопрос об отмене неконституционного или незаконного нормативного акта (федерального или субъекта Российской Федерации)".

Приведенная позиция судей Конституционного Суда РФ подтверждает неоднозначность затронутой проблемы. На мой взгляд, она могла бы разрешиться принятием федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции", в проект которого заложены соответствующие правовые нормы. С той же целью в свое время мы инициировали принятие федерального конституционного закона "О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам", который был принят Государственной Думой, но, к сожалению, не получил поддержки в Совете Федерации.

Не отрицая наличия в том законопроекте ряда спорных моментов, которые являлись вполне устранимыми при его обсуждении и принятии, должен отметить, что в нем закреплялось разграничение компетенции между Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных актов федеральному законодательству. Весь нормоконтроль, выходящий за рамки исключительной компетенции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, входил в компетенцию судов общей юрисдикции. Определялся также круг органов и лиц, которые вправе обращаться в суд с соответствующими заявлениями, регулировались вопросы подсудности внутри системы судов общей юрисдикции по нормоконтролю. В проекте, в частности, говорилось (ст.4), что дело об оспаривании нормативного акта рассматривается по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных настоящим федеральным конституционным законом. Было записано: "Суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, либо данный нормативный правовой акт принят (издан) с превышением установленной законом компетенции органа, его принявшего (издавшего), признает данный акт или отдельные его положения недействительными". Это означало, что нормативный акт, признанный вступившим в законную силу решением суда незаконным, не может применяться судами, другими органами и должностными лицами. Предполагалось, что вступившее в законную силу решение суда о признании нормативного акта незаконным должно незамедлительно публиковаться принявшим (издавшим) его органом во всех печатных изданиях, в которых указанный орган официально публикует свои нормативные правовые акты.

Таким образом, появление федерального конституционного закона "О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам" могло бы уже снять претензии, высказанные Конституционным Судом РФ относительно оспаривания таких актов в судах общей юрисдикции. И, хотя этот закон не принят, мы все же полагаем, что к его обсуждению стоит вернуться еще раз. Сегодня налицо сближение наших позиций с Конституционным Судом РФ, который своим постановлением от 11 апреля 2000 г. констатировал за судами общей юрисдикции право признавать законы субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону и, следовательно, не подлежащими применению.

Но это лишь одна сторона вопроса. Полное решение проблемы Верховный Суд РФ связывает с учреждением в стране административной юстиции по осуществлению административного судопроизводства.

Наша позиция основана на ст.ст.118 и 126 Конституции РФ, согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства, а Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.

Вследствие сложности указанной категории дел их рассмотрение и правильное разрешение требует высокого профессионализма и специализации судей.

Распространены жалобы, в которых ставится под сомнение объективность принимаемых судами решений по делам об обжаловании действий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, представительных органов власти по тем мотивам, что в связи с недостаточным финансированием суды получают от этих органов определенную материальную поддержку, в силу чего, как полагают авторы подобных обращений, они находятся под определенным их влиянием.

По мнению Верховного Суда РФ, преодоление негативных тенденций в рассмотрении административных дел возможно посредством создания в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны. В этих целях предлагается сформировать межрайонные административные суды, юрисдикция которых будет распространяться на несколько районов субъекта Российской Федерации, и 21 окружной административный суд, юрисдикция которых должна распространяться на несколько субъектов Российской Федерации. Кроме того, предлагается учредить Коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и соответствующие коллегии в судах областного уровня.

Предполагается, что окружные административные суды станут рассматривать в качестве судов первой инстанции дела об обжаловании действий должностных лиц субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, о защите прав граждан во время выборов исполнительных и законодательных органов власти субъектов Российской Федерации и т.д.

Полагаем, с учетом возможностей государства и кадрового ресурса, формирование системы административных судов возможно осуществить в два этапа.

На первом этапе образовать в составе Верховного Суда РФ и судов областного уровня коллегии по административным делам. На этом же этапе образовать 21 окружной административный суд.

Полагаем, что к осуществлению первого этапа возможно приступить немедленно. На втором этапе следует образовать от 600 до 700 межрайонных административных судов, полностью изъяв административные дела из компетенции существующих районных судов.

Наши предложения об учреждении в стране административной юстиции я доложил Президенту России В. Путину. Он принял их. Больше того, Президент дал указание Председателю Правительства Российской Федерации М. Касьянову и Руководителю Администрации Президента РФ А. Волошину поддержать эти предложения.

И такая позиция главы государства, конечно, воодушевляет.

В. Лебедев,

Председатель Верховного Суда РФ,

доктор юридических наук