Проблемы совершенствования законодательства о приватизации
Российское законодательство о приватизации представляет собой интенсивно развивающийся нормативный комплекс, порожденный переходом к рыночной экономике. Основы правового регулирования, связанные с вопросами приватизации, установлены статьей 217 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой раскрываются признаки приватизации: принадлежность приватизируемого имущества к государственной и муниципальной собственности и принадлежность покупателя приватизируемых объектов к числу субъектов частной собственности. Указанная статья определяет общее соотношение между гражданским законодательством и законодательством о приватизации. Так, в частности, устанавливается, что при приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.
В статье также предусматривается, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. В настоящее время действует Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". В нем в качестве главных целей приватизации в Российской Федерации определены следующие: активизация платежного баланса Российской Федерации; протекционизм по отношению к отечественным товаропроизводителям; повышение эффективности и социальной ориентации экономики.
После принятия данного Федерального закона продажа госсобственности имеет преимущественно фискальный характер и направлена на выполнение "плана по наполнению госбюджета". При этом, по существу, игнорируется необходимость инвестирования средств от приватизации в производство как ключевая фаза процесса воспроизводства, что не позволяет использовать приватизацию в качестве инструмента экономического роста.
Приватизация сегодня окончательно теряет статус социально ориентированной программы. Широкие слои населения в этом процессе участия не принимают, что ведет к укреплению позиций только частного и номенклатурного капитала и "вытеснению" большей части населения в сферу наемного труда. При таком подходе перспектива создания "среднего класса", необходимого сейчас для России, отодвигается на неопределенный срок.
Используемые методы приватизации и действующая нормативно-законодательная база целенаправленно не ориентируют приватизацию на подъем в реальном секторе экономики страны.
Сегодня нужна такая приватизация, которая способна обеспечить реструктуризацию и финансовое оздоровление предприятий, оживление и рост производства.
В соответствии с Федеральным законом "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" Государственной Думой разработан законопроект "О Государственной программе приватизации и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". В программе предусматриваются приоритеты в осуществлении приватизации государственного имущества, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц, а также основы приватизации муниципального имущества в Российской Федерации.
В настоящее время в сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики. В связи с этим Правительство Российской Федерации Постановлением от 9 сентября 1999 г. N 1024 утвердило Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, которая определила основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере повышения эффективности управления государственным имуществом и приватизации. В ней рассматриваются вопросы, направленные на создание благоприятной экономической среды и повышение эффективности работы производителей товаров и услуг.
Статьей 21 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах муниципального имущества в Российской Федерации" предусмотрен порядок продажи государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и социальными условиями. Порядок проведения конкурсов регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1998 г. N 1311 "Об утверждении Положения о продаже на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями государственного или муниципального имущества". Положение определяет порядок проведения коммерческого конкурса, условия участия в нем, а также порядок определения победителя конкурса и расчетов за имущество, приобретенное по результатам конкурса.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 1998 г. N 487 утверждено Положение о продаже на специализированном аукционе находящихся в государственной и муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.
Наряду с постановлениями Правительства Российской Федерации порядок регулирования данных вопросов определен в Постановлении ФКЦБ Российской Федерации от 27 мая 1998 г. "Об особенностях паевых инвестиционных фондов, образуемых на базе имущества имущественных фондов или специализированных инвестиционных фондов приватизации за приватизационные чеки граждан".
В целях повышения эффективности приватизации федерального имущества и формирования начальной цены объектов приватизации Мингосимущества Российской Федерации распоряжением от 17 июня 1998 г. утвердило Временное положение и порядок проведения конкурса по отбору организаций, занимающихся инвестиционной и оценочной деятельностью и привлекаемых Министерством государственного имущества Российской Федерации и Российским фондом федерального имущества, для выполнения работ по предпродажной подготовке объектов приватизации.
Анализ состояния законодательства по вопросам приватизации позволяет сделать вывод о том, что некоторые нормативные акты излишне усложнены, частое изменение многих положений в нормативных актах затрудняет их применение. Как известно, для успешного развития экономических процессов требуется согласованное и стабильное правовое регулирование, в связи с чем нельзя не отметить необходимость скорейшего принятия Государственной программы приватизации.
Важнейшее направление политических и экономических реформ в Российской Федерации - создание многоукладной экономики, основанной на равноправии всех форм собственности. По причине того, что в Советском Союзе превалировала государственная собственность, было принято решение об осуществлении приватизации, имея в виду, что приватизации подлежат нерентабельные, а также низкоэффективные предприятия. Естественно, предприятия и отрасли, обеспечивающие национальную безопасность и обороноспособность страны, приватизации не подлежали. Кроме того, предполагалась недопустимой приватизация стратегически важных объектов, обеспечивающих целостность государства, в том числе железных дорог, энергосистемы, морских портов, морского флота, воздушного флота, природных стратегических ресурсов.
Процесс приватизации - это нормальный и необходимый акт, как и обратный процесс национализации, действующий параллельно с приватизацией. Такая процедура существует во всех экономически развитых странах. Государство строго следит за экономической конъюнктурой и в зависимости от деятельности предприятия, организации и отрасли, исходя из потребности общества и национальных задач, принимает соответствующее решение.
Мировой опыт показывает, что в рамках рыночной экономики в большинстве случаев именно разгосударствление дает наибольший экономический эффект, когда предприятия самостоятельно распоряжаются результатами своего труда.
К сожалению, недопустимо долго затянулось принятие закона о национализации как обязательного условия приватизации, хотя, согласно Конституции Российской Федерации, национализация и приватизация являются равноценными актами. России необходимо иметь два конкурирующих сектора - государственный и частный.
Для осуществления национализации необходимы теоретико-экономическая концепция и правовая база.
И в этой связи встает вопрос о правовой возможности принудительного обращения имущества в собственность государства.
Поскольку в гражданском законодательстве, в частности в ст. 235 и 306 ГК РФ, имеется указание на то, что обращение имущества в государственную собственность производится только на основании закона, представляется, что должен существовать законодательный акт, регулирующий общий порядок и общие вопросы обращения имущества в государственную собственность.
В связи с этим в официальном порядке в Государственную Думу Российской Федерации были внесены три законопроекта по данным вопросам, но все эти законопроекты имеют существенные различия между собой, а также не лишены значительных недостатков как с точки зрения их противоречий положениям Конституции Российской Федерации, так и федеральным законам Российской Федерации.
Динамизм приватизационного законодательства не исключает, а, наоборот, предполагает его стабильность и сбалансированность в регулировании определенных отношений. Однако новые акты часто принимаются без предварительной независимой экспертизы, заключений научных юридических учреждений. Традиционно используемый в нормотворческой практике принцип приоритета в регламентации общественных отношений на соответствующих уровнях нередко не соблюдается в данной сфере.
На наш взгляд, целесообразно было бы в одном нормативном акте утвердить единое положение о продаже на аукционе акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, объединив Положение о продаже на специализированном аукционе находящихся в государственной и муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, с Временным положением о порядке проведения конкурса по отбору организаций, занимающихся инвестиционной и оценочной деятельностью и привлекаемых Министерством государственного имущества Российской Федерации и Российским фондом федерального имущества, для выполнения работ по предпродажной подготовке объектов приватизации.
При регламентации завершающей стадии приватизационного процесса особое внимание следует уделить правам и обязанностям сторон приватизационной сделки. В случаях, определенных договором, бывший собственник обязан способствовать новому в получении кредитов, ресурсов, государственных заказов. Одновременно целесообразно предусмотреть механизм контроля за соблюдением новым владельцем плана приватизации, условий подписанного договора. Для отдельных предприятий федерального и регионального значения возможно установление особого режима хозяйствования.
Дальнейшее улучшение законодательства о приватизации предполагает решение ряда теоретических и прикладных вопросов правового регулирования данной сферы экономики. Сегодня преобладает гражданско-правовой подход к закреплению приватизационных отношений. Между тем процесс приватизации гораздо разнообразнее и сложнее, поэтому попытка урегулировать его преимущественно гражданско-правовыми методами вряд ли может быть успешной. Здесь переплетаются интересы различных субъектов права, реализация которых требует комплексного правового обеспечения.
И.В. Кузнецов,
специалист Правового управления
Аппарата Совета Федерации
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Проблемы совершенствования законодательства о приватизации
Автор
И.В. Кузнецов - специалист Правового управления Аппарата Совета Федерации
"Гражданин и право", 2000, N 1