Обращения граждан как форма их участия в управлении делами государства (Е.С. Фролов, "Гражданин и право", N 6, декабрь 2000 г.)

Обращения граждан как форма их участия в управлении делами государства


Конституция Российской Федерации (ст.32) закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; в ней предусматриваются различные формы этого участия. В то же время следует отметить, что существуют определенные пробелы в механизме реализации этого права.

Проблема доступа граждан к государственным органам является чрезвычайно актуальной и практически значимой. Социальные и экономические преобразования немыслимы без участия граждан в управлении делами государства, без учета их интересов при принятии решений различными органами власти, без обратной связи гражданин - государство.

Многие вопросы нашли свое отражение в действующем российском законодательстве, в соответствии с которым граждане имеют право соотноситься с любыми органами государственной власти, и не только в случаях ущемления их законных прав и интересов.

Одной из наиболее распространеных форм и гарантий участия граждан в управлении делами государства являются их обращения в государственные органы. Так, например, в 1999 г. в Правительство Российской Федерации поступило 69 489 письменных обращений граждан (а за три месяца 2000 г. - 23 931); значительная их часть (около 25 тыс.) касалась вопросов социального обеспечения и социальной защиты граждан. Более 2 тыс. обращений относилось к вопросам деятельности органов государственной власти, вопросам денежного обращения и ценным бумагам было посвящено приблизительно 3 тыс. обращений.

Вместе с тем обращения - это важное средство реализации и охраны прав личности, укрепления связи органов государственной власти и местного самоуправления с населением. Одной из животрепещущих проблем для граждан остается обеспеченность жильем. Так, в 1999 г. в Правительство РФ по вопросам жилищного фонда и его использования обратилось более 5,5 тыс. граждан.

Обращения граждан являются существенным источником информации, необходимой для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Так, например, при проектировании и строительстве "третьего кольца" в Москве остро встала проблема сохранения исторических и культурных памятников в центральной части города. Граждане своими коллективными обращениями привлекли внимание правительства Москвы к этим проблемам, и органами власти были приняты соответствующие решения, позволившие сохранить историко-культурное наследие, в частности архитектурные памятники ХIV-ХVIII вв.

К основным нормативным правовым актам, регулирующим порядок реализации гражданами права на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления, относятся: Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закон г. Москвы "Об обращениях граждан", аналогичные законы, принятые в большинстве субъектов Российской Федерации, а также ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие порядок рассмотрения обращений граждан в конкретных отраслевых системах. 3 декабря 1999 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "Об обращениях граждан", но в связи с несоответствием ряда его норм Конституции РФ, федеральным законам и наличием внутренних противоречий Президент РФ 21 декабря 1999 г. отклонил этот Федеральный закон.

Что такое обращения граждан и каков порядок их рассмотрения? Действующее законодательство под обращениями граждан понимает изложенные в письменной или устной форме предложения, заявления, жалобы, ходатайства, в том числе и коллективные обращения и петиции граждан. Все перечисленные виды обращений имеют свое определение.

Предложение - обращение конкретного характера, направленное на совершенствование организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, общественных объединений. Предложения направлены также на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, на решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер жизни государства и общества. Следует отметить, что предложения граждан не связаны с нарушением их прав и законных интересов.

Органы и должностные лица, в компетенцию которых входит рассмотрение вопросов, поставленных в предложениях, обязаны рассмотреть их в установленные сроки, объективно оценить, принять мотивированное решение и ответить автору обращения по существу. В случае отказа в принятии или рассмотрении предложения гражданин имеет право обжаловать такие действия в вышестоящую инстанцию.

Граждане могут обращаться к любому субъекту права законодательной инициативы, которые определены ч.1 ст.104 Конституции РФ и соответствующими статьями конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, с предложениями по совершенствованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Эти предложения изучаются, обобщаются, рассматриваются соответствующими органами государственной власти и могут учитываться при разработке законопроектов или при составлении планов и программ законопроектных работ.

Заявление - вид обращения гражданина по поводу реализации принадлежащих ему прав, свобод, закрепленных Конституцией РФ и российским законодательством.

Органы и должностные лица, принявшие заявление от гражданина, обязаны: рассмотреть заявление по существу безотлагательно, но не позднее 15-дневного срока с момента его регистрации. В случае необходимости проведения специальной проверки и истребования дополнительных материалов срок рассмотрения может быть продлен до двух месяцев; принять обоснованное решение и обеспечить его исполнение; сообщить гражданину, подавшему заявление, о результатах рассмотрения его заявления и принятом по нему решении в течение десяти дней; в случае неудовлетворения требований, изложенных в заявлении, довести до сведения заявителя мотивы отказа, а также указать возможный порядок обжалования принятого по заявлению решения.

Отказ в принятии заявления, а также решение, принятое по заявлению гражданина, но не удовлетворяющее его, может быть обжаловано в вышестоящие в порядке подчиненности органы или должностным лицам либо в суд.

Жалоба - обращение гражданина по поводу восстановления прав и законных интересов, нарушенных действиями (бездействием), решениями органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностными лицами и выборными лицами, руководителями предприятий, организаций, учреждений и общественных объединений. Причиной подачи жалобы может быть также предоставление официальной информации, послужившей основанием для принятия решения и совершения действий (бездействия) вышеперечисленными органами, должностными лицами и руководителями.

Жалоба подается в те вышестоящие в порядке подчиненности органы и на имя тех должностных лиц, в непосредственном подчинении которых находятся органы и должностные лица, решения, а также неправомерные действия (бездействие) которых обжалуются. Следует отметить, что законодательство четко определяет возможности гражданина, обратившегося с жалобой.

Гражданин имеет право: лично довести до сведения должностного лица, рассматривающего жалобу, обстоятельства и изложить свои доводы по существу жалобы и нарушенных его прав;

присутствовать при рассмотрении жалобы и знакомиться с итоговыми материалами по ее проверке;

представлять дополнительные материалы и сведения или ходатайствовать об их истребовании органом или должностным лицом, рассматривающим жалобу;

получить в установленные сроки официальный ответ в письменной форме о результатах рассмотрения жалобы;

при несогласии с принятым решением обжаловать его;

требовать возмещения морального и материального ущерба в установленном законом порядке;

пользоваться услугами законного представителя, доверенного лица и адвоката.

Не менее важным является и установление в законодательстве обязанностей органов и должностных лиц по рассмотрению жалоб. К такого рода обязанностям относятся: прием и регистрация жалоб; рассмотрение жалоб по существу, объективная оценка изложенных в них фактов и обстоятельств и проверка их достоверности. Рассмотрение жалобы может быть прекращено, если в ходе проверки было установлено, что автор указал ложные фамилию, адрес и другие недостоверные сведения.

Органы и должностные лица, рассматривающие жалобы, обязаны:

незамедлительно принять меры к пресечению неправомерных решений, действий (бездействия), посягающих на права и законные интересы граждан;

в случае необходимости выехать на место для обследования обстоятельств, породивших жалобы, истребовать необходимые материалы и объяснения у лиц, на которых поступили жалобы, пригласить свидетелей и специалистов;

после совершения всех необходимых действий принять мотивированное и обоснованное решение по жалобе, обеспечить его исполнение и сообщить гражданину в письменной форме и в установленные сроки о результатах рассмотрения жалобы.

Орган или должностное лицо по результатам рассмотрения жалобы принимает одно из следующих решений: о полном или частичном удовлетворении жалобы, восстановлении нарушенного права гражданина; об отказе в полном или частичном удовлетворении жалобы. Решение по жалобе должно содержать изложение мотивов и фактов, которые положены в его основу; ссылки на конкретные статьи закона или иного нормативного правового акта; указание об отмене или изменении обжалуемого решения; срок исполнения принятого решения и другие положения.

В случае принятия решения о полном или частичном удовлетворении жалобы орган или должностное лицо обязаны принять необходимые меры по восстановлению нарушенного права гражданина, принести ему извинения в письменной форме, а также по просьбе гражданина проинформировать о принятом решении заинтересованных лиц. Если недостоверные или порочащие гражданина сведения были опубликованы в средствах массовой информации, орган или должностное лицо, предоставившие эти сведения, обязаны принять меры по опубликованию опровержения.

Ходатайство - письменное обращение гражданина с просьбой о признании определенного статуса, прав и свобод, гарантий и льгот, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В то же время следует иметь в виду, что к ходатайству должны быть приложены подтверждающие документы, оформленные по специально установленной форме. При подаче ходатайства может взиматься государственная пошлина, но только в случаях и размерах, предусмотренных федеральным законом о государственной пошлине.

Коллективное обращение - письменное обращение двух или более граждан, содержащее частный интерес, или же обращение, принятое на собрании, митинге, которое подписано организаторами этого собрания или митинга.

Решение о коллективном обращении на собрании или митинге может быть принято путем голосования или сбора подписей. Как правило, коллективное обращение носит общественный характер и подлежит рассмотрению так же, как и индивидуальные обращения, поданные в письменной форме.

Петиция - разновидность коллективного обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления о необходимости проведения общественных реформ или изменения действующего законодательства. Они подаются в органы власти от имени участников собрания (схода), конференции, митинга выборными лицами, обладающими представительскими полномочиями.

Обращения граждан могут быть выражены как в письменной, так и в устной форме. Устные обращения поступают во время личного приема руководителями государственных органов или органов местного самоуправления, а также через "телефоны доверия", "горячие линии", "прямые эфиры" на радио и телевидении. Так, например, в 1999 г. в приемную Правительства РФ обратилось 6980 человек, из них 693 - для получения разъяснений и передачи письменных обращений. Следует отметить, что активность граждан в 2000 г. значительно возросла: уже за первые три месяца этого года в приемную Правительства РФ обратилось более 2 тыс. человек.

Устные обращения рассматриваются только в тех случаях, когда содержащиеся в них факты и обстоятельства вполне очевидны и не требуют дополнительной проверки, а личности обратившихся известны или установлены. Ответы на такого рода обращения даются, как правило, в устной форме. Если обстоятельства или факты, изложенные в устном обращении, требуют дополнительной проверки, то оно регистрируется и ставится на контроль, а результаты его рассмотрения сообщаются заинтересованным лицам в установленном порядке и в определенные сроки.

Для письменных обращений граждан законодательство Российской Федерации устанавливает определенные требования: они должны содержать наименование и адрес органа или должностного лица, которым они адресованы, изложение существа предложения, заявления, жалобы или ходатайства. Существенным требованием является указание фамилии, имени, отчества, места жительства, даты и наличие личной подписи обратившегося гражданина. Отсутствие этих необходимых реквизитов влечет за собой признание обращения анонимным и рассмотрению не подлежит. Не рассматриваются также обращения, содержащие выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц.

В то же время в отношении анонимных обращений есть определенные изъятия: если анонимное обращение гражданина содержит сведения о совершении преступления или о готовящемся преступлении, то оно направляется в правоохранительные органы и проверяется в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством.

Органы и должностные лица рассматривают обращения граждан в соответствии со своей компетенцией. В случае, когда обращение не относится к их ведению, органы и должностные лица направляют их по подведомственности, при этом в обязательном порядке извещают граждан, кому направлены на их обращения.

Сроки направления обращений граждан по подведомственности в законодательстве установлены разные; так, например, на федеральном уровне это семь дней, на уровне Московской области - пять дней, а на уровне г. Москвы - три дня.

Законодательством запрещается направлять на рассмотрение жалобы тем органам и должностным лицам, решения и действия (бездействие) которых обжалуются.

Для рассмотрения всех видов обращений граждан, поданных в письменной форме, установлены единые предельные сроки - до одного месяца. Обращения, не требующие дополнительного, специального изучения или проверки, рассматриваются безотлагательно, в срок не более 15 рабочих дней. Срок исчисляется с момента регистрации поступившего обращения. Заявления и жалобы военнослужащих и членов их семей рассматриваются в сокращенные сроки, т.е. до 15 дней, а в органах местного самоуправления, на предприятиях, в организациях и учреждениях независимо от организационно-правовой формы и формы собственности - безотлагательно, но не позднее 7 дней.

В случаях, когда для решения вопросов, затронутых в обращении, требуется проведение специальных проверок, истребование дополнительных материалов и т.п., сроки рассмотрения обращения могут быть продлены, но не более чем на один месяц. При этом общий срок рассмотрения обращения не может превышать двух месяцев.

В отдельных, предусмотренных законом случаях обращения могут оставаться без рассмотрения, если:

обращение того же лица уже было рассмотрено и по нему было вынесено решение, а новых обстоятельств обращение не содержит; по вопросам, содержащимся в обращении, имеется вступившее в законную силу судебное решение;

обращение направлено лицом, которое решением суда, вступившим в законную силу, признано недееспособным;

обращение подано в интересах третьих лиц, которые возражают против его рассмотрения.

Нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан, неправомерный отказ в их приеме, затягивание сроков рассмотрения, необъективное разбирательство, принятие необоснованного решения, предоставление недостоверной информации, разглашение сведений о частной жизни гражданина, а также другие нарушения законодательства об обращениях граждан влекут ответственность виновных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Ответственность наступает в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также законодательством ее субъектов. За перечисленные выше правонарушения виновные должностные лица могут быть отстранены от занимаемой должности и уволены.

Если же имеют место факты преследования гражданина за содержащуюся в его обращении критику, то должностные лица, виновные в совершении таких действий, могут быть привлечены и к уголовной ответственности.

В случае причинения гражданину материального ущерба и морального вреда, наступивших в результате нарушения органом или должностным лицом законодательства об обращениях граждан, он вправе обратиться в суд с заявлением о возмещении материального ущерба и компенсации морального вреда.

Наряду с ответственностью органов и должностных лиц в законодательстве об обращениях граждан предусмотрена ответственность самих граждан. Она наступает в тех случаях, когда в обращении гражданина содержатся материалы клеветнического характера, выражения, оскорбляющие честь и достоинство и порочащие деловую репутацию других лиц. Граждане в таких случаях привлекаются в установленном законодательством порядке к административной или уголовной ответственности. Граждане, которые систематически предъявляют заведомо необоснованные требования, которые влекут значительные материальные затраты на рассмотрение и проверку их обращений, могут быть привлечены к ответственности в судебном порядке, с компенсацией понесенных затрат за их счет.

В обязанность органов и должностных лиц в порядке подчиненности входят учет, анализ и обобщение вопросов, содержащихся в обращениях граждан, проверка состояния дел по рассмотрению обращений и устранению причин и условий, порождающих нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Предусмотрены систематические отчеты о работе по рассмотрению обращений граждан перед соответствующими органами законодательной или исполнительной власти или перед вышестоящими органами и должностными лицами в порядке подчиненности. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законодательства об обращениях граждан и принимают необходимые меры по восстановлению нарушенных прав и защите законных интересов граждан, привлекают нарушителей к ответственности.

Рассмотренные вопросы правового регулирования отношений граждан и органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц в процессе реализации конституционной нормы об участии граждан в управлении делами государства, в форме обращений, позволяют сделать вывод, что обращения граждан являются юридически значимыми действиями, порождающими обязанности органов и должностных лиц. Вместе с тем они являются юридическими гарантиями (условиями и средствами), обеспечивающими фактическую реализацию и охрану прав граждан в отношениях с государственными и муниципальными структурами и их должностными лицами.


Е.С. Фролов,

кандидат юридических наук




Обращения граждан как форма их участия в управлении делами государства


Автор


Е.С. Фролов - кандидат юридических наук


"Гражданин и право", 2000, N 6



Текст документа на сайте мог устареть

Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ.

Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(Документ будет доступен в личном кабинете в течение 3 дней)

(Бесплатное обучение работе с системой от наших партнеров)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение