Имущественная ответственность государства (А.Н. Степанов, "Бухгалтерский учет", N 14, июль 2000 г.)

Имущественная ответственность государства


Ответственность каждого участника имущественного оборота - необходимое условие для стабильности всех отношений имущественного характера. Согласно п.2 ст.8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная муниципальная и иные формы собственности. Равная защита всех форм собственности означает, в частности, недопустимость установления каких-либо исключений, касающихся имущественной ответственности, для отдельных субъектов, в том числе и для государства. В ст.53 Конституции РФ устанавливается право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Применять на практике принципы имущественной ответственности на основании только норм Конституции РФ невозможно. Для этого существуют федеральные законы, указы Президента РФ и т.д. Нормативные акты, касающиеся имущественной ответственности, исходят от государства, однако государство само является потенциальным субъектом имущественной ответственности. Данное обстоятельство вместе с рядом неблагоприятных экономических факторов привело к тому, что ответственность государства по гражданско-правовым обязательствам ограничена в такой степени, что можно вполне справедливо говорить о нарушении принципов, заложенных в ст.8 и 53 Конституции РФ.

В соответствии со ст.124 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) Российская Федерация и ее субъекты осуществляют не только публично правовые функции, но и выступают в имущественном обороте на равных правах с гражданами и юридическими лицами. К этим субъектам применяются нормы, определяющие правовое положение юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Активное участие государства в имущественном обороте, а также положения об обязанности государства возместить вред, причиненный незаконными действиями государственных органов, неизбежно влекут предъявление к государству в судебном порядке многочисленных требований имущественного характера. Это могут быть иски о возмещении убытков, причиненных лицу государственными органами и их должностными лицами (ст.16 ГК РФ), субсидиарные требования по обязательствам казенных предприятий и государственных учреждений (ст.115, 120 ГК РФ) и т. д.

Однако при осуществлении процедуры принудительного исполнения соответствующих судебных решений возникает проблема исполнения бюджета. Поэтому соответствующие финансовые органы не спешат с исполнением решений суда о взыскании с государства денежных сумм и даже препятствуют реализации этих решений.

Если бы в гражданском или налоговом законодательстве предусматривалась возможность хотя бы частичного зачета гражданско-правовых обязательств государства, то проблема была бы более простой. Принудительное исполнение судебного акта о взыскании с государства денежных средств возможно только на основе общих положений об ответственности государства, заложенных в гражданском и бюджетном законодательстве.

В ст.126 ГК РФ установлено, что Российская Федерация отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом, кроме имущества, закрепленного ею за юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, т.е. казной (п.4 ст.214 ГК РФ), а также имущества, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности, допускается в случаях, прямо предусмотренных законом. Несколько по-иному этот вопрос урегулирован в бюджетном законодательстве. Так в п.2 ст.97 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) указано, что государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Однако Бюджетный кодекс РФ не является специальным актом, регулирующим вопросы имущественной ответственности.

В настоящее время нет закона, предусматривающего обращение взыскания на государственные природные ресурсы. К государственному имуществу, закрепленному за государственными учреждениями, относятся в том числе принадлежащие государству акции (имеющие документарную форму) акционерных обществ, созданных в результате приватизации. Следовательно, на эти виды имущества также невозможно обратить взыскание. Поэтому наиболее трудной задачей для взыскателя в процессе принудительного исполнения судебного акта о взыскании с государства денежных средств будет определение имущества, которое не является природным объектом и которое не закреплено за соответствующими организациями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. В первую очередь к такому имуществу относятся денежные средства, составляющие соответствующий бюджет.

Обращение взыскания на денежные средства. Основным нормативным актом, регулирующим порядок взыскания с государственных и муниципальных образований денежных средств, является Бюджетный кодекс РФ. Согласно этому акту средства федерального бюджета находятся на едином счете федерального бюджета в Банке России (ст.244 БК РФ). В соответствии со ст.286 БК РФ списание средств с единого счета бюджета без распоряжения Федерального казначейства и его территориальных органов осуществляется по решению арбитражного суда. Очередность списания средств со счетов федерального бюджета определяется ст.255 БК РФ. При недостаточности на счете бюджета (лицевом счете получателя бюджетных средств) денежных средств для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание денежных средств осуществляется в следующей очередности:

в первую очередь осуществляется списание по судебным актам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для удовлетворения требований о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов;

во вторую очередь осуществляется списание по судебным актам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для возмещения реального ущерба в размере недофинансирования, а также возмещения убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту;

в третью очередь осуществляется списание, предусматривающее возврат излишне уплаченных и ошибочно зачисленных доходов в бюджет;

в четвертую очередь осуществляется списание по платежным документам, предусматривающим финансирование расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга;

в пятую очередь осуществляется списание по платежным документам, предусматривающим финансирование иных расходов бюджета.

Списание средств со счета по требованиям, относящимся к одной очереди, производится в порядке календарной очередности поступления документов.

При этом размер средств, списываемых со счета территориального органа Федерального казначейства, не может превышать разницу между суммой средств, находящихся на счете указанного территориального органа, и суммой средств, которые в момент списания отражены на лицевых счетах бюджетных учреждений либо считаются зачисленными на их счет. Если по каким-либо обстоятельствам списание средств со счета бюджета не может быть осуществлено, то исполнительный лист возвращается предъявившему его лицу для представления его к исполнению в следующем финансовом году либо для обращения взыскания на иное имущество.

Однако исполнительный лист к единому счету бюджета предъявляется только по искам, касающимся субсидиарной ответственности государства по обязательствам федеральных министерств и ведомств. Соответствующие иски предъявляются в арбитражный суд непосредственно к Федеральному казначейству. Все остальные исковые требования к государству предъявляются в порядке, предусмотренном в п.10 ст.158 БК РФ. В суде от имени казны Российской Федерации выступает главный распорядитель средств федерального бюджета:

по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности;

по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.

В п.12 постановления Пленума Верховного суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 01.07.96 N 6/8 указано, что предъявление иска к государственному органу не может служить основанием для отказа в принятии искового заявления или его возвращения без рассмотрения. В этом случае суд должен сам привлечь в качестве ответчика по делу надлежащий орган.

Главный распорядитель средств федерального бюджета - соответствующий государственный орган (в большинстве случаев это федеральный орган исполнительной власти), определенный ведомственной классификацией расходов бюджета, т.е. ответчиком от имени государства, например, по искам о возмещении убытков, причиненных должностными лицами налоговых органов, должно выступать Министерство Российской Федерации по налогам и сборам.

В соответствии с последним абзацем п.10 ст.158 БК РФ выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны Российской Федерации из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета.

Данная формулировка порождает принципиальный вопрос: к какому счету должен предъявляться исполнительный лист о взыскании денежных средств - к единому счету федерального бюджета или к расчетному (лицевому) счету соответствующего органа исполнительной власти? В соответствии с п.2 ст.255 БК РФ с лицевого счета получателя бюджетных средств может быть произведено списание по судебным актам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для возмещения реального ущерба в размере недофинансирования, а также возмещения убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, не соответствующих закону или иному правовому акту. Таким образом, соответствующий исполнительный лист предъявляется к лицевому счету соответствующего органа исполнительной власти. При этом данный вывод противоречит положениям п.1 ст.126 ГК РФ.

В данном случае речь идет об обязательствах государства, а не соответствующего органа государственной власти. Поэтому в случае, когда на лицевом счете соответствующего министерства или ведомства нет средств, достаточных для погашения денежного требования к государству в полном объеме, наложение взыскания не может быть обращено на средства, находящиеся на едином счете федерального бюджета. Обращение взыскания в этом случае может быть наложено на иное государственное имущество, составляющее государственную казну.

Обращение взыскания на иное государственное имущество. Российская Федерация отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом, кроме имущества, закрепленного ею за юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (ст.126 ГК РФ).

В случае недостаточности у государства денежных средств, необходимых для погашения задолженности, взыскание должно быть обращено на иное имущество.

Определим, что представляют собой права хозяйственного ведения имуществом и оперативного управления имуществом. Статья 216 ГК РФ относит эти два права наряду с правом собственности к вещным правам. К объектам вещных прав относится только индивидуально-определенное имущество (здания, оборудование, готовая продукция и т.д.), иные объекты гражданских прав, такие как имущественные права или информация, объектами вещных прав не являются. Имущественное право само по себе в качестве самостоятельного объекта ни при каких условиях не может служить предметом вещных прав*. Однако обращение взыскания на имущество, в состав которого не входят вещи, по общим правилам, установленным Федеральным законом от 21.07.97 N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве", практически невозможно, поскольку в этом законе хотя и используется общий термин имущество, но подробно урегулированы лишь вопросы о наложении взыскания на вещи.

Не являются объектами вещных прав и бездокументарные ценные бумаги. Например, акции большинства акционерных обществ, созданных в результате приватизации, не имеют документарной формы и не могут считаться закрепленными за государственными учреждениями на праве оперативного управления. Статья 51 Федерального закона "Об исполнительном производстве" и постановление Правительства РФ от 12.08.98 N 934 "Об утверждении порядка наложения ареста на ценные бумаги" допускают наложение взыскания на данный вид имущества.


А.Н. Степанов,

консалтинговая фирма "Беседин Водолагин и Ко"


-------------------------------------------------------------------------

* Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Общие положения. - М.: Издательство "Статус", 1998. - С. 402.



Журнал "Бухгалтерский учет"


Учредитель - Министерство финансов РФ.

Печатный орган Института профессиональных бухгалтеров России. Издается с 1937 г.


Свидетельство о регистрации ПИ N 77-13900 от 11 ноября 2002 г.


Журнал для бухгалтеров, финансовых директоров, аудиторов, руководителей предприятий различных форм собственности.


www.buhgalt.ru


Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.