Проблемы совершенствования законодательства о приватизации (И.В. Кузнецов, "Гражданин и право", N 1, июль 2000 г.)

Проблемы совершенствования законодательства о приватизации


Российское законодательство о приватизации представляет собой интенсивно развивающийся нормативный комплекс, порожденный переходом к рыночной экономике. Основы правового регулирования, связанные с вопросами приватизации, установлены статьей 217 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой раскрываются признаки приватизации: принадлежность приватизируемого имущества к государственной и муниципальной собственности и принадлежность покупателя приватизируемых объектов к числу субъектов частной собственности. Указанная статья определяет общее соотношение между гражданским законодательством и законодательством о приватизации. Так, в частности, устанавливается, что при приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

В статье также предусматривается, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. В настоящее время действует Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". В нем в качестве главных целей приватизации в Российской Федерации определены следующие: активизация платежного баланса Российской Федерации; протекционизм по отношению к отечественным товаропроизводителям; повышение эффективности и социальной ориентации экономики.

После принятия данного Федерального закона продажа госсобственности имеет преимущественно фискальный характер и направлена на выполнение "плана по наполнению госбюджета". При этом, по существу, игнорируется необходимость инвестирования средств от приватизации в производство как ключевая фаза процесса воспроизводства, что не позволяет использовать приватизацию в качестве инструмента экономического роста.

Приватизация сегодня окончательно теряет статус социально ориентированной программы. Широкие слои населения в этом процессе участия не принимают, что ведет к укреплению позиций только частного и номенклатурного капитала и "вытеснению" большей части населения в сферу наемного труда. При таком подходе перспектива создания "среднего класса", необходимого сейчас для России, отодвигается на неопределенный срок.

Используемые методы приватизации и действующая нормативно-законодательная база целенаправленно не ориентируют приватизацию на подъем в реальном секторе экономики страны.

Сегодня нужна такая приватизация, которая способна обеспечить реструктуризацию и финансовое оздоровление предприятий, оживление и рост производства.

В соответствии с Федеральным законом "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" Государственной Думой разработан законопроект "О Государственной программе приватизации и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". В программе предусматриваются приоритеты в осуществлении приватизации государственного имущества, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц, а также основы приватизации муниципального имущества в Российской Федерации.

В настоящее время в сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики. В связи с этим Правительство Российской Федерации Постановлением от 9 сентября 1999 г. N 1024 утвердило Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, которая определила основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере повышения эффективности управления государственным имуществом и приватизации. В ней рассматриваются вопросы, направленные на создание благоприятной экономической среды и повышение эффективности работы производителей товаров и услуг.

Статьей 21 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах муниципального имущества в Российской Федерации" предусмотрен порядок продажи государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и социальными условиями. Порядок проведения конкурсов регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1998 г. N 1311 "Об утверждении Положения о продаже на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями государственного или муниципального имущества". Положение определяет порядок проведения коммерческого конкурса, условия участия в нем, а также порядок определения победителя конкурса и расчетов за имущество, приобретенное по результатам конкурса.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 1998 г. N 487 утверждено Положение о продаже на специализированном аукционе находящихся в государственной и муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.

Наряду с постановлениями Правительства Российской Федерации порядок регулирования данных вопросов определен в Постановлении ФКЦБ Российской Федерации от 27 мая 1998 г. "Об особенностях паевых инвестиционных фондов, образуемых на базе имущества имущественных фондов или специализированных инвестиционных фондов приватизации за приватизационные чеки граждан".

В целях повышения эффективности приватизации федерального имущества и формирования начальной цены объектов приватизации Мингосимущества Российской Федерации распоряжением от 17 июня 1998 г. утвердило Временное положение и порядок проведения конкурса по отбору организаций, занимающихся инвестиционной и оценочной деятельностью и привлекаемых Министерством государственного имущества Российской Федерации и Российским фондом федерального имущества, для выполнения работ по предпродажной подготовке объектов приватизации.

Анализ состояния законодательства по вопросам приватизации позволяет сделать вывод о том, что некоторые нормативные акты излишне усложнены, частое изменение многих положений в нормативных актах затрудняет их применение. Как известно, для успешного развития экономических процессов требуется согласованное и стабильное правовое регулирование, в связи с чем нельзя не отметить необходимость скорейшего принятия Государственной программы приватизации.

Важнейшее направление политических и экономических реформ в Российской Федерации - создание многоукладной экономики, основанной на равноправии всех форм собственности. По причине того, что в Советском Союзе превалировала государственная собственность, было принято решение об осуществлении приватизации, имея в виду, что приватизации подлежат нерентабельные, а также низкоэффективные предприятия. Естественно, предприятия и отрасли, обеспечивающие национальную безопасность и обороноспособность страны, приватизации не подлежали. Кроме того, предполагалась недопустимой приватизация стратегически важных объектов, обеспечивающих целостность государства, в том числе железных дорог, энергосистемы, морских портов, морского флота, воздушного флота, природных стратегических ресурсов.

Процесс приватизации - это нормальный и необходимый акт, как и обратный процесс национализации, действующий параллельно с приватизацией. Такая процедура существует во всех экономически развитых странах. Государство строго следит за экономической конъюнктурой и в зависимости от деятельности предприятия, организации и отрасли, исходя из потребности общества и национальных задач, принимает соответствующее решение.

Мировой опыт показывает, что в рамках рыночной экономики в большинстве случаев именно разгосударствление дает наибольший экономический эффект, когда предприятия самостоятельно распоряжаются результатами своего труда.

К сожалению, недопустимо долго затянулось принятие закона о национализации как обязательного условия приватизации, хотя, согласно Конституции Российской Федерации, национализация и приватизация являются равноценными актами. России необходимо иметь два конкурирующих сектора - государственный и частный.

Для осуществления национализации необходимы теоретико-экономическая концепция и правовая база.

И в этой связи встает вопрос о правовой возможности принудительного обращения имущества в собственность государства.

Поскольку в гражданском законодательстве, в частности в ст. 235 и 306 ГК РФ, имеется указание на то, что обращение имущества в государственную собственность производится только на основании закона, представляется, что должен существовать законодательный акт, регулирующий общий порядок и общие вопросы обращения имущества в государственную собственность.

В связи с этим в официальном порядке в Государственную Думу Российской Федерации были внесены три законопроекта по данным вопросам, но все эти законопроекты имеют существенные различия между собой, а также не лишены значительных недостатков как с точки зрения их противоречий положениям Конституции Российской Федерации, так и федеральным законам Российской Федерации.

Динамизм приватизационного законодательства не исключает, а, наоборот, предполагает его стабильность и сбалансированность в регулировании определенных отношений. Однако новые акты часто принимаются без предварительной независимой экспертизы, заключений научных юридических учреждений. Традиционно используемый в нормотворческой практике принцип приоритета в регламентации общественных отношений на соответствующих уровнях нередко не соблюдается в данной сфере.

На наш взгляд, целесообразно было бы в одном нормативном акте утвердить единое положение о продаже на аукционе акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, объединив Положение о продаже на специализированном аукционе находящихся в государственной и муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, с Временным положением о порядке проведения конкурса по отбору организаций, занимающихся инвестиционной и оценочной деятельностью и привлекаемых Министерством государственного имущества Российской Федерации и Российским фондом федерального имущества, для выполнения работ по предпродажной подготовке объектов приватизации.

При регламентации завершающей стадии приватизационного процесса особое внимание следует уделить правам и обязанностям сторон приватизационной сделки. В случаях, определенных договором, бывший собственник обязан способствовать новому в получении кредитов, ресурсов, государственных заказов. Одновременно целесообразно предусмотреть механизм контроля за соблюдением новым владельцем плана приватизации, условий подписанного договора. Для отдельных предприятий федерального и регионального значения возможно установление особого режима хозяйствования.

Дальнейшее улучшение законодательства о приватизации предполагает решение ряда теоретических и прикладных вопросов правового регулирования данной сферы экономики. Сегодня преобладает гражданско-правовой подход к закреплению приватизационных отношений. Между тем процесс приватизации гораздо разнообразнее и сложнее, поэтому попытка урегулировать его преимущественно гражданско-правовыми методами вряд ли может быть успешной. Здесь переплетаются интересы различных субъектов права, реализация которых требует комплексного правового обеспечения.


И.В. Кузнецов,

специалист Правового управления

Аппарата Совета Федерации



Проблемы совершенствования законодательства о приватизации


Автор


И.В. Кузнецов - специалист Правового управления Аппарата Совета Федерации


"Гражданин и право", 2000, N 1


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.