К вопросу о реформировании пенсионной системы Российской Федерации (Е.Б. Колсанова, "Гражданин и право", N 1, июль 2000 г.)

К вопросу о реформировании пенсионной системы
Российской Федерации

Основные направления пенсионной реформы в Российской Федерации нашли свое отражение в Программе пенсионной реформы в Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г. N 463.

Условно можно выделить три основных направления реформы: совершенствование обязательного (государственного) страхования и, соответственно, индивидуального персонифицированного учета, развитие добровольного дополнительного пенсионного страхования и создание профессиональных пенсионных систем.

Таким образом, пенсионная система Российской Федерации, по существу, будет включать в себя три подсистемы: государственную (обязательную), негосударственную (необязательную) и смешанную (обязательное страхование работников при высоком уровне профессионального риска и добровольное страхование работников при низком уровне профессионального риска).

По нашему мнению, одним из наиболее важных вопросов реформирования пенсионной системы является вопрос о процентном соотношении указанных подсистем в единой системе пенсионного страхования. Иными словами, это вопрос о соотношении обязательного и добровольного (дополнительного) страхования.

В связи с этим обратимся к мировой практике. Напомним, что по способам финансирования пенсионные системы классифицируются, в частности Всемирным банком, на "накопительные" и "распределительные". Причем первые положены в основу негосударственного (добровольного) страхования, а вторые - в основу государственного (обязательного) страхования.

Данная классификация пенсионных систем имеет и правовые основания. Так, в соответствии с Конвенцией N 35 от 1933 г. об обязательном страховании по старости трудящихся промышленных и торговых предприятий, лиц свободных профессий, а также трудящихся, работающих на дому, и домашней прислуги (Конвенции и рекомендации МОТ. Женева, 1991. Т. 1. С. 262-263) управление финансовыми средствами ведется в негосударственной системе пенсионного обеспечения страховыми компаниями, а в государственной системе пенсионного обеспечения - государственными пенсионными фондами.

При этом страховыми компаниями открываются именные пенсионные накопительные счета, а государственными пенсионными фондами осуществляется учет перечисленных страховых взносов.

Соответственно, в страховых компаниях размеры пенсий будут зависеть от размера вклада (взноса), а в государственных фондах - от продолжительности трудового стажа и заработка, подтвержденных уплатой страховых взносов работниками и их работодателями.

Понятно, что в первом случае государство не выступает в качестве гаранта страховых компаний и не несет ответственности за выплату пенсий. Кроме того, с точки зрения гражданского (торгового) законодательства пенсионные именные счета в развитых странах представляют собой нечто среднее между договором добровольного страхования и срочным договором банковского вклада, поскольку распорядиться им (по разным схемам, в том числе и всей суммой сразу) возможно только после наступления страхового события (случая), каковым является выход на пенсию.

Следовательно, существующую пенсионную систему Российской Федерации нельзя однозначно отнести ни к накопительной, ни к распределительной, поскольку она одновременно представлена и ПФР, уполномоченным действовать от имени государства, и негосударственными пенсионными фондами, учрежденными в порядке, установленном гражданским законодательством.

К тому же в отличие от других стран индивидуальный (персонифицированный) учет в Российской Федерации эффективен при условии, что работники ежемесячно уплачивают со всех видов заработка на пенсионное страхование значительно меньше (в размере 1%), чем работодатели (в размере не менее 20,6%). В связи с этим мнение экспертов МВФ о невозможности поддержки населением Российской Федерации персонифицированного учета, "основанного на долгосрочных пенсионных обещаниях", не подтвердилось (Правда, подтвердилась правильность "кривой Лаффера", согласно которой государственные доходы прямо не зависят от увеличения налогов, а должны иметь оптимальные размеры (см.: Большой экономический словарь. М., 1999. С. 350). Как известно, страховой пенсионный взнос в ПФР признается налогом (ст. 13 Налогового кодекса Российской Федерации)).

Более того, если попытка увеличить в 1998-1999 гг. пенсионный взнос работников в три раза не была поддержана населением и Государственной Думой, то этого нельзя сказать о переходе к условно-накопительным и именным накопительным счетам в системе персонифицированного учета (См. отчет Пенсионного фонда Российской Федерации "О работе ПФР в 1998 г. по реализации Федерального закона "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования").

Условно-накопительный счет - это новая специальная схема перехода от чисто распределительной пенсионной системы к смешанной (распределительно-накопительной) в рамках государственной системы пенсионного обеспечения. На условно-накопительном счете страховые взносы зачисляются (регистрируются) на личный индивидуальный лицевой счет пенсионера (как и при накопительной системе) как реальные пенсионные накопления (производится индексация этих взносов и (или) условное начисление на них процентов по согласованным ставкам). Средства, находящиеся на условных счетах, не могут быть инвестированы и используются только для финансирования выплаты текущих пенсий (в отличие от пенсионных именных счетов).

При переходе от индивидуальных счетов к условно-накопительным в системе государственного пенсионного обеспечения сохранятся государственные гарантии получения пенсий. К тому же условия начисления (размеры) назначаемой гражданину пенсии будут зависеть от его волеизъявления (Закон Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", Федеральный закон "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий").

В соответствии с программой пенсионной реформы начиная с 2000 г. персонифицированным учетом будет охвачено все население Российской Федерации.

Таким образом, в реформируемой пенсионной системе Российской Федерации сохранится солидарность материальных обязательств для лиц, уплачивающих страховые взносы, так как суммы страховых взносов работников и их работодателей по-прежнему будут перераспределяться для обеспечения других пенсионеров. Из категории "другие пенсионеры" исключаются только военнослужащие и приравненные к ним по пенсионному обеспечению граждане, выплата пенсий которым производится за счет средств федерального бюджета (Федеральный закон от 28 октября 1998 г. N 163-ФЗ "О порядке финансирования государственных пенсий").

Это дает основания утверждать, что пенсионная реформа реализует положения Конституции Российской Федерации (ст. 7, 39), гарантирующие социальную защиту граждан по возрасту.

Теперь остановимся на особенностях "накопительной" системы пенсионного обеспечения, нашедшей свое отражение в системе негосударственных пенсионных фондов.

Согласно Федеральному закону "О негосударственных пенсионных фондах", их деятельность включает аккумулирование пенсионных взносов, размещение пенсионных резервов, учет пенсионных обязательств фонда и выплату негосударственных пенсий участникам фонда. При этом в негосударственных пенсионных фондах ведутся пенсионные именные накопительные счета, основанные на договоре о негосударственном пенсионном обеспечении.

Сторонами пенсионного договора могут быть участники (работники) и вкладчики (работодатели) с той лишь разницей, что участник вправе заключить договор в свою пользу, а вкладчик - в пользу третьего лица (участника). Однако гражданин (работник) вправе заключать договор в свою пользу лишь при условии, что договор о его негосударственном (добровольном) пенсионном обеспечении заключен вкладчиком. Следовательно, пенсионное страхование участников негосударственных пенсионных фондов может быть для них как добровольным, так добровольным и дополнительным одновременно.

Вместе с тем пенсионный именной накопительный счет пока еще не является накопительным в гражданско-правовом смысле, так как наследование содержащихся на нем денежных средств законодательством не преду-смотрено.

В связи с этим систему негосударственного пенсионного обеспечения в Российской Федерации вполне правомерно отнести к накопительно-распределительной.

Казалось бы, обе подсистемы единой пенсионной системы Российской Федерации должны обеспечивать стабильность при получении пенсий. Однако проблемы по выплате пенсий возникают и у ПФР и у негосударственных пенсионных фондов.

Не вызывает никаких сомнений, что общее состояние экономики и финансов страны не может не отражаться как на государственной, так и на негосударственной системе пенсионного обеспечения.

Однако если задержка пенсионных выплат ПФР вызвана неплатежеспособностью работодателей, то невыплата дополнительных пенсий негосударственными пенсионными фондами - ненадежным вложением (инвестированием) средств.

Так, на момент принятия решения о переоформлении ГКО-ОФЗ со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. в новые ценные бумаги фонды имели вложения в эти ценные бумаги на сумму 1860,5 млн руб. В целом по России из 100% созданных негосударственных пенсионных фондов на плаву в настоящее время (после 17 августа 1998 г.) осталось не более 15%. В числе "передовиков", по вполне понятным с экономической точки зрения причинам, находятся "Газпром" и "ЛУКойл" - работодатели, деятельность которых непосредственно связана с природными ресурсами.

Приведенные сведения настораживают уже потому, что изменение действующего порядка назначения пенсий по возрасту (по старости) в связи с особыми условиями труда предполагает перевод пенсий в профессиональную пенсионную систему (ППС), а ее функционирование - в рамки негосударственных пенсионных фондов. Это означает, что негосударственным пенсионным фондам будет передано не только добровольное (в случаях, когда уровень профессионального риска для лиц с особыми условиями труда относительно низкий), но и обязательное страхование работников, профессии и должности которых включены в списки N 1 и 2 и связаны с относительно высокими факторами профессионального риска.

С учетом изложенного ясно, что задача создания ППС является одной из главных, и от правильности ее решения зависит функционирование пенсионной системы Российской Федерации в целом. Именно поэтому 28 июня 1999 г. в Государственной Думе по предложению Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике прошли парламентские слушания "О профессиональных пенсионных системах".

В выступлении заместителя Председателя Государственной Думы третьего созыва М.З. Юрьева прозвучало утверждение, что в настоящее время в Российской Федерации нет каких бы то ни было ликвидных инструментов, обеспечивающих необходимую степень надежности страховых вкладов, а вложение негосударственными пенсионными фондами денег за границей приведет к обвалу курса рубля.

Анализ стенограмм парламентских слушаний позволяет сделать вывод о том, что до настоящего времени отсутствует концептуальная определенность в оценке места и роли ППС, а вследствие этого - и единообразие в определении таких терминов, как "механизм зачисления средств на накопительные счета в негосударственные пенсионные фонды", "формирование разового платежа проведения операций по инвестированию", "частота инвестиционных платежей".

Кроме того, в большинстве выступлений отождествлялись понятия "профессиональные пенсионные системы", "негосударственные пенсионные системы" и "негосударственные пенсионные фонды", что не совсем корректно, поскольку негосударственные пенсионные фонды, представляющие структуры негосударственного пенсионного обеспечения, размещают пенсионные резервы через управляющие компании в соответствии с правилами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации (ст. 24 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах"), а не на основании гражданско-правовых договоров, т.е., по существу, являются неправительственными.

В заключение хотелось бы отметить, что реформа пенсионной системы Российской Федерации в переходный период отражает в себе все накопившиеся в обществе социально-экономические проблемы.

Безусловно, нужно приложить максимум усилий для того, чтобы исключить такие пути реформирования пенсионной системы, в результате которых произойдет обанкрочивание предприятий и рост массовой безработицы, а это означает увеличение расходов на выплаты пенсий по безработице. Напомним, что, по сведениям Госкомстата России, безработица в Российской Федерации в 1999 г. достигла критического уровня - 12% работоспособного населения страны, причем в эту цифру не входят самозанятое население (граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, "челноки" и пр.) и лица, годами находящиеся в так называемых вынужденных отпусках (отпусках без сохранения заработной платы). Между тем если в первом случае уплата страховых взносов в ПФР, как правило, производится, то во втором она не производится ввиду отсутствия заработка (базы для отчисления взносов).

Что касается лиц, имеющих статус безработных, то им выплачивается соответствующее пособие, размер которого первые 12 календарных месяцев пропорционален размеру их заработка (Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации"). Последнее, бесспорно, негативно сказывается на бюджете Государственного фонда занятости Российской Федерации.

Учитывая изложенное, думается, что до принятия законопроектов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения их следовало бы обсудить с общественностью (и в первую очередь с представителями авиакомпаний, не перечислявших в 1999 г. в ПФР дополнительный (обязательный) страховой взнос в размере 14%).

Е.Б. Колсанова,

советник отдела социального законодательства

Правового управления Аппарата Совета Федерации