Интервью с С.А.Авакьяном, доктором юридических наук, профессором, заведующим кафедрой конституционного права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова, заслуженным деятелем науки Российской Федерации ("Законодательство", N 11, ноябрь 2000 г.)

Интервью с С.А.Авакьяном,
доктором юридических наук, профессором, заведующим кафедрой
конституционного права юридического факультета МГУ
им. М.В.Ломоносова, заслуженным деятелем науки Российской Федерации


- Сурен Адибекович, прежде чем анализировать реформы в государственном строительстве, видимо, стоит напомнить читателям, какие новые федеральные нормативно-правовые акты воплотили основные идеи этих реформ.

- Конечно. Вот названия этих правовых документов:

Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (с изменениями и дополнениями от 21 июня и 19 сентября 2000 г.);

Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации";

Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 "О Государственном совете Российской Федерации";

Федеральный закон от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"".

- Уже названия этих актов говорят о том, что речь идет о реформах в сфере государственного устройства Российской Федерации.

- Действительно, так оно и есть. Россия есть федерация. Она должна быть прочным, единым централизованным государством. Помимо прочего, надо исключить угрозу распада этого государства, о которой со времени развала СССР следует помнить постоянно как об историческом предостережении. Вместе с тем субъектам РФ должны быть обеспечены и достаточные права в организации собственной жизни, и полноценное участие в делах Российской Федерации. Как добиться того, чтобы единство государства и самостоятельность субъектов гармонично сочетались - об этом думают все федерации. Россия не является исключением, хотя во многих отношениях она идет своим путем и сталкивается с неожиданными проблемами.

- Одним из первых шагов В.В.Путина как вновь избранного Президента РФ стало создание федеральных округов и введение института полномочных представителей Президента в них. Федеральные округа - по существу, новый элемент территориальной организации России, не предусмотренный Конституцией. Что стоит за этим - совершенствование федеративных отношений или усиление административно-бюрократической централизации в государстве?

- Прежде чем давать оценки, давайте уясним, в чем состоит новое решение. Как известно, Российская Федерация состоит из 89 субъектов. В их числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов.

Естественно, что федерация и ее субъекты должны взаимодействовать, причем по многим каналам - как по политическим и человеческим, так и по правовым. Говоря о последних, отметим, что существуют, с одной стороны, представительство субъектов РФ на федеральном уровне, с другой - центра в регионах. Сначала для представления центра на местах был создан институт полномочных представителей Президента РФ в отдельных субъектах РФ (кстати, некоторые республики всячески сопротивлялись введению такого представительства на их территориях), затем появились полномочные представители Президента в регионах (как правило, охватывавших несколько субъектов РФ), но наряду с ними оставались и представители в отдельных субъектах РФ.

Указ от 13 мая 2000 г. отразил радикальное решение Президента: территория Российской Федерации была разделена на семь федеральных округов. Так, Центральный округ объединил 18 субъектов РФ (центр - г. Москва); Северо-Западный - 11 (г. Санкт-Петербург); Южный - 13 (г. Ростов-на-Дону); Приволжский - 15 (г. Нижний Новгород); Уральский - 6 (г. Екатеринбург); Сибирский - 16 (г. Новосибирск); Дальневосточный - 10 субъектов РФ (центр - г. Хабаровск). В каждый федеральный округ назначен полномочный представитель Президента. Этим же Указом утверждено "Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе".

Задачи реформы обозначены в преамбуле Указа - она проводится для "обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений". Таким образом, очевидно, что создание федеральных округов должно усилить позиции центра, его влияние на жизнь регионов. В немалой степени представители Президента должны бороться с региональным сепаратизмом, который в последнее время приобрел угрожающие масштабы и вылился в пренебрежительное отношение к решениям центральных властей, в том числе к Конституции РФ и федеральным законам. Не случайно вслед за назначенными представителями Президента в каждом округе сразу же появились подразделения Генеральной прокуратуры РФ, и вместе они стали наводить порядок в правотворчестве субъектов РФ, добиваться устранения несоответствия законодательства субъектов федеральному законодательству.

Вместе с тем и Президент Российской Федерации, и его полномочные представители неоднократно говорили о том, что новая территориальная структура (кстати, Конституцией РФ действительно не предусмотренная) и полномочные представители должны способствовать сближению центра и субъектов РФ, укреплению их отношений, более полному доведению информации о проблемах отдельных субъектов РФ до федеральных органов, совместному поиску средств разрешения этих проблем.

Для этого юридически полномочные представители имеют немало возможностей. Согласно упомянутому Положению, основными задачами полномочного представителя являются: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач:

- обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

- анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние кадровой обеспеченности в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения;

- организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

- разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

- согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти;

- организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

- согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа;

- согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами РФ, об объявлении благодарности Президента РФ, а также о присвоении почетных званий РФ, высших воинских и высших специальных званий;

- вручает в федеральном округе по поручению Президента РФ государственные награды РФ, а также объявляет благодарность Президента РФ;

- вручает по поручению Президента РФ удостоверение судьи судьям арбитражных судов субъектов РФ, федеральных судов общей юрисдикции;

- принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

- организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа;

- вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

- взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры РФ при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

- Перечень внушительный. А что реально делают представители Президента?

- Особенно проявляются следующие направления деятельности полномочного представителя. Это координация деятельности подразделений федеральных органов исполнительной власти на соответствующей территории; организация их взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ; согласование позиций региональных властей, использование для этого согласительных процедур.

Представители вправе образовывать совещательные и консультативные органы и уже начали делать это в своих округах. Перспективы здесь широкие, поскольку указанные должностные лица должны обеспечивать взаимодействие не только с органами власти, но и с органами местного самоуправления, политическими и иными общественными объединениями, а также религиозными организациями.

Не следует забывать и о роли представителя как "президентского глаза" - он может организовывать проверки исполнения указов и распоряжений Президента РФ, контролировать ход реализации федеральных программ, следить за использованием федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе (в состав аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента РФ). Не остается представитель в стороне и при проверке соответствия законов субъектов РФ федеральной Конституции и законам РФ. И результаты могут быть весьма драматичные - вплоть до роспуска законодательных собраний и отрешения от должности глав исполнительной власти субъектов РФ. Наконец, представитель регулярно составляет доклады Президенту о положении в округе, вносит соответствующие предложения.

- И все же, как бы Вы оценили создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента?

- На сегодня оценки не могут быть однозначными. Вполне можно сказать, что с созданием федеральных округов федеральная власть стала несколько ближе к субъектам РФ. Некоторые федеральные органы уже создали свои подразделения в округах.

Представитель Президента должен аккумулировать региональные проблемы и помогать их решению, в том числе с участием федеральных органов исполнительной власти. Станет ли он символом административно-бюрократической централизации управления - это зависит от конкретной организации дел и реальных полномочий представителя. Например, если ему дадут право распределять бюджетные субсидии между субъектами, его роль неизмеримо возрастет и он быстро "поставит на колени" региональные власти. Да и действующие нормы не исключают директивного стиля взаимоотношений. Между прочим, как уже упоминалось, ранее в субъектах РФ работали представители Президента РФ, а теперь в аппараты полномочных представителей в федеральных округах введены должности федеральных инспекторов для отдельных субъектов. Инспектор в Минфине, налоговой службе, санитарном надзоре и т.п. - это понятно, но инспектор в федеративных отношениях - это, думается, уже крайность.

Очевидно и то, что создание федеральных округов - это и шаг к тому, чтобы изменить порядок выхода субъектов РФ на федеральный уровень. Очень многие вопросы можно решать на местах, а если требуется участие федеральных властей - вот вам полномочный представитель Президента.

- Можно ли понять предпринимаемые шаги так, что речь идет в целом об изменении меры влияния субъектов РФ на федеральном уровне?

- Есть все основания именно для такой трактовки. Представить себе федерацию без влияния субъектов РФ на центр невозможно. Но в силу той структуры власти, которая существовала в России до последнего времени, влияние лидеров субъектов РФ на федеральные органы и дела было гипертрофированным. Напомню, что, согласно Конституции РФ, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ - от законодательной и исполнительной власти. После долгих дискуссий в 1995 г. был принят Федеральный закон, в соответствии с которым в Совет Федерации были включены по должности глава законодательной и глава исполнительной власти субъекта. В итоге Совет Федерации из верхней палаты законодательного органа страны - Федерального Собрания - превратился в политический институт власти с претензиями не просто на сильное, но и порой предопределяющее влияние на соответствующие решения иных органов, в том числе Президента страны.

Напомним, что наша Конституция кончается словами о том, что лишь депутаты первого Совета Федерации (избранного в 1993 г.) осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. Следовательно, в дальнейшем члены этой палаты должны были, как и депутаты Государственной Думы, работать на профессиональной постоянной основе. На практике же получилось, что председатели законодательных собраний и главы субъектов появлялись в столице лишь наездами.

Президент справедливо решил вернуть этот орган в лоно конституционных предназначений. Он внес проект нового Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". После жарких, но недолгих дискуссий закон был принят.

- И кто теперь будет заседать в Совете Федерации?

- Согласно названному закону, в Совет Федерации по-прежнему в соответствии с Конституцией РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Но теперь это уже не лица по должности, а соответственно избираемые и назначаемые представители. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа субъекта РФ - избирается этим органом власти на срок своих полномочий. Если орган двухпалатный (а такие у нас есть- в Якутии, Башкирии, Свердловской области и др.), член Совета Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока ее полномочий. Решение об избрании члена Совета Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением органа (в двухпалатном законодательном собрании - совместным постановлением обеих палат).

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта на срок своих полномочий, это решение оформляется указом (постановлением). Но указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган субъекта РФ. И акт о назначении представителя в Совет Федерации от исполнительной власти субъекта РФ вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против такого назначения.

Полномочия избранного (назначенного) члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным законодательным органом или высшим должностным лицом субъекта РФ. Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором осуществляется избрание (назначение) членом Совета Федерации.

Избрание (назначение) всех членов Совета Федерации в соответствии с указанным Федеральным законом должно быть завершено не позднее 1 января 2002 г. Члены действующего Совета Федерации продолжают исполнять свои полномочия впредь до вступления в силу решений об избрании (назначении) новых членов Совета Федерации, но не позднее 1 января 2002 г.

- Сурен Адибекович, как Вы полагаете, могут ли возникнуть проблемы в связи с введением нового порядка формирования Совета Федерации?

- Таких проблем будет немало. Прежде всего, хотя и временно, встанет вопрос о том, как работать Совету Федерации в период, когда некоторые его нынешние члены уже будут заменены новыми, пришедшими на постоянную работу, а другие члены Совета Федерации будут оставаться в палате по должности. Неясно даже, как они станут воспринимать друг друга, сообща заседать, осуществлять полномочия и т.д.

А когда новый Совет Федерации полностью сформируется, неизбежно встанет вопрос о работе обновленной палаты. У теперешних членов Совета Федерации мало времени для законодательной работы, у будущих его будет более чем достаточно. Но кем они станут - вторым "изданием" Государственной Думы? Ведь в Конституции РФ Совету Федерации отведена роль палаты, одобряющей законы, поступившие из Государственной Думы. Вряд ли Совету Федерации надо так же долго, как Думе, заседать, чтобы определить отношение к принятому ею закону. И чем же тогда заниматься? Создавать свои законопроекты и вносить их в Думу? Лоббировать законопроекты в Думе на стадии их обсуждения в данной палате? Отнюдь не случайно кое-кто уже высказывает мнение о том, что надо дать Совету Федерации право - как и Государственной Думе - начинать законодательный процесс самостоятельным рассмотрением законопроектов, принимать законы и передавать их в нижнюю палату.

Сам по себе этот прием не нов. Так могли работать в начале века Государственная дума и Государственный совет в России - каждый орган был вправе принимать законы и передавать их для дальнейшего обсуждения во второй орган (формально они были самостоятельными и единого парламента не образовывали). Так могут работать палаты американского Конгресса - Палата представителей и Сенат. Каждая из них принимает законы и передает их на обсуждение второй палате. Та их рассматривает и возвращает со своими замечаниями. И эта процедура повторяется столько раз, сколько требуется для выработки согласованного текста или для того, чтобы законопроект "похоронить".

Такой вариант законотворчества, получивший название "метода челнока", для сегодняшней России представляется абсолютно неприемлемым. Ведь нельзя исключить блокирования субъектов РФ в Совете Федерации для "проталкивания" законов в своих интересах по принципу "сначала ты поддержи меня, а потом я тебя".

Конечно, для новых членов Совета Федерации возникнет и проблема увязывания федеральных интересов с интересами субъекта РФ в своей деятельности. С одной стороны, они члены палаты общефедерального парламента, следовательно, обязаны думать о судьбе государства, с другой - они даже не представители субъекта РФ, а представители органов его законодательной и исполнительной власти. Как учитывать их волю в Совете Федерации - большой вопрос. К тому же закон позволяет досрочно прекратить полномочия члена Совета Федерации, причем даже не называет оснований для принятия данного решения. Тем самым фактически закреплен так называемый императивный мандат, причем в не самой лучшей форме. Представитель может превратиться в безропотного исполнителя воли законодательного органа или высшего лица субъекта РФ, так как рискует потерять свой мандат и связанные с ним привилегии.

- С потерей членства в Совете Федерации региональные лидеры утрачивают ряд возможностей для радикального влияния на федеральные дела, лоббирования интересов своих субъектов, воздействия на Президента РФ, Правительство и т. д. Вряд ли они легко согласятся с этим. Что они делают для сохранения своих позиций?

- Вносят конструктивные предложения. Для пользы государства и с учетом его федеративной структуры участие руководителей субъектов РФ в федеральной политике, конечно, необходимо. И надо иметь организационные средства для достижения этой цели. Лидеры субъектов РФ выступили в поддержку идеи Государственного совета. Были разные суждения о его составе- включить в Государственный совет руководителей обеих ветвей власти субъектов, пригласить также лидеров влиятельных партий и движений, представителей науки и т.д. Но идея "соборного" состава не получила поддержки у глав исполнительной власти субъектов РФ. Они в большинстве выступили за то, чтобы только для них нашлось место в этом органе и чтобы он стал формой общения Президента Российской Федерации с руководителями исполнительной власти субъектов, т.е. теми, кто осуществляет реальное повседневное управление делами территорий. Причем Президент мог бы обсуждать с ними стратегию развития государства в целом, проекты важнейших общегосударственных решений и законов.

- И, надо полагать, идея такого органа была поддержана Президентом РФ?

- Упоминавшимся Указом от 1 сентября 2000 г. Президент учредил Государственный совет Российской Федерации и утвердил Положение о нем. В документе определено, что Государственный совет РФ является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Основными задачами Государственного совета являются:

- содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

- обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений РФ и субъектов РФ, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ;

- обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, внесение соответствующих предложений Президенту РФ;

- содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ;

- рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение;

- обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете;

- обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета;

- обсуждение основных вопросов кадровой политики в стране;

- обсуждение по предложению Президента РФ иных вопросов, имеющих важное государственное значение.

Хотя перечень обширен, не будем заблуждаться относительно объема полномочий Государственного совета. Основополагающими позициями этой части документа является то, что, во-первых, Госсовет - совещательный орган, во-вторых, он многое обсуждает, но ничего не решает, в-третьих, он может лишь предлагать какие-то решения Президенту и при его согласии эти решения проводятся в жизнь президентскими указами.

Но все-таки очевидно и то, что Государственный совет становится органом, благодаря которому руководители исполнительной власти субъектов РФ получили возможность обсуждать непосредственно с Президентом РФ (а как показывает практика, заседания проходят с участием также Председателя Правительства РФ) широкий круг вопросов как общегосударственного масштаба, так и внутрифедеративного значения. С точки зрения указанных руководителей, они остаются в высшем эшелоне принятия государственных решений, поскольку согласованные Президентом и главами исполнительной власти субъектов РФ позиции по каждому вопросу и законопроекту не могут быть проигнорированы (т.е. должны быть учтены) теми, кому предстоит принять государственное решение.

- Пожалуйста, расскажите о составе и организации работы Государственного совета.

- Согласно Положению о Государственном совете, последний формируется в составе председателя и членов Государственного совета. Они участвуют в его работе на общественных началах. Председателем Государственного совета является Президент Российской Федерации. Членами Государственного совета становятся по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. По решению Президента в состав данного органа могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ два и более срока подряд.

Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета в составе семи его членов. Персональный состав президиума определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода. Президиум Государственного совета рассматривает план работы Государственного совета, а также повестку дня его очередного заседания; анализирует реализацию плана работы и его решений.

Заседания президиума Государственного совета проводятся по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в месяц. Председательствует на заседаниях Государственного совета и его президиума Президент Российской Федерации. Обязанности секретаря Государственного совета по решению Президента возлагаются на общественных началах на одного из заместителей руководителя Администрации Президента РФ. Секретарь Государственного совета не входит в его состав.

Члены Государственного совета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам. Государственный совет и его президиум могут создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседании Государственного совета, привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Заседания Государственного совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца. По решению председателя Государственного совета могут проводиться внеочередные заседания. Заседание является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа членов Государственного совета. Решения Государственного совета принимаются на его заседании путем обсуждения. По решению председателя голосование может проводиться по любому вопросу повестки дня. Председатель Государственного совета вправе также устанавливать порядок принятия решений по вопросам, имеющим особое государственное значение, путем достижения консенсуса.

В случае выработки решения о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них изменений, внесения поправок в проект федерального конституционного закона или федерального закона проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ.

-Выходит, что региональные лидеры восстановили свое влияние на федеральном уровне. Не означает ли это, что они и на местах сохранят свою независимость и, как и раньше, не будут считаться с федеральным законодательством?

- Думается, не стоит спешить с таким выводом. Участие в делах федерации и включение в федеральные органы представителей региональной элиты не увеличат независимости субъектов РФ.

Наступило время наведения, образно говоря, федеральной дисциплины. Анархии отдельных субъектов, их неуважительному, а то и пренебрежительному отношению к федеральному законодательству должен прийти конец. И поэтому хотелось бы напомнить еще об одной важной серии решений, появившихся сравнительно недавно. Они вводят конституционную ответственность органов законодательной власти и высших должностных лиц субъектов РФ за нарушения Конституции РФ и федеральных законов.

29 июля 2000 г. Президент РФ подписал Федеральный закон, которым внесены изменения и дополнения в Федеральный закон 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон 1999 г.). Надо сказать, что принятие Закона "Об общих принципах..." предусмотрено Конституцией РФ - он нужен, чтобы обеспечить единство в организации государственной власти в субъектах РФ. Но этот акт рождался шесть лет, это был мучительный процесс. Совет Федерации неоднократно "рубил" его, а тем временем субъекты РФ формировали свою систему органов законодательной и исполнительной власти как хотели. Закон 1999 г. многими был встречен "в штыки", но постепенно, хотя и трудно, началась его реализация. Вскоре стало ясно, что, по существу, ни законодательная власть субъектов РФ, ни их высшие должностные лица за принятие нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, никакой ответственности не несут. Разрабатывался проект закона о такой ответственности, но Президент счел целесообразным внести изменения и дополнения в Закон 1999 г.

Прежде всего в Закон 1999 г. была включена общая норма об ответственности органов государственной власти субъектов РФ. Она гласит, что эти органы несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие названным актам принимаемых (принятых) ими конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ и осуществляемой ими деятельности.

Что касается содержания ответственности, то для органа законодательной власти субъекта РФ она состоит в возможности его роспуска. Если соответствующим судом установлено, что органом приняты конституция (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение (в форме указа) законодательному органу субъекта РФ.

Если же в течение трех месяцев со дня вынесения предупреждения законодательный орган не принял мер для исполнения решения суда, Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа субъекта РФ. Государственная Дума в течение двух месяцев обязана рассмотреть проект данного федерального закона. Полномочия законодательного органа прекращаются со дня вступления в силу закона о роспуске.

Предусмотрена ответственность и высшего должностного лица субъекта РФ. Президент РФ выносит ему предупреждение в случае:

а) издания этим лицом нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принимает мер по исполнению решения суда;

б) если это лицо в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ уклоняется от отмены приостановленного акта или от внесения в него изменений (причем лицо в течение этого срока может обратиться в суд для разрешения спора, но не делает этого).

Если в течение месяца со дня вынесения предупреждения высшее должностное лицо субъекта РФ не приняло мер для устранения причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает это лицо от должности (принятием указа).

Кроме того, Президент РФ вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить (принятием указа) высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Указ Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования. Это лицо вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня официального опубликования указа. Верховный Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи.

- Не будет ли процессуальных проблем с применением указанных мер ответственности?

- Подобное не исключено. Возьмем роспуск законодательного органа.

Во-первых, неясно, что означают слова "соответствующим судом установлено", когда речь идет о противоречии федеральной Конституции закона субъекта РФ, в том числе конституции или устава. Ведь суд, устанавливающий противоречие, не ограничивается простой его констатацией, а признает акт или его часть утратившими силу. Текст же Закона позволяет предположить иное - от суда следует предписание по отмене акта, и его надо исполнять. Отсюда не совсем понятно, с какого же момента акт или его часть реально прекращают действие - с вынесением судебного решения или принятием акта органа субъекта РФ по выполнению этого решения.

Во-вторых, по истечении установленного срока должно быть "судом установлено", что орган уклоняется от принятия мер. Тем же судом или допустимо и другим? В какой форме и по какому производству?

В-третьих, что значит "уклонение", как оно доказывается? Ведь, на первый взгляд, если уклоняется, значит, ничего не делает. А если делает, но без результата?

В-четвертых, уставы краев и других субъектов РФ принимаются законодательными органами власти. А вот конституции республик могут быть приняты на их референдумах. И что делать, если в Основном законе записано, что изменить его можно тоже лишь на референдуме? За какую провинность распускать республиканский парламент?

Схожие вопросы возникают и относительно ответственности высшего должностного лица. Если суд установил противоречие его акта федеральному законодательству, то суд же и признает акт утратившим силу. Но по логике закона выходит, что суд предписывает лицу отменить акт и даже может для этого установить срок. Но зачем? Между тем если руководитель не отменит свой, юридически уже утративший силу по решению суда акт, Президент его отрешит от должности.

- Ожидается ли обширная практика применения названных мер конституционно-правовой ответственности?

- Думается, скорее можно говорить о предупредительном эффекте. Органы законодательной власти и высшие должностные лица субъектов РФ просто почувствовали, что и к ним можно применить закон. Наверно, они не будут давать повода для этого.

- Можно ли говорить о том, что в России усиливается централизация в управлении, которая может привести к унитарной форме государства?

- Пока лучше говорить лишь о восстановлении требуемого единства в управлении страной, без чего не в состоянии функционировать никакое государство, в том числе и федеративное. Хотелось бы напомнить, что, согласно Конституции РФ (ст.5), федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов. И статус человека и гражданина у нас также является единым. Поэтому властям на всех уровнях надо объединять усилия и делать максимально возможное для блага личности и укрепления государства.




Сурен Аадибекович Авакьян - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, заслуженный деятель науки Российской Федерации


С.А.Авакьян родился в 1940 г. в Новороссийске. В 1963 г. окончил с отличием юридический факультет МГУ им. М.В.Ломоносова.

Работал в прокуратуре Московской области, в Институте советского законодательства, в журнале "Советское государство и право". Параллельно учился в заочной аспирантуре юридического факультета МГУ, в 1970 г. защитил кандидатскую диссертацию.

С 1971 г. работает на юридическом факультете МГУ на кафедре государственного права и советского строительства (ныне это кафедра конституционного права).

В 1980 г. защитил докторскую диссертацию.

В 1983 г. С.А.Авакьяну присвоено звание профессора.

С 1994 г. заведует кафедрой конституционного права юридического факультета МГУ.

С.А.Авакьян - автор более 200 публикаций по проблемам конституционного и муниципального права.

Он член рабочих групп по подготовке многих законов СССР, РСФСР и Российской Федерации, в частности, Конституции РСФСР 1978 г., избирательных законов Российской Федерации. С.А.Авакьян входит в ряд экспертных советов при комитетах Госдумы РФ.

Увлечение - чтение художественной, исторической литературы.


Практический журнал для руководителей и юристов "Законодательство", 2000, N 11



Актуальный текст документа