Правовой институт уполномоченного по правам человека (Н.Ю. Хаманева, "Гражданин и право", N 6, декабрь 2000 г.)

Правовой институт уполномоченного по правам человека


Институт Уполномоченного по правам человека является для России новым. Вместе с тем в мировой практике он занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления, эффективно защищающих права личности. Его содержание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Этот институт справедливо считается важным фактором укрепления законности и правовой основы в деятельности исполнительной власти. В разных странах он называется по-разному: омбудсмен, проведор, медиатор, Уполномоченный и т.д. Обобщающее, почти общепринятое наименование этой должности, этого института - омбудсмен. Впервые такая должность была введена в Швеции в 1809 г. и получила название "парламентский омбудсмен". Изменения общественных условий на рубеже XVIII-XIX вв. способствовали возникновению в Швеции конституционных норм. Для того чтобы уравновесить широкие полномочия короля с полномочиями парламента, последнему предоставлялось право избирать специального парламентского комиссара (омбудсмена) для осуществления надзора за соблюдением законодательных актов парламента судами и другими органами власти. С самого начала этот орган был наделен функциями осуществлять конституционный контроль за деятельностью исполнительной власти и других органов, а также способствовать улучшению защиты прав граждан от произвола администрации.

В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений.

Идея создания подобной должности широко распространилась. Второй страной, учредившей подобный орган, стала Финляндия (1919 г.). Затем этот институт был создан в Дании, Норвегии, Новой Зеландии, во Франции, в Великобритании и т.д. Идея омбудсмена широко распространилась во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки (как в унитарных государствах, так и в федерациях).

По мере распространения и становления института омбудсмена, активно велись международные дебаты по этому поводу. Мировая практика доказывает, что даже в странах с развитыми системами контроля ощущается потребность в публично-правовых средствах защиты. Так, например, Франция, имеющая хорошо развитую систему административной юстиции, ввела в 1973 г. должность медиатора (омбудсмена).

Опыт свидетельствует, что потребность в этом институте возникает тогда, когда существующие институты не удовлетворяют решению всех контрольных задач и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола. Возрастание государственной и административной деятельности способствует возникновению противоречивых интересов между властью и гражданином. Этой тенденции способствует и постоянный рост числа работников государственного аппарата, большое количество правовых норм, перегруженность административных судов и т.д. В таких условиях гражданин ежедневно подвергается воздействию ряда административных и других бюрократических органов, что очень часто приводит к недовольству граждан и недоверию их к государству. Таким образом, распространение института омбудсмена и включение его в конституционно-политическую систему ряда стран объясняется прежде всего растущим проникновением государства во все социальные области жизни общества, ростом административного аппарата, который, действуя даже в рамках права, может и безвинно ущемить гражданина.

С точки зрения гражданина, омбудсмен представляет собой прежде всего должностное лицо, к которому можно обратиться в случае неудовлетворенности административным решением, процессом его принятия, а также действиями работников государственного аппарата.

Ведомство омбудсмена относится к высшим органам государства, не являясь в то же время ни органом законодательной власти, ни органом исполнительной власти, ни судебным органом. Важнейшая черта статуса омбудсмена - независимость. В большинстве стран мира он избирается парламентом на срок полномочий последнего и отчитывается перед ним. Свои контрольные функции омбудсмен осуществляет по собственной инициативе, по требованию и по жалобам граждан. В различных странах сфера компетенции омбудсмена неодинакова. В некоторых государствах надзорные функции омбудсмена распространяются, хотя и в ограниченных пределах, на деятельность судебных органов, администрации тюрем, муниципальных органов, психиатрических больниц. В ряде стран создаются специализированные омбудсмены, например по вопросам военного управления, по проблемам равноправия женщин и мужчин и т.д.

Основной метод работы омбудсмена - рассмотрение и проверка жалоб, поступающих от граждан. Практически во всех странах граждане имеют прямой контакт с омбудсменом. Исключением являются Франция и Великобритания, где жалобы подаются только через членов парламента. Осуществляя свои обязанности по рассмотрению жалоб, омбудсмен обладает достаточно широкими полномочиями: он может потребовать необходимые акты для проверки, знакомиться с различными документами, проводить проверочные действия, требовать объяснений от должностных лиц и граждан. В своей деятельности омбудсмен не связан узкоюридическими соображениями, он наблюдает не только за законностью, но и за целесообразностью актов и действий администрации.

Как посредник между гражданами и государственными органами, омбудсмен не имеет права изменять решения административных органов. Конкретные формы реагирования омбудсмена на нарушение прав граждан весьма разнообразны: представления, рекомендации, обращения, жалобы в Конституционный Суд и т.д. Важной формой реагирования, которая присуща всем омбудсменам, является ежегодный доклад парламенту, где анализируются наиболее часто встречающиеся нарушения прав граждан, отмечаются недостатки в деятельности администрации, высказываются рекомендации по совершенствованию законодательства, практики его применения и т.д. В нашей стране никогда не существовало подобного института. Конституция Российской Федерации 1993 г. ввела должность уполномоченного по правам человека (ст.103, п."д"). Внесение подобной статьи в Конституцию РФ означает признание на высшем государственном уровне приоритета прав человека и гражданина.

В феврале 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011).

Исходя из концепции Закона, Уполномоченный по правам человека (далее - Уполномоченный) призван осуществлять на территории России контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

В соответствии с Законом на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт правозащитной деятельности. Закон не устанавливает, как это сделано в ряде стран, квалификационного требования - наличия юридического образования. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вносить в Государственную Думу Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, а также депутатские объединения в Государственной Думе в течение месяца со дня окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. Каждая кандидатура, вносимая на тайное голосование, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов. При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу. Он назначается на должность сроком на пять лет с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь избранным Уполномоченным. В Законе содержится очень важная норма, что истечение полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного.

Одно и то же лицо не может быть назначено на эту должность более чем два срока подряд. Первым Уполномоченным в нашей стране был С.А. Ковалев. В настоящее время на этой должности находится О.О. Миронов. Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. Он может быть досрочно освобожден от занимаемой должности только в случаях, определенных в Законе. Если произошло досрочное освобождение Уполномоченного, новый должен быть назначен в течение двух месяцев.

Следует особо подчеркнуть, что введение чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции.

Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан. К нему могут обратиться как граждане России, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства. Жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод или с того дня, когда гражданину стало известно об их нарушении. Однако, если имеются особые обстоятельства, Уполномоченный может принять жалобу к рассмотрению даже тогда, когда сроки истекли. Уполномоченный рассматривает жалобы граждан только в том случае, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но остался не согласен с принятым решением.

Российский Закон предполагает прямой контакт граждан с Уполномоченным. Однако, на наш взгляд, это не может служить запретом направлять жалобы Уполномоченному также и через депутатов Государственной Думы. Закон наделяет Уполномоченного широкими правами при рассмотрении жалобы. Так, приняв жалобу к своему рассмотрению, Уполномоченный проводит проверку по ней самостоятельно либо поручает ее проведение компетентным органам или должностным лицам, кроме тех, чьи действия обжалуются.

При проведении проверки Уполномоченный обладает правом: затребовать и безвозмездно получать от государственных органов, общественных и частных организаций и их органов, органов местного самоуправления, должностных лиц любые сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; входить в помещения любых органов и проводить проверку их деятельности без предварительного уведомления, если Уполномоченный располагает информацией о грубых или массовых нарушениях прав человека; получать объяснения, а также приглашать для беседы и интервьюирования любых частных и должностных лиц по вопросам, подлежащим разрешению в ходе рассмотрения жалобы; поручать соответствующим компетентным лицам и органам производство экспертиз и подготовку заключений по вопросам, подлежащим разрешению в ходе рассмотрения жалобы; беспрепятственно посещать любые государственные органы и учреждения, общественные и частные организации, органы местного самоуправления; знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, и т.д. В то же время Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предоставление Уполномоченному информации, которая составляет государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, должно осуществляться в соответствии с законами Российской Федерации.

До вынесения окончательного решения материалы, полученные при производстве по жалобе, разглашению не подлежат. Уполномоченный не вправе также разглашать ставшие ему известными в процессе производства по жалобе сведения о частной жизни граждан и других лиц без их согласия.

При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить органу или должностному лицу, чьи действия или решения обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, т.е. выслушать обе заинтересованные стороны. Гражданин может быть ознакомлен с представленными объяснениями. Закон не устанавливает срока, в течение которого жалоба гражданина должна быть рассмотрена. Это связано с тем, что деятельность Уполномоченного имеет специфический характер. Так, например, в ряде случаев положительное решение вопроса, поднятого в жалобе, напрямую зависит от изменения законодательства и т.д.

К большому сожалению, Конституция РФ не наделила Уполномоченного правом законодательной инициативы. Вместе с тем, на наш взгляд, ему следовало бы предоставить возможность оказывать влияние на правотворчество, инициировать реформы в области прав человека. Важной функцией его деятельности должен стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в различных сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и на основе этих данных право вносить в парламент предложения об изменении законов или о принятии новых законодательных актов, что значительно усилило бы позиции Уполномоченного. Наличия в Законе нормы о праве Уполномоченного обращаться к субъектам законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении законодательства, видимо, недостаточно.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права гражданина; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой о нарушении конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Так, в 1999 г. представители Уполномоченного защищали интересы граждан в Конституционном Суде РФ в заседаниях по делам о проверке конституционности: (ч.2 ст.29 ФЗ "О банках и банковской деятельности"; ст.232, 248 и 258 УПК РСФСР; ч.2 ст.266 и п.3 ч.1 ст.267 КоАП РСФСР). Суд признал оспариваемые положения противоречащими Конституции РФ.

Одной из классических форм реагирования Уполномоченного при обнаружении в ходе рассмотрения жалобы гражданина нарушения его прав и свобод является заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления нарушенных прав и свобод. Так, в апреле 1999 г. Уполномоченный подготовил заключение о несоответствии положений Закона "О милиции", допускающих применение силы, ст.3 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Для придания гласности принятому Уполномоченным в ходе рассмотрения жалобы заключению о нарушении прав и свобод гражданина Уполномоченный вправе, а соответствующие печатные издания обязаны опубликовать в средствах массовой информации это заключение и другие документы, представленные Уполномоченным. Однако эту обязанность несут только те периодические печатные издания, которые финансируются либо полностью, либо частично за счет бюджетных средств, а также те, в которых одним из учредителей является государственная структура.

В результате рассмотрения жалоб граждан, а также при получении иным путем информации о грубых и массовых нарушениях прав и свобод граждан Уполномоченный имеет право выступать по этому поводу на очередном заседании Государственной Думы с докладом. Кроме того, Уполномоченный имеет право обратиться к депутатам Государственной Думы с предложением создать специальную парламентскую комиссию по изучению и расследованию фактов нарушений прав и свобод граждан, провести по этим вопросам парламентские слушания.

Серьезной формой реагирования является ежегодный доклад парламенту. Кроме представления доклада Совету Федерации и Государственной Думе Уполномоченный обязан направить его в другие высшие органы государства: Президенту РФ, Правительству РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ. Так, в докладе Уполномоченного о его деятельности за 1999 г. обозначено, что в 1999 г. Уполномоченному поступило 22 815 индивидуальных и коллективных жалоб и обращений граждан. Это значительно больше (почти в 3 раза), чем за шесть месяцев 1998 г. Из них в соответствии с ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации": принято к производству - 36,7%; разъяснены заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод, - 51,9%; отказано в принятии - 11,4%; из жалоб, принятых к производству, достигнуто положительное решение (восстановлены права в соответствии с ожиданиями заявителя) - 18,9%.

Так, в 1999 г. по инициативе Уполномоченного восстановлены права более 1,5 млн. военнослужащих на бесплатный проезд в пригородном железнодорожном транспорте, права более 20 тыс. прапорщиков (мичманов) запаса на выплату ежегодной компенсации на санаторно-курортное лечение, права более 1100 вдов военнослужащих на получение второй пенсии - за мужа, погибшего в войне с Финляндией и в войне с Японией.

Более 1,5 тыс. россиян обратились непосредственно в приемную аппарата Уполномоченного. Уполномоченным и работниками его аппарата во время выездов в субъекты Федерации были проведены беседы с более чем 350 гражданами, дано около 800 юридических консультаций, принято 276 заявлений.

Корреспонденция в 1999 г. поступала к Уполномоченному из всех субъектов Федерации, из 8 государств - участников СНГ и стран Балтии, из 3 государств дальнего зарубежья.

Наибольшее число жалоб связано с уголовной тематикой, вопросами гражданского права, трудовыми отношениями, жилищными, социальными и пенсионными проблемами.

Все ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете".

В случае необходимости для привлечения особого внимания к отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный имеет право направлять специальный доклад в Государственную Думы. Так, в 1999 г. Уполномоченный направил специальный доклад "О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами", в 2000 г. - специальный доклад "О конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации", а также доклад "О нарушении прав граждан сотрудниками Министерства внутренних дел Российской Федерации и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации". Специальные доклады по отдельным конкретным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в "Российской газете" и в других изданиях.

Для усиления гарантий деятельности Уполномоченного законодательство Российской Федерации предусматривает юридическую ответственность за вмешательство в его деятельность. Так, в соответствии со ст.165 КоАП РСФСР "Воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации" вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного в иной форме влекут наложение штрафа в размере ста минимальных размеров оплаты труда. Аналогичная норма содержится в проекте нового Кодекса РФ об административных правонарушениях (ст.17.2). Однако в проекте штрафная санкция несколько снижена.

Российский Уполномоченный имеет свой рабочий аппарат. В сферу его деятельности входит выполнение функций, связанных с юридическим, организационным, научно-аналитическим, информационно-справочным и иным обеспечением деятельности Уполномоченного. Законодательство допускает создание при Уполномоченном экспертного совета для оказания консультативной помощи.

Учитывая федеративный характер устройства Российского государства, Закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусматривает возможность децентрализации службы Уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах Федерации, т.е. создание нескольких уровней Уполномоченного на территории страны. К настоящему времени Уполномоченные имеются в шести субъектах Российской Федерации: Республике Башкортостан, Астраханской, Ленинградской, Саратовской, Свердловской и Смоленской областях. В 22 субъектах Федерации нет ни Уполномоченных, ни комиссий по правам человека. В 13 субъектах Федерации уже приняты законы об Уполномоченном по правам человека, в других продолжается подготовка соответствующих законопроектов. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и сотрудники его аппарата оказывают содействие процессу формирования института региональных Уполномоченных по правам человека. Так, Уполномоченный обратился к мэру г. Москвы с предложением учредить должность Уполномоченного по правам человека в столице. Правительство и Мэрия Москвы, признавая наличие отдельных фактов нарушений прав человека и видя немало положительного в обеспечении прав граждан, считают проблему актуальной и требующей скорейшего разрешения.

ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", к сожалению, не регламентирует взаимоотношения между федеральным и региональными Уполномоченными. Деятельность Уполномоченного свидетельствует о целесообразности законодательного разграничения компетенции этих государственных правозащитных структур с учетом конституционного разграничения предметов ведения, Федеративного договора, отдельных договоров с конкретными субъектами Федерации, ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

В дальнейшем имеет смысл пойти по пути создания института специализированных Уполномоченных в сферах наиболее массового и грубого нарушения прав человека, например прав детей, военнослужащих, беженцев и вынужденных переселенцев, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, учреждений пенитенциарной системы. Такой опыт уже существует в ряде зарубежных стран.

Конституционное введение института Уполномоченного по правам человека в России явилось важным шагом в развитии демократических процессов, направленных на дальнейшее укрепление статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина. Комплексный подход к решению проблемы, касающейся формирования нормативной правовой базы института Уполномоченного, т.е. принятие законодательных актов не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации, позволит ликвидировать еще существующие пробелы в сфере функционирования механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина, а также окажет положительное влияние на стимулирование позитивной деятельности государственной администрации.


Н.Ю. Хаманева,

доктор юридических наук




Правовой институт уполномоченного по правам человека


Автор


Н.Ю. Хаманева - доктор юридических наук


"Гражданин и право", 2000, N 6



Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.