Социальные льготы и компенсации в законодательстве Российской Федерации (Е.Б. Колсанова, "Гражданин и право", N 4, октябрь 2000 г.)

Социальные льготы и компенсации в законодательстве
Российской Федерации


В марте 1998 г. Законодательное Собрание Красноярского края внесло в Государственную Думу проект Федерального закона "О порядке возмещения за счет средств федерального бюджета расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на выполнение принятых федеральными органами государственной власти решений о предоставлении льгот гражданам Российской Федерации", рассмотренный на заседаниях Совета Государственной Думы в 1998 г. (31 марта и 19 ноября) и в 1999 г. (2 марта и 15 ноября). Причиной разработки законопроекта послужило то, что Федеральный закон "О ветеранах" в ранее принятой и в действующей редакции, вступивший в силу 2 января 2000 г., вменяет в обязанность субъектам Российской Федерации финансирование определенных видов льгот за счет средств региональных бюджетов. В связи с этим Законодательное Собрание Красноярского края в соответствии с ч.1 ст.104 Конституции Российской Федерации реализовало принадлежащее ему право законодательной инициативы, не воспользовавшись правом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии статье 73 Конституции Российской Федерации ст.10 Федерального закона "О ветеранах".

Следует отметить, что, только по сведениям Министерства труда и социального развития Российской Федерации, на 14 января 2000 г. различными видами социальных льгот (компенсаций) пользуются 223 категории граждан (льготы по налогам и сборам в эти сведения не включены).

Вопрос о льготах обсуждался и на 56-м заседании Совета Федерации, проходившем 16 февраля 2000 г. Так, в выступлении председателя Комитета Совета Федерации по вопросам социальной политики В.А. Торлопова отмечалось, что конструктивное решение вопроса о предоставлении льгот возможно лишь на основе глубокого изучения всех его аспектов, и прежде всего объективной оценки порождаемых ими социально-экономических последствий.

Поэтому необходимо дать определение часто используемому в законотворческой деятельности понятию "социальные льготы" и неразрывно связанному с ним (применяемому в качестве тождественного) понятию "компенсации". Ясно, что без этого в принципе невозможно разработать концепцию развития социального законодательства Российской Федерации и российского законодательства о льготах и компенсациях.

К тому же отсутствие определения понятия "льготы" не позволяет надлежащим образом ответить на вопрос о круге лиц, пользующихся реальными, а не так называемыми льготами-компенсациями.

По сложившемуся мнению, социальные льготы представляют собой социальные права.

Между тем в законодательстве Российской Федерации определение "социальные права" также отсутствует. Вследствие этого в Общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2171, социальное законодательство как отрасль права не включено. Более того, "социальные права" как один из видов прав человека и гражданина не определены и в международном публичном праве.

Однако выделить конкретные социальные права и установить особенности социальных прав по сравнению с иными правами человека и гражданина на основании общепризнанных норм международного права и Конституции Российской Федерации представляется возможным.

В частности, наиболее полное и четкое разграничение прав человека и гражданина на экономические, социальные, культурные, гражданские и политические нашло отражение в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г. и Международном пакте о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г.(18 марта 1968 г. СССР подписал пакты и ратифицировал их указами Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. Первый пакт вступил в силу 3 января 1976 г., а второй - 23 марта 1976 г.)

Анализ содержания указанных пактов позволяет отнести к социальным правам следующие: право на труд; право на социальное обеспечение, включая социальное страхование; право на достойный жизненный уровень каждого и членов его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище; право на непрерывное улучшение условий жизни; право на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья; право на образование.

Таким образом, социальные (общественные) права в самом общем виде -это права, позволяющие гражданину существовать в обществе. И в этом смысле социальные права являются не только основными, но и первичными по отношению к иным видам прав человека и гражданина. Более того, установленный в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, равно как и в Декларации прав человека и гражданина 1947 г., перечень приведенных выше социальных прав является не только исчерпывающим, но и необходимым. Иными словами, возможность реализовать все социальные права (начиная с права на труд) должен иметь каждый.

Однако среди перечисленных в международных договорах социальных прав, равно как и в Конституции Российской Федерации (ст.38-41, 43), льготы и компенсации отсутствуют. Следовательно, сложившееся мнение о том, что социальные льготы представляют собой социальные права, ошибочно.

В связи с этим возникает вопрос о конституционности социальных льгот и компенсаций.

Данный вопрос является непростым, поскольку в Конституции Российской Федерации понятия "льготы" и "компенсации" прямо не употреблены.

Однако помимо деклараций об общепризнанных социальных правах (ст.38-41, 43) в Конституции содержится понятие "гарантии социальной защиты" (ч. вторая ст. 7). Причем два основных вида гарантий, без которых невозможно реализовать право на жизнь и право на социальное обеспечение, непосредственно названы в Конституции Российской Федерации. Это государственные пенсии, выплачиваемые за счет средств федерального бюджета, и пособия, выплачиваемые за счет средств федерального и региональных бюджетов и внебюджетных фондов.

Отсюда правомерно сделать вывод, что гарантии социальной защиты суть не что иное, как механизмы реализации социальных прав, к которым с учетом экономической ситуации, сложившейся в государстве, бесспорно, относятся и льготы, и компенсации.

Таким образом, льготы и компенсации с точки зрения государственного права - это исполнение Российской Федерацией как социальным государством своих обязанностей, определенных в ст.7 Конституции Российской Федерации.

Между тем обращаем внимание на то, что по смыслу Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" льготы и компенсации являются тождественными понятиями, а согласно Федеральному закону "О государственной социальной помощи" (преамбула, ст.1), отношения по предоставлению компенсаций с отношениями по предоставлению льгот не связаны.

Следовательно, необходимо выявить критерий, позволяющий исключить отождествление указанных социальных гарантий.

Это вызвано в первую очередь тем, что именно льготы, а не компенсации считаются привилегиями, чем ставится под сомнение изначальное равенство прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации независимо от каких бы то ни было обстоятельств (ч.2 ст.19 Конституции Российской Федерации).

Так, не вызывает никаких сомнений, что компенсации, по определению, призваны возмещать расходы, необходимые для определенных категорий лиц (инвалиды с детства, дети, беженцы, вынужденные переселенцы, лица, работающие и проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях), а также расходы, вызванные объективными (катастрофа) и субъективными (причинение вреда) причинами.

Следовательно, компенсационные выплаты (компенсации, субсидии, пособия и пр.) в денежной форме призваны обеспечить необходимую защиту нуждающихся в них граждан (малоимущих, детей, инвалидов).

В силу этого все виды пособий, начиная с социальных пособий, установленных Кодексом законов о труде Российской Федерации (пособия по временной нетрудоспособности, пособия по уходу за ребенком, пособия по случаю рождения ребенка), а также пособия гражданам, имеющим детей, ритуальные пособия представляют собой виды компенсаций.

В свою очередь индексация доходов всех категорий населения, установленная Законом РСФСР "Об индексации доходов населения", также является компенсацией, поскольку направлена на реальную защиту граждан, необходимую при условии падения их доходов ниже прожиточного минимума.

Теперь попытаемся определить понятие "льготы".

Одна из попыток определить понятие "льготы" сделана в письме Министерства труда и социального обеспечения Российской Федерации (исх. N 100 от 21.01.2000 г.), согласно которому "льгота в самом общем виде трактуется как форма предоставления кому-либо преимуществ, частичное или полное освобождение от выполнения установленных правил, обязанностей или облегчение условий их выполнения".

Как видно, в данной формулировке присутствует лишь один признак, позволяющий отличить отдельные льготы от компенсаций, - это возможность предоставления льгот в неденежных формах. Однако в ней отсутствует главное: круг лиц, позволяющий установить субъектов, а значит, и причины предоставления льгот, отличные от причин предоставления компенсаций.

Причем данное определение льгот как преимуществ изначально допускает неравенство возможностей при реализации одними гражданами своих социальных прав по отношению к другим, а фактически - возможность их реализации одними за счет других.

Вместе с тем, согласно Федеральному закону "О ветеранах" (преамбула), он призван обеспечить ветеранам достойную и активную жизнь, т.е. реализовать их социальное право на достойную жизнь, которое никак нельзя отнести к льготе - преимуществу.

При этом его действие распространяется на ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и ветеранов труда. Соответственно причины приобретения названными категориями ветеранов их статуса связаны с прохождением ими военной, гражданской или иной службы, т.е. производны от их особых заслуг перед государством, но никак не от их особого статуса.

Поэтому льготы ветеранам правильнее было бы назвать компенсациями.

Аналогичный вывод правомерно отнести к Закону Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", Федеральному закону "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" и Закону Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", в которых компенсации в ряде случаев называются льготами.

В свою очередь существует также мнение, что предоставляемые в связи с прохождением службы выплаты (материальные компенсации в случае гибели должностного лица, причинения вреда его здоровью, уничтожения или повреждения его имущества в связи с его служебной деятельностью), материальное обеспечение и иные меры социальной защиты, установленные федеральными законами "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов", "О судебных приставах", "О прокуратуре в Российской Федерации" и "О службе в таможенных органах Российской Федерации", следовало бы называть льготами.

Однако при этом не учитывается главное: любые дополнительные выплаты могут быть льготами лишь для лиц, доход которых превышает прожиточный минимум, а также базовую стоимость необходимого социального набора (Напоминаем, что базовая стоимость необходимого социального набора составляет, в соответствии с Федеральным законом "О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации", 464 руб. (ст.1 Федерального закона "О базовой стоимости необходимого социального набора").), а существующая система льгот, как правило, вообще не определена в денежном эквиваленте и представлена бесплатными услугами (ст.10 Федерального закона "О ветеранах"), оплачиваемыми за счет бюджетных средств. Иными словами, определение социальных льгот в качестве преимуществ не соответствует действительности уже в силу их "натурального" характера (первоочередное предоставление жилья, частичная оплата жилья, выделение бесплатного жилья, бесплатный проезд в общественном транспорте и пр.).

Учитывая изложенное, реальные (имеющие денежное выражение) льготы физическим лицам предоставляются не социальным, а налоговым законодательством. И установлены они не столько законами "О подоходном налоге с физических лиц", "О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения", сколько законами о льготном налогообложении юридических лиц (в том числе и с участием иностранного капитала).

Это вызвано тем, что налоговые льготы для юридических лиц всегда трансформируются в льготы для физических лиц. Более того, размеры экономии денежных средств учрежденных гражданами юридических лиц прямо пропорциональны размерам объектов налогообложения (чем больше налогооблагаемая база - тем больше льгота).

Из этого следует, что до настоящего времени в Российской Федерации концепция развития социального законодательства не сформирована, а имеющийся неупорядоченный перечень льгот и компенсаций не включает в себя реальных льгот по налогам и сборам.

При этом нужно признать, что льготы и компенсации не стали действенным механизмом реализации социальных прав граждан, поскольку их размеры, при условии сочетания с иными формами социальной защиты, как правило, не позволяют обеспечить достойную жизнь.

Не секрет, что ситуация, сложившаяся со льготами и компенсациями, представляет собой следствие другого явления - безработицы, а оно, в свою очередь, порождено невозможностью реализации права на труд. Именно поэтому государство и вынуждено через льготы и компенсации "восполнять" отсутствие этого права.

В этой связи надлежит разработать такую концепцию социального законодательства, которая позволит гарантировать основное социальное право - право на труд, а значит, и право на заработную плату, в отличие от права на минимальный размер оплаты труда, представляющий собой технический норматив, используемый для оплаты государственных пошлин.

А для этого необходимо проводить политику государственного регулирования заработной платы. Понятно, что в этом случае отпадет необходимость в выплате пособий по безработице, равно как и субсидий гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

Разумеется, право на труд может быть гарантированным лишь при условии внесения изменений в ст.37 Конституции Российской Федерации, действующая редакция которой гарантирует исключительно право на свободу труда (право свободно распоряжаться своими способностями к труду), а не само право на труд. Между тем статья 6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г. включает в право на труд право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь.

Таким образом, отдельные положения международных договоров о праве на труд, заключенные от имени Российской Федерации, не подлежат применению на территории Российской Федерации (ч.6 ст.125 Конституции Российской Федерации).

Кроме того, определенные изменения необходимо внести в понятие "право на защиту от безработицы", так как принятый на основе данной нормы (ст.37) Конституции Российской Федерации Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" (ст.3) лишает пособий по безработице категорию "самозанятого населения", несущего вместо государства ответственность за собственную занятость и не имеющего аналогов в национальных законах.

Как отмечалось выше, в основу концепции развития социального законодательства должен быть положен принцип государственного регулирования заработной платы, и поэтому на федеральном уровне потребуется сохранить лишь льготы (компенсации) лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (в регионах, богатых природными ресурсами, но сложных для проживания), и военнослужащим, обеспечивающим сохранность территории (существования) государства.


Е.Б. Колсанова,

советник отдела социального законодательства

Правого управления Аппарата Совета Федерации




Социальные льготы и компенсации в законодательстве Российской Федерации


Автор


Е.Б. Колсанова - советник отдела социального законодательства Правого управления Аппарата Совета Федерации


"Гражданин и право", 2000, N 4



Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.