Права граждан на пенсионное обеспечение и некоторые правовые проблемы его применения (Е.В. Чупрова, "Гражданин и право", N 2, 3, 2000 г.)

Права граждан на пенсионное обеспечение и некоторые
правовые проблемы его применения


Право граждан на социальное обеспечение занимает важное место среди иных социально-экономических прав человека и нашло всестороннее закрепление в актах международного и российского права.

Проблемы пенсионного законодательства не являются самостоятельным предметом данного исследования. Нас интересует лишь один ее аспект - всестороннее законодательное закрепление права человека на пенсионное обеспечение, а не рассмотрение самих источников права как внешних форм выражения правотворческой деятельности законодателя, которые, как нам представляется, должны быть предметом самостоятельного исследования.

В связи с тем что Конституция Российской Федерации (ч.4 ст.15) провозгласила общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры составной частью российской правовой системы, имеющими приоритет перед национальным законодательством, международные акты, ратифицированные Россией, стали обладать высшей юридической силой (Самые значимые с точки зрения мирового сообщества права и свободы закреплены в так называемой Хартии прав человека, куда входят четыре документа: Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах и Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах.).

Право каждого члена общества на пенсионное обеспечение нашло отражение в таких международных актах, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. (ст.22 и 25), Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах 1966 г. (ст.10), Конвенция МОТ N 128 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" 1968 г. Право граждан государств - участников Содружества Независимых Государств на пенсионное обеспечение, предусмотренное законодательством страны их проживания, закреплено в Соглашении о гарантиях прав граждан государств - участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г. (кроме России участниками этого Соглашения являются Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Кыргызстан, Республика Молдова, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина).

Таким образом, мировое сообщество очень внимательно относится к проблемам пенсионного обеспечения, провозглашая заботу о престарелых, нетрудоспособных и детях одной из общечеловеческих ценностей.

Значение международных актов заключается в том, что в них формируется социальный стандарт пенсионного обеспечения, который должен предоставляться абсолютно каждому человеку как члену общества.

Право граждан на пенсионное обеспечение закреплено и в актах российского законодательства. О нем, в частности, говорится в программном российском документе - Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., согласно которой каждый имеет право на социальное обеспечение по возрасту, в случае утраты трудоспособности, потери кормильца и в иных, установленных законом случаях (ст.26) (См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 52). Право граждан на пенсию - это и конституционное право. Оно нашло закрепление в ст.39 Основного закона страны, в соответствии с которой каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Как видно, российская Декларация прав и свобод человека и гражданина, а также Конституция РФ (ст.39) закрепляют лишь абстрактное право на социальное обеспечение. Вообще, не многие положения Конституции могут иметь прямое непосредственное действие, подавляющее же большинство норм, содержащихся в ней, в том числе и норма, закрепляющая право граждан на пенсионное обеспечение; нуждается в конкретизации и детализации в актах законодательства.

В связи с этим состояние действующего законодательства оказывает непосредственное влияние на реализацию права граждан на пенсионное обеспечение. Поэтому целью настоящей статьи является анализ и общая характеристика пенсионного законодательства, закрепляющего это право.

Пенсионное право граждан находит закрепление не только в федеральном законодательстве. В соответствии с п."ж" ст.72 Конституции РФ вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, сам Основной закон устанавливает правовую основу для регулирования пенсионных отношений как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов. Наличие подобной двухуровневой системы нормативно-правовых актов существовало еще во времена Советского Союза.

Однако среди источников права социального обеспечения явное преобладание имели общесоюзные акты. Что же касается эффективности регулирования отношений на республиканском уровне, то оно вызывало самые противоречивые мнения как в науке, так и на практике.

В настоящее время на федеральном уровне закрепляется как бы минимальный российский социальный стандарт права граждан на пенсию. Данный стандарт охватывает виды пенсий, источники их финансирования, размеры, условия и правила обращения, а также порядок обжалования действий органов и должностных лиц, осуществля-ющих пенсионное обеспечение граждан.

Главенствующую роль в закреплении такого стандарта играют законы. (Не ставя цель описывать и перечислять все законы, отметим, что к их числу относятся следующие: Закон РФ "О государственных пенсиях в РФ" от 20 ноября 1990 г., Закон РФ "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей" от 12 февраля 1993 г., Закон РФ "О пенсионном обеспечении родителей погибших военнослужащих, проходивших службу по призыву" от 21 мая 1993 г., Закон РФ "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" от 19 февраля 1993 г., Закон РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" от 18 июня 1992 г., Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г., Закон РФ "О статусе судей в РФ" от 26 июня 1992 г., Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации" от 20 апреля 1996 г. и ряд других законов.) Их многочисленность обострила проблему кодификации пенсионного законодательства.

Разумеется, наличие, скажем, Кодекса законов о социальном обеспечении позволило бы без труда каждому гражданину не только определить свое право на пенсию и рассчитать ее размер, но и оценить весь комплекс мер социальной защиты, направленной на обеспечение той или иной категории населения. Принятие подобного кодекса следует рассматривать в качестве относительно отдаленной перспективы, хотя в настоящее время в праве социального обеспечения наблюдается определенная тенденция к кодификации законодательства. (Так, Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. "Об основах социального обслуживания населения в РФ" установлены основы правового регулирования в области социального обслуживания населения в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права; Федеральным законом от 19 мая 1995 г. "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" объединены в один акт нормы о единой системе государственных пособий гражданам, имеющим детей.)

Если на федеральном уровне закрепляется лишь минимальный социальный стандарт права граждан на пенсионное обеспечение, то на децентрализованных уровнях этот стандарт повышается. Характер децентрализации в нашей стране имеет два аспекта. Как отмечает С.А. Иванов, первый касается передачи полномочий в области законодательного регулирования от Федерации к ее субъектам, второй - от законодательного регулирования к регулированию посредством соглашений и коллективных договоров (См.: Иванов С.А. Трудовое право переходного периода: некоторые проблемы // Государство и право. 1994 N 4 С. 53-55).

На наш взгляд, следует обратить внимание еще и на третий аспект - индивидуальное регулирование, посредством которого при заключении трудового договора (контракта) граждане могут повысить уровень своей социальной защиты.

Таким образом, закрепление права граждан на пенсию происходит и в региональных актах, социально-партнерских соглашениях, коллективных и трудовых договорах. В них могут устанавливаться дополнительные основания пенсионного обеспечения для отдельных категорий работников, увеличиваться размеры пенсий по сравнению с федеральными. (Например, много делается Правительством Москвы для улучшения пенсионного обеспечения москвичей.

Так, распоряжением мэра Москвы N 570-РМ от 14 июля 1997 г. с 1 августа 1997 г. увеличен размер так называемой социальной нормы неработающим пенсионерам до 325 тыс. руб., с 1 марта 1998 г. - до 400 руб., а с 1 ноября - до 450 руб., с 1 ноября 1999 г. - до 575 руб., с 1 февраля 2000 г. - до 700 руб. Эта социальная норма представляет собой размер пенсии неработающего пенсионера-москвича со всеми надбавками и повышениями. Кроме того, тем лицам, которые имеют право на льготы по оплате услуг телефонной связи, распоряжением мэра от 28 марта 1997 г. N 302-РП "О тарифах на услуги городской телефонной связи" введена доплата на сумму соответствующей льготы. В Москве также расширен круг категорий граждан, имеющих право на повышение пенсии: пенсия москвичам, награжденным знаком "Почетный донор СССР", за сдачу крови во время Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. в соответствии с распоряжением мэра от 2 сентября 1996 г. N 251/1-РМ увеличивается на 100% минимальной пенсии по старости. В Москве также увеличен круг категорий граждан, имеющих право на доплаты к пенсиям как лиц, замещавших государственные должности. С 1 февраля 1998 г. установлены ежемесячные доплаты к пенсиям женщинам - инвалидам Великой Отечественной войны в размере: для инвалидов I и II групп - 100%, инвалидов III группы - 50% минимальной пенсии по старости; с 1 июня 1998 г. введены доплаты к пенсиям в размере 100% минимальной пенсии по старости пенсионерам-лилипутам, и с 1 июля 1999 г. правительство Москвы доплачивает 150% минимальной пенсии по старости к пенсиям родителей погибших военнослужащих.) Сегодня уже ни у кого не вызывает сомнений значение повышения социальных гарантий в региональных и локальных актах. Однако эти уровни пенсионного законодательства пока не являются стабильными по причинам недостаточной правовой регламентации закрепления прав граждан на пенсионное обеспечение (В Законе СССР "О пенсионном обеспечении граждан в СССР" от 15 мая 1990 г. раздел V был посвящен правам союзных и автономных республик, местных Советов народных депутатов, трудовых коллективов по материальному обеспечению пенсионеров. В Законе РФ "О государственных пенсиях в РФ" от 20 ноября 1990 г. локальному регулриованию посвящена лишь часть 3 ст.1) и недостаточности финансовых средств в регионах.

Федеративное устройство государства является одним из критериев, обусловливающих дифференциацию пенсионного законодательства. Сочетание единства и дифференциации правового воздействия присуще не только в регулировании пенсионных отношений, но и, например, в сфере труда (См.: Курс российского трудового права: В 3 т. / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Е.Б. Хохлова. Спб., Изд. С.-Петерб. ун-та, 1996 С. 533-535).

Однако в пенсионном праве дифференциация законодательства на общее и специальное имеет свои особенности. К основаниям дифференциации объективного характера кроме уже упоминавшегося федеративного устройства государства можно отнести половой признак, условия труда и природно-климатические условия, в которых осуществлялась деятельность гражданина, степень утраты трудоспособности, наличие иждивенцев, многодетность женщины или наличие у нее ребенка-инвалида, проживание на зараженных радиацией территориях или участие в ликвидации последствий аварий, связанных с радиационным загрязнением, наличие особых заслуг перед Отечеством. Наряду с объективными основаниями дифференциации в последнее время получили развитие субъективные основания в зависимости от социального положения гражданина. Так, приняты законодательные акты, касающиеся льготного пенсионного обеспечения военнослужащих, государственных служащих, работников органов и учреждений прокуратуры, работников налоговой полиции и таможенной службы. Таким образом, наряду с общим законодательством, выражающим единство правового регулирования пенсионных отношений, параллельно развивается и система специального законодательства, устанавливающего льготные пенсии, и она существенно отличается от общей условиями и нормами пенсионного обеспечения. Такое деление пенсионного законодательства в зависимости от особенностей субъектов пенсионных отношений нарушает закрепленный в ст.19 Конституции РФ общеправовой принцип равноправия, запрещающий предоставлять преимущества в зависимости от имущественного и должностного положения, а также не обеспечивает равное право на равную пенсию.

Итак, право человека как члена общества на пенсионное обеспечение нашло свое отражение в многочисленных актах международного и российского законодательства - как общего, так и специального. Рассмотрение состояния законодательства, закрепляющего это неотъемлемое право каждого, на наш взгляд, является весьма важным в данном исследовании, так как содержание и гарантированность этого материального права зависят и от состояния нормативной базы в целом, а также от наличия проблем в его толковании и применении.

Анализ современного состояния пенсионного законодательства начнем с исследования тех проблем, с которыми сталкиваются правоприменители при выяснении воли законодателя. К большой группе таких проблем относятся проблемы толкования.

Понятие "толкование нормы права" является давно исследованным. По мнению большинства ученых, под толкованием следует понимать уяснение и разъяснение воли законодателя, выраженной в законах и других правовых актах, в целях правильного и целесообразного понимания содержащихся в них правовых норм и точного и неуклонного применения их в каждом конкретном случае.

Несмотря на то что в каждом конкретном случае приходится сталкиваться с результатом толкования (т.е. с разъяснением), облеченным в определенную форму, сам этот результат зависит от того, насколько точно, логично и с учетом иных действующих норм было осуществлено уяснение данной нормы. В последнее время повысился интерес исследователей к самому процессу толкования, особенно к уяснению смысла правовых норм. Если 40 лет назад уяснению порой вообще не придавалось никакого значения (См.: Ткаченко Ю.Г. Нормы советского социалистического права и их применение. М., 1955. С. 45), то сейчас сделаны попытки дать научное определение процесса толкования правовых норм, ставя основной акцент именно на уяснении правовых норм толкователями. Так, Т.Я. Хабриева дает понятие процесса толкования правовых норм как "совершение определенным субъектом совокупности действий в строгом их наборе, последовательности и системе, соответствующим образом оформленных и доведенных до сведения адресатов правовых предписаний" (Хабриева Т.Я. Процессуальные вопросы толкования Конституции в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации // Государство и право. 1996. N 10. С. 19).

Уяснение смысла норм пенсионного законодательства, как и любых других норм, также происходит при помощи приемов и способов толкования. В теории права уже давно идут дискуссии о различии терминов "приемы", "способы" и "методы" толкования, об их количестве, а также их формулировках. Сразу оговоримся, что мы придерживаемся концепции, высказанной А.Ф. Черданцевым (См.: Черданцев А.Ф. Вопросы толкования советского права. Свердловск, 1972) о том, что основной метод толкования, основывающийся на правилах формальной и диалектической логики, состоит из способов, а способы - из приемов толкования. (По приемам уяснения толкование делится на грамматическое, когда полностью анализируется текст нормы, систематическое, направленное на установление связей и взаимозависимостей толкуемой нормы с другими нормами, близкими по содержанию, и историко-политическое, заключающееся в исследовании конкретных условий принятия нормы, целей и задач, заложенных в них законодателем.) В пенсионном законодательстве используются все существующие приемы толкования.

Говоря об особенностях толкования норм пенсионного законодательства (автор имеет в виду законодательство подотрасли права социального обеспечения - пенсионного права. Эта подотрасль имеет свой отдельный предмет - пенсионные отношения, особый метод правового регулирования,принципы пенсионирования, источники, субъекты и даже находящуюся в стадии формирования систему, состоящую из правовых институтов. В то же время не-которые ученые рассматривают пенсионное обеспечение как комплексный институт, состоящий из отдельных дифференцированных подинститутов), следует, во-первых, ограничить круг нормативно-правовых актов, подлежащих толкованию. Как уже отмечалось, правоприменители не могут толковать нормы Конституции РФ, так как сама Конституция РФ в ст.125 наделяет правом толкования Основного закона страны только Конституционный Суд.

Необходимо также определить государственные органы, которые обладают правом толкования норм пенсионного законодательства.

Вопрос о круге органов, имеющих право толковать нормы действующего законодательства, является весьма острым. Даже Основной закон страны не отвечает на него. Традиционно в науке наиболее предпочтительным является толкование нормы, данное органом, эту норму принявшим (См.: Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов. Для начинающих юристов. М., 1913. С. 30). Однако законодательный орган, который обязан содействовать наиболее полной реализации норм принимаемых им законов, достаточно редко принимает акты, толкующие пенсионный закон.

Ввиду того что жизнь ставила перед правоприменителями все новые проблемы, касающиеся реализации пенсионных прав граждан, а законодательный орган практически не осуществлял толкование норм пенсионного законодательства, исполнительная власть присвоила де-факто право толковать законы по пенсионному обеспечению. Сам Закон РФ "О государственных пенсиях в РФ" от 20 ноября 1990 г. также не предусматривает предоставления какому-либо органу возможности толкования отдельных его статей. Лишь в некоторых статьях Закона законодатель делегирует принятие нормативных актов Правительству (Так, например, в соответствии со ст.12 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ", Списки N 1 и 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на льготное пенсионное обеспечение, были введены в действие на территории России постановлением Совета Министров РСФСР от 2 октября 1991 г. N 517.).

Как правило, акты толкования законов, издаваемые Министерством труда и социального развития РФ, по своему содержанию являются интерпретационными актами или актами детализации и конкретизации. Они относятся к формам деятельности, способствующим реализации правовых норм в правоотношениях.

Например, согласно ст.91 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ", учеба (подготовка к профессиональной деятельности) включается в общий трудовой стаж. Казалось бы, все ясно. Однако при применении этой нормы возникает много вопросов. В частности, только в 1994 г. был решен вопрос о том, что обучение в духовной семинарии и духовной академии - это такая же подготовка к профессиональной деятельности. Как было разъяснено в письме Минсоцзащиты России от 7 июля 1994 г. N 4-с-15527, поскольку законодательство не оговаривает характер профессиональной деятельности, подготовка к которой включается в трудовой стаж, периоды обучения в указанных учебных заведениях включаются в стаж как учеба в среднем специальном и высшем учебном заведении. Более того, как разъяснило министерство, ввиду признания этих лиц учащимися высших и средних учебных заведений они в соответствии со ст.51 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" имеют право на пенсию по случаю потери кормильца в возрасте от 18 до 23 лет и на них может начисляться семейная надбавка к пенсии. На наш взгляд, это указание министерства не выходит за рамки закона и, более того, способствует реализации закрепленной в ст.28 Конституции РФ свободы совести и вероисповедания.

На практике существует множество проблем, связанных с применением отдельных норм или даже законов. Так, например, при применении Закона РФ "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации" от 2 июля 1993 г. возникают вопросы: как быть с выплатой пенсии тем гражданам, которым пенсия была назначена, а затем ее выплата прекращена в связи с выездом на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации до введения в действие Закона РФ от 2 июля 1993 г., а также гражданам, которые выехали за пределы России еще до достижения пенсионного возраста, и в связи с этим им пенсия вообще не назначалась? По жалобам первой группы граждан по делу о проверке конституционности положений ст.2, 5 и 6 Закона Российской Федерации от 2 июля 1993 г. Конституционным Судом было принято постановление, в котором прекращение как начисления, так и выплаты трудовых пенсий гражданам, выехавшим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, на время их проживания за границей было признано ограничивающим конституционное право на социальное обеспечение, гарантированное ст. 39 ч. 1 Конституции РФ. По мнению Конституционного Суда, право гражданина на получение полагающейся ему трудовой пенсии не может связываться с таким условием, как постоянное его проживание в Российской Федерации, так как иное противоречит ст.39, ч.1 и 2, и ст.19, ч.1. Конституции РФ. Исходя из этого, Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ ст.2, 5, 6 Закона РФ от 2 июля 1993 г. "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации" в той мере, в какой ими допускается лишение пенсионеров прав на получение назначенных им трудовых пенсий, если они выехали на постоянное жительство за границу до 1 июля 1993 г. либо после этой даты, но не проживали непосредственно перед выездом на территории Российской Федерации. В отношении второй группы граждан вопрос остается открытым. Пока они не могут реализовать свое право получать назначенные суммы пенсий, так как органы социальной защиты отказывают им в этом. Единственный выход в данной ситуации - обращение в суд.

К сожалению, далеко не всегда ведомственные акты остаются в рамках закона. Зачастую происходит ведомственное нормотворчество, не санкционированное законодателем, причем явно направленное на ограничение законных прав граждан. Так, например, утвержденный постановлением Совета Министров РСФСР от 4 июля 1991 г. N 381 Перечень сезонных работ и сезонных отраслей промышленности сузил количество работ и отраслей промышленности, работа на предприятиях и в организациях которых независимо от их ведомственной принадлежности в течение полного сезона засчитывается в стаж для назначения пенсии за год работы. Вместе с тем, в силу ст. 94 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ", любая работа в организациях сезонных отраслей промышленности должна засчитываться в трудовой стаж в льготном порядке, т. е. за год работы при условии отработки в течение полного сезона.

Социально опасными являются решения, нарушающие законные права детей-инвалидов, одной из самых социально незащищенных категорий населения, нуждающейся в повышенной государственной защите и заботе. Так, согласно приказу Министерства здравоохранения РСФСР от 4 июля 1991 г. N 117 "О порядке выдачи медицинского заключения на детей-инвалидов в возрасте до 16 лет", а также "Медицинским показаниям, при которых ребенок в возрасте до 16 лет признается инвалидов" (их принятие было согласовано с Министерством социального обеспечения РСФСР, Министерством труда РСФСР и Министерством финансов РСФСР), при наличии отдельных функциональных изменений и патологических состояниях ребенку до 16 лет может быть установлена инвалидность на срок до шести месяцев. То есть Минздрав своим актом нарушил ст. 25 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ", в соответствии с которой инвалидность не может быть установлена менее чем на один год. В связи с таким решением ведомства больные дети оказались в более невыгодном положении, чем взрослые.

Очень много вопросов возникает на практике в связи с применением норм Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий", вступившего в законную силу с 1 февраля 1998 г.

В связи с непродуманностью некоторых положений Закона органы, применяющие его, вынуждены порой сами определять порядок исчисления пенсии. Отдельные правила рекомендаций по реализации Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 5981-ЮЛ, принятых Министерством труда и социального развития РФ и Пенсионным фондом РФ 1 декабря 1997 г., абсолютно не вытекают из законодательства. Так, например, согласно п. "б" новой редакции ст. 7 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ", при определении индивидуального коэффициента пенсионера учитываются календарно периоды работы, военной и приравненной к ней службы.

В рекомендациях же закреплено, что при исчислении выслуги, необходимой для назначения пенсий за выслугу лет работникам, занятым лечебной и иной работой по охране здоровья населения в сельской местности, работникам летного состава, специальный стаж которых подсчитывается по налету часов, а также при исчислении общего трудового стажа сезонных работников и работников водного транспорта применяются льготные условия, предусмотренные Законом РФ "О государственных пенсиях в РФ" от 20 ноября 1990 г. Абсолютно непонятно, чем обусловлено именно такое толкование п. "б" ст. 7 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" и почему иные категории работников, по мнению Министерства труда и социального развития РФ и Пенсионного фонда РФ, не имеют права в таком случае на льготное исчисление стажа. Непонятно также, чем руководствовались специалисты из Министерства труда и социального развития РФ и Пенсионного фонда РФ, разъясняя порядок исчисления пенсии по инвалидности вследствие общего заболевания III группы. По аналогии с порядком исчисления пенсии по инвалидности вследствие общего заболевания I и II групп они предложили при проверке ограничения пенсии по инвалидности вследствие общего заболевания III группы пенсий по старости при имеющемся стаже применять правила ст. 19 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ", хотя действующее пенсионное законодательство вообще не предусматривает назначение пенсий по инвалидности инвалидам III группы при неполном трудовом страже.

В этих и других подобных случаях, когда акты министерств и ведомств ограничивают закрепленные в законах права и свободы граждан, их оспаривание отнесено к компетенции Верховного Суда РФ, что и закреплено в ст. 116 ГПК РСФСР (в редакции Закона РФ от 30 ноября 1995 г.). Постановлениями Верховного Суда РФ, таким образом, восстанавливается законная справедливость. Так, например, Федеральный закон от 7 мая 1995 г. "Об улучшении пенсионного обеспечения участников Великой Отечественной войны и вдов военнослужащих, погибших в Великую Отечественную войну, получающих пенсии по Закону РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" (См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 19. Ст. 1711.) предоставил право участникам Великой Отечественной войны, ставшим инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (за исключением лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), получать одновременно две пенсии: по старости (или за выслугу лет) и по инвалидности, а вдовам погибших военнослужащих - пенсию по случаю потери кормильца. В п. 14 указания N 1-5-У от 22 мая 1995 г. о порядке применения данного Закона Министерство социальной защиты населения РФ разъяснило, что участникам войны и вдовам погибших военнослужащих, получающим две пенсии, выплачивается одна компенсационная сумма, установленная в связи с ростом стоимости жизни. Вместе с тем каких-либо ограничений в выплате компенсаций к двум пенсиям действующее законодательство не содержит. По жалобе Серпуховского совета ветеранов войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 22 ноября 1996 г. вынесла решение о признании п. 14 указания N 1-5-У от 22 мая 1995 г. Министерства социальной защиты населения РФ незаконным и недействующим.

Верховный Суд признал, что в данном конкретном случае министерство, осуществляя свои функции, вышло за рамки предоставленных полномочий, приняв норму, ограничивающую социальные права участников Великой Отечественной войны и вдов погибших военнослужащих по сравнению с правами этих лиц, предусмотренными в законе, не содержащем таких ограничений.

При удовлетворении жалобы на нормативный акт министерства или ведомства этот акт с момента вступления решения Верховного Суда РФ в силу признается незаконным и недействующим с момента его принятия. Однако четкого механизма отмены признанного незаконным акта органом, его принявшим, нет. В приведенном выше примере Министерство труда и социального развития РФ отменило признанное незаконным разъяснение, но это бывает далеко не всегда. Кроме того, как правоприменители, так и граждане зачастую просто не осведомлены о существующем постановлении, вынесенном Верховным Судом. В связи с этим представляется весьма актуальной проблема законодательного закрепления правила об обязательном доведении до населения в средствах массовой информации судебного решения о признании того или иного акта министерства (ведомства) незаконным.

Правда, и сегодня суд может в необходимых случаях обязать редакцию СМИ опубликовать в установленный срок сообщение о решении суда о признании акта противоречащим закону при условии, что этот акт ранее был там опубликован, однако Верховный Суд РФ этим правом практически не пользуется.

Зачастую Верховный Суд РФ, признавая какой-либо акт министерства или ведомства незаконным, в резолютивной части своего решения фактически не определяет дальнейшую судьбу данного акта. Так, судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации по гражданским делам признала незаконным отказ о включении в общий трудовой стаж времени работы в колхозе в возрасте до 15 лет о в выплате надбавки к пенсии в размере 50% минимального размера пенсии по старости в соответствии с п. "ж" ст. 110 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в РФ". Судебная колления по гражданским делам, рассматривавшая это дело, основывалась на положении, закрепленном в инструктивном указании Министерства социальной защиты населения РФ от 26 марта 1993 г. N 1-28-У, в силу которого время работы до достижения 12-летнего возраста в период Великой Отечественной войны в трудовой стаж не засчитывается. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации констатировала, что отказ о включении в трудовой стаж указанного периода противоречит ст. 19 и 39 Конституции Российской Федерации и таким образом ограничивает права гражданина на получение государственной пенсии по старости. Кроме того, проанализировав положения ст. 89, 94, 97, 110 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" от 20 ноября 1990 г., а также Указ Президента РФ от 10 декабря 1993 г. N 2123, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда сделала вывод об отсутствии каких-либо ограничений в законодательстве при включении в общий трудовой стаж времени работы до достижения 12-летнего возраста, а также при подтверждении трудового стажа при утрате документов свидетельскими показаниями. Руководствуясь вышеизложенным, а также тем, что в определении кассационной инстанции при ссылке на указание Министерства не был указан источник сведений, судебная коллегия Верховного Суда РФ признала необоснованной ссылку в определении судебной коллегии по гражданским делам областного суда на указание Минсоцзащиты России от 26 марта 1993 г. N 1-28-У как на основание для отказа в удовлетворении жалобы. К сожалению, никаких выводов в резолютивной части своего постановления о соответствии закону акта министерства Верховный Суд РФ не сделал, поэтому его дальнейшая правовая судьба не была определена.

С проблемами толкования норм пенсионного законодательства связаны и проблемы техники изложения статей пенсионных законов. Неудачные формулировки отдельных статей законов вызывают справедливые нарекания со стороны правоприменителей. Так, например, весьма неудачной является техника изложения ст. 110 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ".

Законом РФ от 4 августа 1994 г. было внесено дополнительное повышение к пенсии (п. "к" ст. 110 Закона), преду-сматривающее увеличение пенсий на 100% минимального размера пенсии по старости инвалидам с детства вследствие ранения, контузии или увечья, связанных с боевыми действиями в период Великой Отечественной войны. Однако новый пункт четко ограничил круг лиц, имеющих право на это повышение: оно дается только получающим пенсии по старости, по инвалидности или по случаю потери кормильца. О повышении социальных пенсий в законе ничего не говорится, и, разумеется, к этому виду пенсий повышение не применяется. Вместе с тем на практике при применении ст. 110 Закона от 20 ноября 1990 г. повышения, указанные в п. "а"-"и" этой статьи, начисляются ко всем видам пенсий (включая и социальные), несмотря на отсутствие прямого указания в Законе. В связи с дополнением ст. 110 пунктом "к" встает вопрос: производится ли повышение социальных пенсий во всех случаях, указанных в ст. 110 (кроме, разумеется, пункта "к" этой статьи), или же повышение социальных пенсий вообще не производится? В целом подобная формулировка ст. 110 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" определенным образом "провоцирует" ведомственное нормотворчество, и любой ответ министерства на этот вопрос вызовет сомнения в его законности.

Есть и другие сложности в применении этой статьи, связанные именно с нечеткими формулировками. Так, по правилам ст. 110 одновременное повышение не допускается по п. "е" и "г" и по п. "г" и "ж". Однако, в силу ранее действовавшей практики применения ст. 110 и исходя из правовой логики построения данной статьи, было запрещено начисление одновременно двух надбавок и более и другим категориям пенсионеров. Министерство социальной защиты населения РФ исходило из того, что формулировка ст. 110 позволяет при наличии у гражданина права на несколько повышений дать лишь одно, более высокое по размеру. Этим и объясняется закрепленный в указании Министерства от 26 марта 1993 г. N 1-28-У запрет на повышение пенсий одновременно по п. "и" и "ж" ст. 110 Закона гражданам, необоснованно репрессированным по политическим мотивам и впоследствии реабилитированным. Нужно отдать должное, Минсоцзащиты признало ошибочность своего решения, обосновывая изменение мнения тем, что данная категория граждан в период отбывания необоснованного наказания привлекалась в обязательном порядке к принудительному труду. Исходя из этого, Министерство в указании N 1-2-У от 31 января 1994 г. разрешило начислять данной категории граждан одновременно две надбавки: как проработавшим не менее шести месяцев в годы Великой Отечественной войны или награжденным орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в тылу в годы Великой Отечественной войны и в связи с необоснованным привлечением к уголовной ответственности по политическим мотивам, если впоследствии они были реабилитированы, что, разумеется, буквально отвечает букве закона. Косвенным подтверждением возможности начисления одновременно двух повышений и более служит принятый 17 марта 1997 г. Федеральный закон РФ "О внесении изменений в ст. 110 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ", согласно которому с 1 января 1997 г. одновременное начисление двух повышений и более производится к пенсиям лиц, неоднократно удостоенных звания Героя Советского Союза, Героя Российской Федерации или Героя Социалистического Труда соответственно каждому званию.

Кроме того, нормативные акты пенсионного законодательства насыщены специально-техническими терминами, что еще больше увеличивает сложность восприятия законодательства и его применения.

Особую трудность в практике органов социальной защиты населения вызывает применение введенных в действие с 1 января 1992 г. на территории России списков N 1 и 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей, которые дают право на пенсию по возрасту (по старости) на льготных условиях, утвержденных постановлением Совета Министров СССР от 26 января 1991 г. N 10.

Ошибки, допускаемые при применении списков, обусловлены не только их сложностью, многообразием видов производств и перечней профессий и должностей, но и отсутствием у большинства работников органов социальной защиты представления об указанных производствах, профессиях, должностях и навыков применения списков. Для приобретения этих навыков требуется предварительное обучение и практика, что вырабатывается в ходе назначения пенсий.

Очень сложным представляется усвоение практическими работниками и содержания списков. Характерной особенностью структуры списков является обособленное выделение по соответствующим разделам и подразделам различных видов производств (работ), категорий работников (рабочие, руководители и специалисты), в том числе по профессиям и должностям, а в некоторых случаях и показателей для работников, занятых в этих производствах (работах). Для уяснения списков необходим тщательный анализ этих элементов их структуры: видов производств (работ), места работы (цех, участок, лаборатория и др.), профессии и должности (виды конкретной работы), требований к характеру и условиям труда. Установленные в списках технологические связи между профессией, должностью, трудовыми функциями и видом производства (работы) образуют те основания, которые позволяют сделать вывод о соответствии фактической работы требованиям списков N 1 или 2. Исходя из этого, работникам органов социальной защиты необходимы специальные знания о соответствующем производстве, причем зачастую приходится сталкиваться с узкоспециальными терминами. Хотя, по нашему мнению, роль органов социальной защиты целесообразно ограничить функцией установления соответствия представленных документов о характере работы документальным основаниям их выдачи, закрепив это, скажем, в разъяснении по применению списков либо в порядке выдачи льготных документов.

Иногда в списках прямо указывается на наличие у работников права на льготное пенсионное обеспечение при условии их занятости полный рабочий день. Однако зачастую предприятия не предоставляют сведения о полной занятости, а работники социальной защиты не требуют таких сведений.

Чтобы убедиться в том, что гражданин, претендующий на пенсию по старости в связи с особыми условиями труда, действительно был занят на выполнении определенных работ, работники органов социальной защиты должны затребовать большое количество справок: об условиях труда, о видах выполняемых работ, месте их выполнения, о занятости на определенном оборудовании, работе с определенными материалами, сырьем и топливом, занятости в определенных структурных подразделениях, на технологическом процессе, на подземных работах, ремонте и обслуживании оборудования. Для осуществления этих запросов порой необходимо иметь технические сведения о том или ином производстве. Документы, подтверждающие эти факты, могут храниться в самых различных структурах предприятий, учреждений, организаций: в отделе кадров, в отделе охраны труда, в техническом отделе, в табельной, у мастеров, бригадиров, в лабораториях и других местах. Работникам социальной защиты приходится тратить много времени и сил на запросы этих документов. Кроме того, по правилам делопроизводства у ряда документов ограничены сроки хранения (например, наряды, путевые листы, журналы спуска в шахту хранятся всего 3 года), поэтому с некоторыми документами ознакомиться вообще невозможно. Несмотря на то что Совет Министров РСФСР в своем постановлении от 2 октября 1991 г. N 517 о введении в действие на территории России списков N 1 и 2, возложил на министерства и ведомства обязанности по организации назначения льготных пенсий, никаких радикальных мер для реализации этого поручения предпринято не было.

В процессе осуществления своей деятельности правоприменительные органы сталкиваются и с проблемой пробелов в пенсионном законодательстве, которая негативно сказывается на процессе реализации права граждан на пенсию.

Предметом обсуждения в правовой науке не одно десятилетие является вопрос о том, существуют ли вообще проблемы в праве или нет. Многие ученые придерживаются теории беспробельности права, аргументируя свою точку зрения тем, что, поскольку право не исчерпывается простой совокупностью законодательных и иных нормативно-правовых актов, а включает в себя общие принципы права и иные элементы юридической (правовой) надстройки, то практически любое общественное отношение, возникающее из конкретных жизненных обстоятельств, возможно урегулировать путем выведения норм посредством толкования и использования представлений правоприменителей о справедливости, гуманности, наконец, целесообразности, при помощи индуктивного или дедуктивного методов (Изложение различных взглядов теоретиков беспробельности права дано в кн.: Лазарев В.В. Пробелы в праве (Критика теорий беспробельности права). Казань, 1969.).

Процесс преодоления (или восполнения) пробелов в праве означает отнюдь не произвол правоприменителя, а подчиняется совершенно четким, строгим правилам, выработанным наукой и практикой (См.: Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов. Для начинающих юристов. М., 1913. С. 96-109.).

Проблема пробелов в праве социального обеспечения, и особенно в пенсионном праве, является малоизученной (См.: Галаганов В.П. Правоприменительная деятельность в сфере социального обеспечения / Дисс. на соиск. ученой степени канд. юр. наук. М., 1988; Захаров М.Л. Правоприменение в советском государстве. М.: Юридическая литература, 1985. С. 210-215.). Вместе с тем именно здесь возникает много сложностей в связи с реализацией гражданами права на тот или иной вид пенсионного обеспечения.

В юридической науке давно идет спор о возможности и пределах усмотрения в решениях органов исполнительной власти при применении норм права. Подводя итог высказанным по этому вопросу мнениям, можно сделать вывод о том, что возможность усмотрения, предоставляемая управленческим органам, является различной и зависит от ряда факторов. В качестве наиболее существенного из них, по мнению автора, необходимо указать характер отношений, в сфере которых совершаются действия по усмотрению. Ввиду распределительного характера пенсионных отношений использование при восполнении пробелов аналогии права и аналогии закона ограничено. Ограниченным представляется использование при восполнении пробелов и субсидиарного применения правовых норм других отраслей. Так, например, понятие "члены семьи", используемое в семейном праве, много шире того же понятия по пенсионному праву. Статья 50 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" к кругу членов семьи относит лишь детей, братьев, сестер и внуков, родителей (усыновителей) и супругов, деда и бабку, отчима и мачеху, пасынка и падчерицу. Никакие иные члены семьи не могут претендовать на пенсию по случаю потери кормильца, несмотря на свою нетрудоспособность и на то, что они находились на иждивении умершего. Вместе с тем право на пенсию по случаю потери кормильца братья, сестры, внуки, дед и бабка приобретут лишь при отсутствии лиц, которые по закону обязаны их содержать. Ввиду того что пенсионный закон не перечисляет, что это за лица, за разрешением вопроса необходимо обратиться к нормам Семейного кодекса.

Чаще всего пенсионный закон прямо отсылает к нормам других, смежных с правом социального обеспечения, отраслей. Так, например, Закон РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в редакции Закона РФ от 18 июня 1992 г. при определении исчисления заработка прямо отсылает к статьям Правил возмещения работодателям вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими своих трудовых обязанностей, утвержденным постановлением Верховного Совета от 24 декабря 1992 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом РФ от 24 ноября 1995 г.).

Однако здесь речь идет уже не о пробеле, а об отсылочной норме. Случаи же субсидиарного применения правовых норм других отраслей в пенсионном праве очень редки.

От пробелов следует отличать умышленное искажение в подзаконных нормативных актах воли законодателя, выраженной в законе. В связи с этим представляется необоснованным выделение В.П. Галагановым так называемого коллизионного пробела "как особого вида пробелов, представляющего собой противоречие в содержании норм закона и изданного на его основе подзаконного акта и правовыми предписаниями нормативных актов различного ранга" (Галаганов В.П. Правоприменительная деятельность в сфере пенсионного обеспечения: Дисс. на соискание научного звания канд. юр. наук. М., 1988. С. 110.). На наш взгляд, здесь идет речь о предполагаемом нарушении законных прав и интересов граждан в области пенсионного обеспечения, поэтому такой акт может быть признан в установленном порядке незаконным.

Порой граждане усматривают "мнимые пробелы", считая, что их законные права нарушены. Так, например, гражданин К. обратился в Конституционный Суд РФ с просьбой проверить конституционность ст.93 и 94 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" от 20 ноября 1990 г. в связи с тем, что они не содержат нормы о зачете в общий трудовой стаж для назначения пенсии времени обучения в высших учебных заведениях в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в полуторном размере. По мнению заявителя, это ставит в неравное положение по признаку социальной принадлежности студентов и лиц, работающих в районах Крайнего Севера, что является нарушением частей первой и второй ст.19 Конституции РФ (до обращения в Конституционный Суд РФ жалоба гражданина К. являлась предметом рассмотрения и в Министерстве социальной защиты населения РФ, и в Московском районном народном суде г. Калуги, и в судебной коллегии по гражданским делам Калужского областного суда, и в Верховном Суде РФ, и в прокуратуре Калужской области). Отказывая гражданину К. в принятии к рассмотрению жалобы как не являющейся допустимой в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ", Конституционный Суд РФ в своем определении от 22 мая 1996 г. справедливо указал, что установленный в ст.93 и 94 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" порядок исчисления периодов, засчитываемых в трудовой стаж, включая специальный, не является нарушением принципа равенства граждан перед законом, так как законодатель в данном случае использовал социально оправданные критерии дифференциации для разных видов общественно полезной деятельности с учетом их социальной значимости и вредности для здоровья работающих.

В последнее время в науке стал достаточно широко использоваться термин "квалифицированное молчание законодателя" (впервые был введен В.В. Лазаревым). Этим термином охватываются случаи, когда законодатель сознательно исключает какое-либо отношение из сферы правового регулирования. Однако правоприменителю по-рой очень непросто определить, сознательно ли законодатель исключил данное отношение из сферы правового регулирования или в данном случае имеет место пробел, который должен быть восполнен при помощи аналогии закона или аналогии права.

Так, по п."л" ст.12 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ", пенсия в связи с особыми условиями труда устанавливается мужчинам и женщинам по достижении 40 лет, если они постоянно трудились спасателями в профессиональных аварийно-спасательных службах, профессиональных аварийно-спасательных формированиях (по перечню должностей и специальностей, утверждаемых Правительством РФ) не менее 15 лет и участвовали в ликвидации чрезвычайных ситуаций. Если проанализировать положения ст.11 и 12 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ", касающихся льготных оснований назначения пенсий по старости и пенсий по старости в связи с особыми условиями труда, то можно заметить, что для возникновения отношений в связи с льготным пенсионным обеспечением по старости наряду с наличием определенной продолжительности специального стажа в конкретных профессиях, отраслях народного хозяйства либо должностях государственных служб необходимо, как правило, наличие также определенной продолжительности общего трудового стажа. Отсутствие в п. "л" ст. 12 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" требований к общему трудовому стажу приближает данную пенсю к пенсиям за выслугу лет. Причину отсутствия этого требования можно объяснить двояко. С одной стороны, учитывая технико-юридические приемы изложения статей Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ", можно предположить, что труд спасателей в профессиональных аварийно-спасательных службах и профессиональных аварийно-спасательных формированиях относится по степени тяжести выполняемых работ к тому же уровню, что и деятельность граждан, указанная в п."б"-"к" этого Закона. Следовательно, необходимым требованиям назначения пенсии по старости данной категории граждан является наличие общего трудового стажа той же продолжительности, которая предусмотрена в ст.10 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. Основываясь на вышесказанном, можно предположить, что законодатель допустил в данном случае пробел, который необходимо восполнить, уточнив требования по общему трудовому стажу при назначении спасителям пенсии в связи с особыми условиями труда. С другой стороны, можно пойти и другим путем рассуждений. Учитывая специфику деятельности спасателей, законодатель специально опустил в п."л" ст.12 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" требования к общему трудовому стажу при назначении им пенсии по старости в связи с особыми условиям труда, сделав таким образом исключение в отличие от других категорий работников, указанных в ст.12 Закона. К тому же вслед за установлением пенсий по старости в связи с особыми условиями труда спасателям профессиональных аварийно-спасательных служб и профессиональных аварийно-спасательных формирований, участвовавшим в ликвидации чрезвычайных ситуаций, статья 12 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. была также без указаний на требования к общему трудовому стажу дополнена еще одним п."о" , устанавливающим тот же вид пенсии по достижении 50 лет гражданам, если они проработали не менее 25 лет на должностях Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел РФ (пожарной охраны МВД, противопожарных и аварийно-спасательных служб МВД), предусмотренных перечнем оперативных должностей Государственной противопожарной службы МВД, утвержденным министром внутренних дел.

Представляется, что в данном случае исключено предъявление каких-либо иных, не указанных в Законе, требований.

Или, например, статья 13 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" устанавливает порядок суммирования периодов работы с особыми условиями труда. При этом действует правило, по которому к работе, дающей право на льготную пенсию, присоединяется работа, дающая право на пенсию на равных или более льготных условиях. Например, при назначении пенсий по списку N 2 к работе по этому списку может быть присоединена работа по списку N 1, а также любая работа из перечисленных в п."д" , "е", "ж" и "и" ст. 12 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ". Однако статья 13 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. упоминает лишь периоды работы, указанной в п."а"-"к" ст.12 Закона, и ничего не говорится о п."л", "м" и "о" этой статьи, внесенных в Закон в 1995-1996 гг. В статье же 14 Закона говорится лишь о тех случаях, когда назначается пенсия в связи с работой на Крайнем Севере. Тогда к такой работе может быть приравнена любая трудовая деятельность с особыми условиями труда, предусмотренная в ст.12 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ". Означает ли это, что работа, указанная в п. "л", "м" и "о" ст.12 Закона, может быть приравнена только к работе на Крайнем Севере? Ответ, очевидно, утвердительный.

К случаю "квалифицированного молчания законодателя" можно отнести правило о повышении минимального и максимального размеров пенсий. Согласно части второй ст.17 , части второй ст.18, части второй ст.32 и части второй ст. 33 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" от 20 ноября 1990 г., минимальный и максимальный размеры пенсии по старости и по инвалидности I, II групп подлежит повышению на 1% за каждый полный год общего трудового стажа сверх требуемого для назначения пенсии, но не более чем на 20%. Однако к пенсиям по старости и инвалидности, находящимся между минимальным и максимальным размерами, указанный порядок не применяется.

Разумеется, можно согласиться и с той точкой зрения, что жизненные обстоятельства намного разнообразнее, чем гипотезы правовых норм, и в праве невозможно абсолютно предусмотреть все случаи. Но нельзя не согласиться и с тем выводом, что каждое восполнение пробелов в законодательстве (особенно в законодательстве о социальном обеспечении, осуществляемом органами исполнительной власти) ведет либо к необоснованному увеличению объема полномочий субъектов, либо к расширению круга лиц, имеющих право на тот или иной вид социального обеспечения, либо к ущемлению прав.

Очень часто в ведомственных актах положения закона приобретают совершенно иной смысл, чем это предусмотрено законодателем.

В соответствии со ст.94 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" период работы (службы) в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, исчисляется в полуторном размере.

Проблема исчисления трудового стажа работавшим в плавсоставе на судах морского, речного флота и флота рыбной промышленности возникает в случаях, когда порт приписки судна не расположен в этих районах, а фактически работа людей протекает именно в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Положительное решение этой проблемы в любом случае приведет к расширению круга лиц, имеющих право на льготное исчисление трудового стажа, на что у министерства нет полномочий.

Единственным выходом представляется обращение к законодательному органу.

Другой пример. По Закону РФ "О государственных пенсиях в РФ" бесспорным является право детей, потерявших обоих родителей, и детей умершей одинокой матери на пенсию по случаю потери кормильца. Статья 62 Закона устанавливает размеры пенсий этой категории детей. Однако статья, прямо регулирующая условия назначения пенсий детям - круглым сиротам, в разделе 4 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. отсутствует. При назначении пенсий по случаю потери кормильца детям - круглым сиротам при наличии полного трудового стажа у умерших родителей никаких проблем не возникает.

При недостающем трудовом стаже детям могут быть назначены и пенсии по случаю потери кормильца при неполном стаже. Не раскрытым в законе остался вопрос: а если стажа недостаточно только у одного из умерших родителей, какая пенсия (полная или неполная) будет назначена детям?

Очень много проблем содержится и в новой редакции ст.7 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" в редакции Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий".

Несмотря на то что эта статья носит общий характер и распространяется на все пенсии, назначенные в соответствии с Законом РФ "О государственных пенсиях в РФ", в ней абсолютно не раскрывается порядок исчисления и увеличения с применением индивидуального коэффициента пенсионера пенсий по случаю потери кормильца и за выслугу лет. Для того чтобы не ограничивать получателей этого вида пенсий в праве воспользоваться новым порядком определения размера пенсий, Министерство труда и социального развития РФ и Пенсионный фонд РФ в Рекомендациях по реализации Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 5981-ЮЛ от 1 декабря 1997 г. установили, что пенсия по случаю потери кормильца с применением индивидуального коэффициента пенсионера исчисляется в том же порядке, что и пенсия по инвалидности III группы.

Что касается пенсий по инвалидности, то в ст.7 теперь говорится лишь о том, что ее размер вследствие общего заболевания при полном трудовом стаже работы не может превышать размер пенсии по старости, назначенной при полном стаже работы равной или большей продолжительности. Таким образом, совсем не раскрыт механизм исчисления пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья и профессионального заболевания, а также вследствие военной травмы и заболевания, полученного в период прохождения военной службы. Поэтому пенсии по инвалидности вследствие указанных причин с учетом индивидуального коэффициента пенсионера не исчисляются, а применяется старый порядок расчета этих пенсий, в том числе в фиксированных размерах. В результате размер пенсии по инвалидности вследствие общего заболевания, исчисленный по новому порядку, может быть выше, чем, скажем, установленная в фиксированном размере пенсия по инвалидности военнослужащим по призыву. Статья 7 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" в новой редакции не раскрывает также, как при определении индивидуального коэффициента пенсионера для исчисления пенсий за выслугу лет будет подсчитываться выслуга (Более подробно о проблемах применения ст.7 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" см.: Вульф Л.С. Брешь в законе // Ваше право. 1997. N 28, 29.).

В настоящее время восполнение пробелов в пенсионном праве осуществляется министерствами, на которые действующим законодательством возложено осуществление пенсионного обеспечения, либо путем принятия и издания приказов, указаний, инструктивно-методических писем подведомственным органам, либо путем ответов органов пенсионного обеспечения на запросы граждан. Зачастую, как видно из приведенного выше примера, в этих актах содержатся новые нормы, т.е. федеральные органы исполнительной власти сами восполняют пробелы путем издания новых норм. Так, согласно п.164 приказа министра обороны РФ от 8 октября 1994 г. N 350 "О порядке назначения и выплаты в Министерстве обороны РФ государственных пенсий, пособий и компенсаций лицам, проходившим военную службу, службу в органах внутренних дел и их семей", установлены случаи досрочной выплаты пенсий военными комиссариатами области в следующих случаях:

при переезде на новое место жительства;

при выезде пенсионера на санаторно-курортное лечение или отдых (не более одного раза в течение календарного года) либо при выезде детей пенсионера или детей, на которых выплачивается пенсия по случаю потери кормильца, в детские оздоровительные учреждения;

при выезде пенсионера, обучающегося заочно, на экзаменационную сессию;

при вступлении в брак пенсионера или члена его семьи;

в связи со стихийным бедствием, повлекшим уничтожение или порчу имущества;

в случае смерти члена семьи пенсионера.

В этом же пункте приказа указано, что досрочная выплата пенсии может производиться не более чем за 1 месяц вперед, а в случаях стихийного бедствия или смерти члена семьи пенсионера - и за более длительное время с разрешения военного комиссара области. Эти правила досрочной выплаты пенсий не вытекают из Закона РФ "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел и их семей" от 12 февраля 1993 г. и являются ярким примером того, как исполнительная власть, используя пассивность законодателя в восполнении пробелов, присваивает себе, по сути, правотворческие функции.

Или, например, по специальным правилам, установленным ст.46 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ", пересчитываются пенсии по инвалидности в случае изменения группы. Согласно этим правилам, при пересмотре группы инвалидности пенсия в новом размере выплачивается со дня изменения группы инвалидности. Однако то, какую дату считать днем изменения группы инвалидности - дату переосвидетельствования или первое число месяца, до которого инвалидность установлена при предыдущем освидетельствовании, законодатель не определяет. Поэтому Комитет социальной защиты г. Москвы в своих письмах муниципальным управлениям социальной защиты населения определяет эту дату таким образом:

1) по общему правилу при изменении группы инвалидности при очередном переосвидетельствовании (независимо от того, повысилась или понизилась группа), пенсия пересчитывается с первого числа месяца, до которого инвалидность устанавливалась при предыдущем освидетельствовании;

2) если инвалидность была установлена бессрочно, то в случае повторного освидетельствования днем изменения группы инвалидности считается дата освидетельствования;

3) если инвалид повторно прошел медико-социальную экспертную комиссию ранее того срока, на который было назначено очередное переосвидетельствование, т.е. имело место так называемое досрочное освидетельствование в связи с ухудшением состояния здоровья, пенсия пересчитывается с даты освидетельствования.

Таких примеров можно привести немало.

Исходя из всего вышесказанного, самым предпочтительным и, пожалуй, единственным способом толкования, а также восполнения пробелов в пенсионном праве является деятельность самого законодателя по принятию правовых норм. Исполнительная власть, и особенно Министерство труда и социального развития РФ как федеральный орган, осуществляющий единую государственную политику в области защиты населения, должна более активно участвовать в подготовке обобщений по практике применения действующего пенсионного законодательства и вносить свои предложения органам законодательной власти.


Е.В. Чупрова,

кандидат юридических наук



Права граждан на пенсионное обеспечение и некоторые правовые проблемы его применения


Автор


Е.В. Чупрова - кандидат юридических наук


"Гражданин и право", 2000, N 2, 3


Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.