Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере государственного управления в Российской Федерации (Н.Ю. Хаманева, "Гражданин и право", N 2, 3 2000 г.)

Судебный контроль за реализацией прав граждан
в сфере государственного управления в Российской Федерации


В условиях правового государства деятельность органов исполнительной власти должна носить подзаконный характер, т.е. осуществляться на основе и во исполнение закона. Специфика этой деятельности порождает необходимость судебного контроля за ее законностью. Этот контроль осуществляется в определенных формах, обусловленных особенностями характера взаимоотношений двух самостоятельных ветвей власти - исполнительной и судебной.

Основные задачи, стоящие перед Российским государством, в конечном счете являются общими для всех ветвей власти. Об этом красноречиво свидетельствуют положения Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г. Она провозгласила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Особенности правового статуса гражданина, в отличие от правового статуса органа администрации, требуют от государства повышенной защиты прав, свобод и законных интересов гражданина. Государство обязано быстро и справедливо отреагировать на любое нарушение этих прав и свобод со стороны органов государственной или муниципальной власти и их должностных лиц. Таким образом, в Конституции РФ заложен механизм взаимодействия двух ветвей государственной власти - исполнительной и судебной.

Основной функцией судебных органов является осуществление правосудия.

Суды призваны обеспечивать охрану не только прав и законных интересов граждан, их объединений и организаций, но и законные интересы и права государственных органов, в том числе исполнительной власти в сфере экономики, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и в других сферах. Вместе с тем суды осуществляют функцию судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти по отношению к гражданам и иным субъектам правоотношений, возникающих в сфере исполнительной и распорядительной деятельности указанных органов.

Решая общие задачи обеспечения законности деятельности государственной администрации в стране, органы судебной власти взаимодействуют с органами исполнительной власти, осуществляя судебный контроль по следующим основным направлениям:

1) конституционный контроль за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов Правительства РФ и соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

2) контроль судов общей юрисдикции за законностью решений и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц в отношении граждан, общественных объединений, иных негосударственных организаций по основаниям и в порядке, предусмотренным федеральным законом;

3) контроль арбитражных судов за законностью ненормативных (индивидуальных) актов органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской деятельности.

В настоящей статье мы сосредоточим внимание на проблемах развития и совершенствования контроля судов общей юрисдикции за решениями и действиями органов исполнительной власти. Именно такой контроль в современных условиях является одним из важнейших способов защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти.

Небольшой исторический экскурс даст представление о становлении института судебного контроля в России. Теоретические разработки этого вопроса были тесно связаны с проблемой административной юстиции. Этой темой занимались Н.М. Коркунов (См.: Коркунов Н.М. Очерк теории административной юстиции // Журнал гражданского и уголовного права. 1885. N 8.), М.Д. Загряцков (См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925.), С.А. Корф (См.: Корф С.А.Административная юстиция в России: В 2 т. Спб., 1910.), В.Ф. Дерюжинский (См.: Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг., 1917.) и др.

В послеоктябрьский период были приняты правовые акты о соблюдении социалистической законности, создании органов контроля и надзора для рассмотрения жалоб граждан о нарушении их субъективных прав органами (должностными лицами) государственного управления. Так, в 1919 г. декретом СНК РСФСР, а в 1925 г. постановлением Совета Министров СССР был установлен судебный порядок рассмотрения заявлений военнообязанных об освобождении их от военной службы с оружием по религиозным убеждениям (См.: СЗ СССР. 1925. N 62. Ст. 463.), в 1922 г. введен судебный порядок обжалования действий нотариусов (См.: СУ РСФСР. 1922. N 63. Ст. 807.) и т.д.

Принятие Конституции СССР 1936 г. дало новый толчок развитию института судебного контроля. Важную роль в этом сыграло постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г., в соответствии с которым устанавливался судебный контроль за законностью деятельности органов управления по изъятию имущества у колхозов, кустарей, промысловых артелей и у граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам (См.: СЗ СССР. 1937. N 30. Ст. 120.).

Развитию института судебной защиты прав граждан способствовало принятие 21 июня 1961 г. указа Президиума Верховного Совета СССР "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке" (См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. N 36. Ст. 368.), который предоставил право лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке, обжаловать постановление о наложении штрафа в суд. Еще более важную роль в развитии института судебного контроля сыграли Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а также гражданские процессуальные кодексы союзных республик, принятые в 1963-1964 гг.

К концу 80-х годов суды в гражданско-процессуальном порядке рассматривали примерно около 30 видов дел, связанных с судебной оценкой законности и обоснованности индивидуальных решений органов государственного управления и затрагивающих субъективные права граждан.

С принятием в 1977 г. Конституции СССР институт судебного контроля за законностью действий администрации приобрел новое политическое и правовое значение. Впервые в стране праву гражданина на обжалование действий администрации был придан конституционный характер. Однако реализация конституционных положений началась только в 1987 г., когда Верховный Совет СССР принял Закон "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан". Этот Закон предусмотрел возможность обжалования только единоличных действий должностных лиц. Таким образом он существенно ограничивал возможности судебной защиты прав граждан, ибо действия, ущемляющие эти права, обычно проявлялись не в личных действиях отдельных должностных лиц, а чаще в решениях государственных органов и общественных организаций, которые указанные лица представляли. В результате 2 ноября 1989 г. был принят новый Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан". Указанный Закон был лишь шагом на пути расширения судебного контроля за деятельностью администрации. Дальнейшее развитие этого процесса нашло свое отражение в российском законодательстве.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации сформулировала общие ценностные подходы к охране и защите прав человека. Судебный контроль за деятельностью государственной администрации связан прежде всего с обеспечением конституционного права человека и гражданина на государственную защиту его прав и свобод (ст.45 Конституции РФ), в том числе на судебную защиту (ст.46 Конституции РФ). Известно, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Однако такой принцип не исключает необходимости конкретизации, детальной разработки юридических процедур, в рамках которых должны осуществляться права и свободы человека. В связи с этим возникла необходимость в условиях новой государственности продолжать и развивать совершенствование способов защиты прав граждан в сфере деятельности исполнительной власти.

Формы судебного контроля за законностью действий администрации, закрепленные союзным законодательством, были лишь вехой на пути становления этого института и в новых условиях развития страны оказались недостаточными.

Следует отметить, что в начале 90-х годов в Российской Федерации кроме действовавшего союзного Закона 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" был принят ряд законов, в соответствии с которыми на суды возлагалось разрешение дел по спорам между гражданином и органом исполнительной власти в сфере налоговых, жилищных, земельных и других правоотношений.

Суды общей юрисдикции вправе рассматривать также дела особого производства, которые затрагивают деятельность органов исполнительной власти (нотариата, органов записи актов гражданского состояния). Кроме того, в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях суды управомочены рассматривать жалобы граждан на постановления о наложении административных взысканий.

Необходимость дальнейшего расширения границ судебного контроля, несовершенство законодательства СССР явились предпосылками для разработки и создания нового российского закона, который бы регулировал эту важную сферу общественных отношений и в целом определял порядок судебного обжалования актов органов государственной власти. Глобальное решение этой проблемы было намечено в Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", принятом 27 апреля 1993 г. (См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 19. Ст. 685.)

Несмотря на то что этот Закон был принят до Конституции РФ 1993 г., его положения полностью соответствуют конституционной норме (ст.46):

"1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд".

В отличие от союзного Закона новый российский Закон значительно расширил пределы судебного контроля. Уже в самом названии Закона отсутствует перечень органов и лиц, чьи действия могут быть обжалованы. Это продиктовано стремлением подчеркнуть максимально широкую возможность обжалования. Вместе с тем в ст.1 Закона подобный перечень присутствует.

Это государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения или должностные лица, которые своими действиями (бездействием), решениями нарушили права и свободы гражданина; создали препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно возложили на гражданина какую-либо обязанность или незаконно привлекли гражданина к какой-либо ответственности. Так, в суд, в частности, могут быть обжалованы решения государственных органов об установлении дополнительных пошлин и сборов, решение о наложении штрафов и иных административных взысканий, принятые лицами, не уполномоченными налагать такие взыскания; решения общих собраний акционерных обществ, профсоюзных организаций, их органов управления и должностных лиц и т.д.

Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. (См.: СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.) были внесены существенные дополнения в Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (Далее - Закон от 27 апреля 1993 г.). Значительно расширен круг лиц, действия и решения которых подлежат судебной оценке при рассмотрении судами жалоб граждан на нарушение их прав и свобод. Речь идет о возможности судебного обжалования действий и решений государственных служащих. Особо подчеркнуто, что "ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст.5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"".

В Законе от 27 апреля 1993 г. указывается, что каждый гражданин может получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны предоставить ему возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. При этом гражданин вправе обжаловать не только действия и решения государственного служащего, но и предоставление информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений). На органы и лиц, действия которых гражданин обжалует в суд, возложена процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемого действия (решения). В то же время гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемого акта, но обязан доказать в суде факт нарушения своих прав.

Закон от 27 апреля 1993 г. установил более широкий предел своего действия, существенно расширил полномочия суда как арбитра между гражданином и аппаратом администрации. Принимая во внимание тот факт, что органы государственной власти чаще других издают нормативные акты, законодатель счел необходимым сделать предметом обжалования по данному Закону не только индивидуальные, но и нормативные акты. Подобной новеллы, касающейся обжалования нормативных актов, российское законодательство ранее не знало. Введение этой нормы является важным фактором, направленным на защиту прав граждан от любого беззакония, кто бы его ни совершал. Позиция в отношении нормативных актов подкреплена ст.13 Гражданского кодекса РФ. В ней прямо указано на возможность обжалования нормативного акта.

В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. жалоба подается в суд гражданином, чьи права нарушены, или его законным представителем. При обжаловании в суд нормативного акта в случае признания судом жалобы обоснованной отмена такого акта удовлетворяет требованиям не только гражданина, лично заинтересованного в положительном решении данного вопроса, но и широкого круга лиц, подпадающих под действие обжалуемого акта.

Исходя из того, что Закон от 27 апреля 1993 г. ввел в стране принцип всеобщности обжалования - "общую клаузулу", означающую принципиальную возможность судебного обжалования любого индивидуального административного акта, следует утверждать, что все действия и решения, затрагивающие и нарушающие права и свободы граждан, подлежат судебному обжалованию. Вместе с тем законодатель установил изъятия из общего правила. В самом Законе установлены пределы его действия. Так, не могут быть обжалованы в суд действия (решения), проверка которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, а также те действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Например, Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" предусмотрен исковой порядок прекращения экологически вредной деятельности по заявлениям граждан. Таким образом, в любом случае нарушения прав гражданин может обратиться в суд за защитой. Однако в одной ситуации будут действовать правила Уголовного процессуального кодекса РСФСР, в другой - правила Арбитражного процессуального кодекса РФ, в третьей - Гражданского процессуального кодекса РСФСР и т.д.

Закон от 27 апреля 1993 г. создает единый механизм судебной защиты для всех граждан России. Однако для военнослужащих установлены специфические правила, которые связаны с особенностями их рода деятельности. По ст.4 рассматриваемого Закона эта категория граждан может обжаловать ущемляющие их права действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц в военный суд. Право военнослужащих на судебную защиту, как и такое же право других граждан - без каких-либо ограничений, - основано непосредственно на ст. 46 Конституции РФ, а также на ст.2 и 22 российской Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991 г.

После того как в 1992 г. в судебную систему Российской Федерации перешли военные суды, перед Верховным Судом РФ встал вопрос об обеспечении судебной защиты прав военнослужащих от нарушений со стороны органов военного управления и воинских должностных лиц. Сложность этой проблемы состояла в том, что законодательство не регулировало вопросы, связанные с судебной защитой прав военнослужащих. В компетенцию военных судов входило рассмотрение лишь уголовных (гражданские дела они рассматривали как исключение - там, где не было народных судов). 18 ноября 1992 г. Пленум Верховного Суда РФ принял постановление N 14 "О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц" (См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. N 12.), в котором разъяснил, что каждый военнослужащий имеет право на обжалование в суд действий органов военного управления и воинских должностных лиц, если считает, что они нарушают его права и свободы. Дела по жалобам военнослужащих рассматриваются военными судами (военными судьями) применительно к правилам, установленным Законом СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан".

Новый российский Закон от 27 апреля 1993 г. в отдельной норме закрепляет право военнослужащих на судебную защиту. До этого военные суды руководствовались вышеназванным постановлением Пленума Верховного Суда РФ. Как показывает практика, военные суды стали играть заметную роль в защите прав военнослужащих, рассматривая по их жалобам большое количество дел. В то же время в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" (См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 3.) подчеркнуто, что граждане, уволенные с военной службы, вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших их права и свободы во время прохождения ими военной службы, по своему усмотрению в народный или военный суд.

Следует отметить, что Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. "О военных судах Российской Федерации" (См.: СЗ РФ 1999. N 26. Ст. 3170.) установил право Военной коллегии Верховного Суда РФ рассматривать в первой инстанции дела об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, нормативных актов Правительства РФ, Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы.

В отношении исключения, приведенного в ст.3 Закона от 27 апреля 1993 г., в части, касающейся исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, следует отметить, что анализ ст.3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (См.: СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.) позволяет сделать вывод об исключительной подсудности Конституционному Суду РФ дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, актов Правительства РФ в случае возникновения спора о соответствии их Конституции РФ.

Следовательно, все индивидуальные акты этих органов, а также акты, как индивидуальные, так и нормативные, других государственных органов РФ (министерств, государственных комитетов и т.п.) теперь подконтрольны судам общей юрисдикции и (исходя из их компетенции) арбитражным судам и могут быть обжалованы в эти суды в соответствии с правилами подсудности.

В связи с этим важные новеллы внесены в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР. В ст.116 ГПК указано, что Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела: об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Таким образом, законодатель постепенно уточняет подведомственность судам общей юрисдикции дел, связанных с защитой граждан от неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Кроме того, принятый в конце 1997 г. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (См.: СЗ РФ 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1.) предоставляет возможность обжаловать в суд постановления Правительства РФ, являющиеся нормативными актами. Вместе с тем подсудность дел об оспаривании нормативных актов Правительства РФ (если это не дела о соответствии данного акта Конституции РФ, что относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ) ни в одном законодательном акте не определена, хотя по логике такие дела должны быть подсудны Верховному Суду РФ. Практика пошла по этому пути.

Так, решением Верховного Суда РФ от 2 сентября 1998 г. N ГКПИ 98-412 признаны недействительными с момента принятия п.6 и 7 постановления Правительства РФ от 21 июля 1998 г. N 800 "О мерах по обеспечению своевременной выплаты пенсий".

Что касается обязательности судебных решений, принятых по результатам проверки соответствия нормативных актов уровня ниже федерального закона иным, имеющим большую силу актам, то, согласно ч. 1 ст. 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" (См.: СЗ РФ 1997. N 1. Ст. 1.), вступившие в законную силу судебные акты обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц.

Для лиц, не участвующих в рассмотрении дела, обязательность судебного акта проявляется в том, что они обязаны считаться с этим актом при решении различных вопросов, связанных с теми, по которым суд принимал решение (См.: Аксенова А.А. Полномочия правительства в сфере налогообложения // Законодательство. 1998. N 11. С. 33.).

Говоря о принципе "всеобщности обжалования", закрепленном в Конституции страны и развитом в Законе от 27 апреля 1993 г., а также принимая во внимание тот факт, что нормы Конституции РФ являются нормами прямого действия, следует отметить, что сфера судебного обжалования распространяется и на коммерческие организации. Вот почему теоретически любой гражданин, работающий в этой сфере, имеет право обращаться в суд за защитой своих прав. Вместе с тем в ст. 1 указанного Закона отсутствует упоминание о коммерческих организациях, что создает на практике определенные трудности для гражданина, пытающегося защитить свои права в судебной инстанции.

Закон наделяет гражданина правом обращаться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо в вышестоящую в порядке подчиненности инстанцию, т.е. предусматривает возможность выбора первоначального пути обжалования. Как известно, союзное законодательство требовало, чтобы до обращения в суд гражданин обязательно подал жалобу руководителю того должностного лица, чьи действия он считает незаконными. Это во многом осложняло процедуру судебного обжалования. Экспертный опрос судей, проведенный в 1992 г.

Российской правовой академией, показал, что 64% опрошенных считают такой порядок неоправданным, преследующим цель избежать судебного контроля за управленческими актами. Если строго соблюдать такой порядок, то для получения судебной защиты каждому потребуется в среднем 140 дней, т.е. почти пять месяцев, что никак нельзя признать удовлетворительным. Поэтому 73% опрошенных судей полагали целесообразным и необходимым рассматривать жалобы сразу в суде, без предварительного обжалования (См.: Савицкий В.М. Прошу у суда защиты! // Защита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 35.).

Возможность непосредственно обращаться в суд значительно облегчает путь гражданину к судебной защите. Вместе с тем в ряде случаев законодатель устанавливает специальный порядок обжалования, который предусматривает предварительный внесудебный способ обжалования: например, отказ администрации в составлении акта о несчастном случае, отказ в назначении пособия по социальному страхованию, отказ БТИ в оценке строения, принадлежащего гражданину на праве собственности, и т.п.

Очень важной является норма Закона, устанавливающая альтернативную подсудность жалобы. В соответствии со ст. 4 Закона гражданин может подать жалобу либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, либо в суд по месту своего жительства. Однако если дело связано с государственной тайной, то жалоба должна быть подана в Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд автономной области, автономного округа (ст. 114, 115 ГПК в редакции от 31 марта 1991 г.). В этой связи начиная со второй половины 1993 г., когда стал применяться новый российский Закон, количество жалоб увеличилось в несколько раз: так, например, в 1992 г. было подано 9965 жалоб, а уже в 1995 г. - около 34 тыс.

Закон от 27 апреля 1993 г. устанавливает предельный срок обращения с жалобой в суд общей юрисдикции: три месяца с того момента, когда гражданину стало известно о нарушении его прав; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящей инстанции в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Введение нормы, ограничивающей срок обращения за защитой, нельзя рассматривать как ущемление прав граждан. В необходимых случаях этот срок может быть продлен. Цель этой новеллы - исключить возможность подачи "запоздалой" жалобы, когда вопросы, поднятые в ней, уже потеряли свою актуальность, доказательства утрачены и не могут эффективно способствовать восстановлению прав и законных интересов граждан.

Принципиально новым в Законе является положение о праве суда, принявшего жалобу к рассмотрению, по просьбе гражданина или по своей инициативе приостановить исполнение обжалуемого решения (действия). Реализация на практике этой нормы даст возможность предотвратить наступление вредных для гражданина последствий, связанных с исполнением обжалуемого решения.

В рассматриваемом Законе в ст. 7 определяется содержание судебного решения. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Таким образом, перечень возможных решений об удовлетворении жалобы не является исчерпывающим. В каждом конкретном случае суд, не ограничиваясь перечисленными видами решений, может избрать и иное решение, которое наиболее эффективно защищает нарушенное право.

В некоторых случаях, когда обжалуемое решение стало широко известно и оно имеет большое значение, особенно когда это касается незаконных нормативных актов, суд мог бы на основании ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" обязать редакцию средства массовой информации опубликовать сообщение о принятом решении.

В юридической литературе неоднократно обсуждался вопрос о том, как далеко должны распространяться границы судебного контроля за актом управления, а конкретно - признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность акта управления. По этому вопросу преобладает мнение, что суд не должен иметь право контролировать причины и основания (помимо юридических), на которых основано решение. Такое право суда означало бы "вторжение" в осуществление органом исполнительной власти предоставленных ему законом полномочий. В условиях реализации провозглашенного в ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей распространение юрисдикционной деятельности суда на оценку целесообразности управленческих решений ущемило бы самостоятельность другой ветви государственной власти - исполнительной.

Для суда являются важным следующие моменты: 1) издан ли акт компетентным органом и в соответствующей форме; 2) соблюдены ли материально-правовые и процессуальные нормы; 3) соответствует ли акт цели, которую преследует закон; 4) что именно противоречит материальному праву в обжалуемом решении органа власти.

В связи с рассматриваемой проблемой компетенции суда, а точнее, объема его контрольных полномочий очень важным представляется вопрос о том, могут ли суды только отклонять обжалуемое решение или же они могут изменять его. Видимо, признание за судом реформационных прав поколебало бы принцип разграничения компетенции между различными органами государства. На наш взгляд, такой подход к урегулированию вопроса является закономерным, поскольку характер административно-правовых отношений предопределяет недопустимость всестороннего контроля суда общей юрисдикции за деятельностью администрации при рассмотрении административного спора. Обжалуя в суд административный акт либо отказ в издании акта, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органа управления, требует признать их незаконными. Данный орган в лице своего представителя вправе доказывать обоснованность своих действий и необоснованность требований гражданина. Задача суда - исследование всех доказательств по делу и в соответствии с этим оценка правомерности действий сторон. Так, суд не может определить размер пенсии или внести гражданина в список лиц, которым будет выделена жилая площадь, внести исправления в книгу актов гражданского состояния и т. д. В этих случаях полномочия суда должны сводиться к признанию конкретного акта органа управления законным или незаконным. Решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий, решений и о необходимости их отмены в случае обоснованности жалобы. Суд лишь оставляет обжалуемый акт в силе либо признает его недействительным и обязывает орган, должностное лицо удовлетворить требования гражданина, решив вопрос по существу.

Помимо непосредственного рассмотрения дел по Закону от 27 апреля 1993 г. суды общей юрисдикции вправе оценить законность акта органа исполнительной власти при решении любого подведомственного данному суду дела. Речь идет о непосредственном применении судами ст. 120 Конституции РФ. Исходя из смысла ч. 2 указанной статьи, можно утверждать, что если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии акта органа исполнительной власти закону, то он должен применять норму закона. При применении закона вместо не соответствующего ему акта суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом или отменить.

Таким образом, ныне создан определенный механизм судебного контроля за органами исполнительной власти и их должностными лицами в целях защиты прав и свобод граждан. Вместе с тем следует отметить, что этот институт судебного контроля нуждается в более четком правовом регулировании, особенно в части установления специфических процессуальных правил рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений.

В Российской Федерации статья 6 Закона от 27 апреля 1993 г. предусматривает, что рассмотрение жалоб в суде осуществляется по правилам гражданского судопроизводства с учетом норм данного Закона.

Законом РФ от 28 апреля 1993 г. были внесены изменения и дополнения в ГПК РСФСР (См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 22. Ст. 787.), в котором появилась глава 24 "Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан". Поскольку рассмотрение в суде подобной категории жалоб относится к административно-правовым, а не гражданско-правовым спорам, эта категория дел выделена в отдельную специальную главу ГПК РСФСР.

Таким образом, суды общей юрисдикции применяют нормы гражданского судопроизводства с определенными изъятиями. Эти многочисленные изъятия, по сути дела, являются нормами административно-процессуальными.

Специальные правила административного судопроизводства органически вытекают из особенностей материально-правовых отношений. Конечно, эти правила должны соответствовать общим принципам судопроизводства, сложившимся в законодательстве России и практике его применения. В то же время применение гражданско-процессуальных норм для разрешения административных дел противоречило бы сути административно-правовых отношений материального характера, являющихся специфическим видом публично-правовых отношений.

В отличие от правил гражданского процесса нормы административного судопроизводства содержат иные правила о процессуальных правах и обязанностях сторон, особые сроки рассмотрения дел, вынесения решения и его исполнения, особые правила распределения судебных расходов, иные санкции за невыполнение судебных решений. К разрешению административно-правового спора не могут быть применены общие правила гражданского судопроизводства о заключении мирового соглашения, о распределении обязанностей доказывания. В этой связи было бы вполне логично объединить все административно-процессуальные нормы в едином кодифицированном федеральном законодательном акте. Таким законом мог бы стать Кодекс об административном судопроизводстве либо специальная глава в Административно-процессуальном Кодексе РФ, содержащие процессуальные правила деятельности федеральных судов общей юрисдикции по рассмотрению споров публично-правового характера. Принятие подобного акта отвечало бы потребностям практики, поскольку количество подобных споров, рассматриваемых судами, имеет устойчивую тенденцию к существенному росту.

Создание кодифицированного акта об административном судопроизводстве будет способствовать эффективности и оптимизации процесса разрешения жалоб граждан и их объединений на решения и действия органов государственной администрации, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Тем самым в определенной мере будет решаться задача защиты прав и свобод человека и гражданина.

Разрешение спора между лицом (физическим или юридическим) и органом государственной или муниципальной администрации заключается в судебном контроле за законностью действий органа (должностного лица) публичной власти. Данный контроль составляет основное содержание института административной юстиции.

Административная юстиция как юридическая форма разрешения административно-правовых споров всегда связана с правовой оценкой законности актов и действий того или иного органа государственной администрации, органа местного самоуправления, государственного или муниципального служащего - должностного лица.

Российская юридическая доктрина предполагает, что такая оценка актов администрации наиболее эффективна тогда, когда ее осуществляет независимый и самостоятельный орган судебной власти. Вместе с тем это не исключает возможности административного порядка рассмотрения и разрешения административно-правовых споров соответствующими органами исполнительной власти.

Следует отметить актуальность постановки вопроса о создании соответствующих специализированных судебных органов (независимых от органов государственной администрации и от судов общей юрисдикции), которые были бы компетентны рассматривать споры в сфере административного права. Специализированный орган административной юстиции - административный суд делает более значительный акцент на специфике дел, возникающих из административно-правовых отношений. Следует особо подчеркнуть, что Конституция РФ, а также Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" (См.: СЗ РФ 1997. N 1. Ст. 1) направлены на развитие всех форм осуществления судебной власти.

Статья 118 Конституции РФ закрепила в качестве самостоятельного института административное судопроизводство. При вступлении России в Совет Европы было обращено внимание на то, что понимание административного судопроизводства не сводится только к рассмотрению в судах дел об административных правонарушениях, но должно обязательно включать в себя защиту прав граждан в сфере административных отношений в целом.

В настоящее время, отчетливо понимая сложности экономического характера, существующие в России, можно предположить, что осуществить идею формирования специализированных административных судов в целях обеспечения защиты прав граждан и их объединений от неправомерных действий и решений органов государственной администрации, органов местного самоуправления и их должностных лиц будет очень сложно. Это возможно лишь в перспективе. Однако это не означает отказа от судебной защиты прав и свобод граждан, а лишь обусловливает возложение функций судебной защиты на суды общей юрисдикции.

Действующее федеральное законодательство предусматривает возможность рассмотрения споров публично-правового характера (административных дел) судами общей юрисдикции в соответствии с их подведомственностью.

Следует отметить, что в проекте Федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" также определена подсудность административных споров соответствующим звеньям судебной системы.

В российской правовой доктрине сложилась определенная позиция, касающаяся дальнейшего совершенствования института административной юстиции. Речь идет о радикальном расширении компетенции судов общей юрисдикции по разрешению административно-правовых споров и в этой связи - о специализации судебных составов в районных и вышестоящих судах, о создании судебных коллегий по административным делам в судах общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и Верховном Суде РФ. Эта потребность связана с необходимостью глубокого изучения и правильного применения судьями достаточно большого массива законодательства, используемого для рассмотрения определенных категорий дел в сфере управления. В свою очередь такая специализация судебных составов предопределяет задачу подготовки и повышения квалификации судей по административным делам. Это закономерный процесс, отражающий требования, предъявляемые к профессиональной стороне судопроизводства.

При такой организационной перестройке, как правильно отметила М.С. Студеникина, необходимо определить: 1) подведомственность применительно к различным звеньям соответствующих общих судов; 2) принципы подбора кадров судей для административных присутствий (коллегий) и организации их профессиональной подготовки, которая связана со знанием определенных отраслей управления; 3) по каким процессуальным нормам должны действовать административные присутствия (коллегии); 4) способы и пределы реагирования административного присутствия при оценке законности актов администрации (См.: Студеникина М.С. Нужен ли специальный федеральный закон об административной юстиции? // Закон: создание и толкование. М., 1998. С. 188.).

Обжалование административных решений судами играет положительную роль.

Значение и эффективность судебного обжалования заключается в том, что сам факт его существования оказывает позитивное влияние на работу органов исполнительной власти. Накопленный опыт в этой сфере демонстрирует двоякий эффект этого института. Во-первых, суд, признав решение противоречащим закону, обеспечивает законность. Во-вторых, повышается уровень работы исполнительных органов государственной администрации по делам, подлежащим судебному контролю. Значение судебного обжалования состоит в первую очередь в этом косвенном воздействии, ибо основная цель судебного обжалования заключается в том, чтобы решения соответствующих органов власти были правомерными и чтобы как можно реже возникала необходимость прибегать к судебной защите.


Н.Ю. Хаманева,

доктор юридических наук, заведующая

сектором административного права

Института государства и права РАН



Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере государственного управления в Российской Федерации


Автор


Н.Ю. Хаманева - доктор юридических наук, заведующая сектором административного права Института государства и права РАН


"Гражданин и право", 2000, N 2, 3


Текст документа на сайте мог устареть

Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ.

Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(Документ будет доступен в личном кабинете в течение 3 дней)

(Бесплатное обучение работе с системой от наших партнеров)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение