Ответственность казенных предприятий и учреждений (К.П. Кряжевских, "Законодательство", N 12, декабрь 2000 г.)

Ответственность казенных предприятий и учреждений


Отечественные цивилисты 50-60-х годов признавали, что одной из самых сложных для правовой науки является проблема соотношения права собственности социалистического государства с правомочиями госорганов на закрепленное за последними государственное имущество*(1). Наиболее остро она проявляется в отношениях государства и созданных им юридических лиц - несобственников (государственных (муниципальных) предприятий, федеральных казенных предприятий, учреждений) с третьими лицами.

Не являясь типичным для частного права субъектом рыночного хозяйства, государство и его образования весьма активно участвуют в имущественном обороте, внося в частно-правовые отношения элемент публичности. В настоящее время можно с большой долей уверенности утверждать, что проблема ответственности государства по долгам созданных им учреждений и федеральных казенных предприятий, которые наделяются имуществом, принадлежащим им на праве оперативного управления, становится все актуальнее. Однако она так и не получила полного разрешения в правовой доктрине, законодательстве и практике судов.

Ответственность государства (казны) не всегда присутствовала в отечественной хозяйственной практике в таком виде, в каком она существует сейчас.

Так, казенные заводы, работавшие на "коммерческих основаниях" в дореволюционной России, предполагали дополнительную ответственность казны*(2).

Осуществление экономической реформы, необходимой советскому хозяйству эпохи нэпа, потребовало введения начал хозяйственного расчета и возрождения товарного хозяйства, что обусловило утверждение принципа безответственности казны за долги хозрасчетных предприятий и их объединений. Как писал один из авторов первого советского Гражданского кодекса А.Г. Гойхбарг, вовлечение в товарный оборот огромной массы хозрасчетных предприятий "экономически исключало возможность возложения ответственности за весь риск их хозяйственной деятельности на советское государство в целом"*(3). Поэтому общегосударственная казна и местные Советы не отвечали за долги хозрасчетного предприятия, равно как и последнее не отвечало за долги государства и местных Советов*(4).

Вместе с тем уже Декрет о государственных трестах от 10 апреля 1923 г.*(5) ввел как изъятие из общего принципа о безответственности государства за долги треста возможность покрытия государством долгов треста по специальному решению соответствующих регулирующих органов. Предусматривались: а) покрытие дефицита треста за счет государственной казны по представлению ВСНХ и решению СТО ввиду особого государственного значения треста (ст.20); б) пополнение уставного капитала треста в случае его уменьшения (ст.51); в) удовлетворение кредиторов треста в случае недостаточности его оборотных средств для покрытия всех его обязательств (ст.52)*(6).

Положение о промышленных трестах от 29 июня 1927 г. уменьшило степень ответственности государства, поскольку предполагало лишь возможность пополнения капитала треста за счет государственной казны (ст.56).

А.В. Венедиктов противопоставлял отсутствие ответственности государства и местных Советов за долги хозрасчетных юридических лиц их дополнительной ответственности за долги бюджетных юридических лиц*(7). При этом сами хозрасчетные предприятия несли по своим обязательствам ограниченную ответственность (ст.19 ГК РФ) - в пределах имущества хозрасчетного госпредприятия, на которое, согласно действовавшему тогда законодательству, могло быть обращено взыскание.

С подобным противопоставлением не был согласен С.Н. Братусь, по мнению которого предусмотренный процессуальным законодательством того времени порядок удовлетворения требований по исполнительным листам, предъявленным кредиторами к бюджетным учреждениям, не дает оснований для утверждений о дополнительной (субсидиарной) ответственности государства по долгам бюджетных учреждений (например, правлений железных дорог). "Если задолженность учреждения его кредитору не покрыта, - полагал ученый, - то она погашается не государством как таковым, а самим же должником-учреждением после того, как при очередном открытии кредитов на его текущий счет будут перечислены причитающиеся ему средства"*(8). Иначе говоря, происходит лишь отсрочка платежа по обязательству, а не перенесение ответственности на другое лицо. Во всех случаях речь шла о возможном покрытии дефицита треста по особому решению планово-регулирующих органов, а не о праве кредиторов треста предъявлять свои претензии к государству, которое отпускало по бюджету средства на покрытие просроченной задолженности бюджетных юридических лиц.

А.В. Венедиктов признавал правильность указаний С.Н. Братуся об отсутствии субсидиарной ответственности государства и местных Советов - в смысле гражданско-правовой ответственности - за долги бюджетных учреждений, но отмечал наличие административно-правового порядка ответственности, говоря о покрытии государством и местными Советами задолженности хозрасчетных и бюджетных юридических лиц.

Существовали в то время и так называемые предприятия на сальдо-бюджете, т.е. отчасти содержавшиеся за счет бюджета, а отчасти - за счет собственных оборотов и капитала (их можно рассматривать как прототип современных учреждений, о которых идет речь в п.2 ст.298 ГК РФ). Как правило, для осуществления самостоятельной деятельности на базе различного рода учреждений и предприятий создавались "подсобные предприятия", переводимые на внутренний хозрасчет и как следствие затем выделявшиеся в особое юридическое лицо. Их юридическое положение было очень неопределенным: "занятые случайными операциями и лишенные опытных руководителей и необходимых средств", они в большинстве "оказались явно нежизнеспособными и причинили значительный вред как учреждениям, их организовавшим, так и своим контрагентам", поскольку "отсутствие кредитов у учредителя и невозможность принудительного взыскания по обязательствам госбюджетного учреждения... лишали реального значения дополнительную ответственность казны перед кредиторами подсобных предприятий"*(9). В качестве примера А.В. Венедиктов приводит следующие факты: "ростовский угрозыск организовал торговлю подсолнечным маслом, а два местных органа ГПУ учредили драматический театр и штамповальный завод"*(10).

Данная иллюстрация академика А.В. Венедиктова - самое убедительное пояснение к вопросу Ю.К. Толстого о том, почему общественная и религиозная организация не может создать "подсобное предприятие, которое, будучи унитарным предприятием, функционировало бы как юридическое лицо"*(11).

В 60-70-е годы многие авторитетные ученые на основании ст.33 ГК РСФСР 1964 г. утверждали, что учреждение во всех случаях, даже тогда, когда ему выделяются дополнительные средства из бюджета на покрытие задолженности, является самостоятельным субъектом ответственности. Тем самым отрицалась возможность казны быть субъектом субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения при нехватке у последнего денежных средств для самостоятельного их погашения.

И только в ст.120 нового ГК РФ, по сути воспроизводящей некоторые нормы закона "О собственности в РСФСР", появились положения, согласно которым учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. Особенностью и следствием ограниченного характера предоставленных им прав участия в имущественном обороте является такой механизм ответственности учреждений, имущество которых "забронировано" от взыскания. Предел взыскания - норматив оборотных средств, как сказали бы советские цивилисты.

Исторически, по мнению А.В. Венедиктова, именно "в применении к непосредственному оперативному управлению оборотными средствами проявлялась... самостоятельная ответственность за все хозяйственные операции... В отличие от основных средств на оборотные средства может быть обращено взыскание кредиторов, что также составляет особенность правового режима оборотных средств". Но поскольку тогда отсутствовала четкая классификация и соответствие бухгалтерских терминов и экономической (юридической) сущности имущества, относимого к основным и оборотным фондам, А.В. Венедиктов предлагал следующий подход: "если имущество подпадает под перечень видов имущества, забронированного от взыскания кредиторов, на него нельзя обратить взыскание, хотя бы оно и значилось по балансу в числе оборотных средств"*(12).

Современная теория и практика свидетельствуют о наличии сложных вопросов в рассматриваемой проблематике. Назовем лишь некоторые: в практике судов общей юрисдикции по искам о выделении средств из федерального бюджета "существует закономерность, состоящая в том, что такие иски удовлетворяются, и суды обращают взыскание на бюджетные средства, предназначенные федеральным законом о федеральном бюджете на иные, не менее значимые цели"*(13); "через судебные решения можно полностью разрушить государственный бюджет, как его доходную часть, так и расходную, это касается исков о взыскании из государственного бюджета средств, которые в государственном бюджете не заложены"*(14).

В силу этого все чаще возникают идеи о необходимости лимитирования государственных расходов, которые не всегда в полной мере учитывают интересы кредиторов. Так, Д. Комягин на основании исследования введенных постановлением Правительства РФ от 10 декабря 1999 г. N 1377 понятий "санкционированной" и "несанкционированной"*(15) кредиторской задолженности бюджета полагает, что в настоящее время единственным существующим механизмом ограничения роста такой задолженности является учет бюджетных обязательств органами федерального казначейства, предполагающий проверку договоров на предмет наличия достаточных лимитов финансирования по соответствующим кодам бюджетной классификации*(16). Он считает, что такой учет не имеет гражданско-правового значения: учет бюджетных обязательств не является государственной регистрацией договоров, из которых они вытекают, и не ведет к признанию таких договоров ничтожными*(17).

Сам автор предлагает иной способ решения этой проблемы: в Типовое положение об общеобразовательном учреждении*(18) включить норму о том, что "общеобразовательные учреждения не вправе заключать сделки, из которых вытекают денежные обязательства соответствующего бюджета, без их обязательного учета в органе, исполняющем соответствующий бюджет. Сделки, заключенные без учета, являются недействительными с момента их заключения". При этом автор ссылается на опыт Швеции, где органы центрального правительства, суды, а также парламент и его органы образуют государство как юридическое лицо, и если государственный орган выходит за рамки полномочий, его обязательства считаются недействительными. Заметим, что в данном примере о Швеции нет ни слова о государственных юридических лицах.

Позиция автора воспроизводит почти пятидесятилетней давности идеи А.В. Венедиктова, который в своем фундаментальном труде "Государственная социалистическая собственность" также предлагал в качестве необходимых изменений в законодательство о бюджетных учреждениях в дополнение к общей формуле будущего ГК СССР о специальной правоспособности юридического лица установить, что "бюджетные госорганы не вправе заключать тех сделок, на которые им не отпущено ассигнований по смете и для осуществления которых они не располагают также и специальными или иными внебюджетными средствами"*(19).

Аналогичные выводы, но уже на анализе современного законодательства, делаются современными исследователями. Так, по мнению С. Алехиной, в силу того, что "свои права по владению, пользованию и распоряжению учреждение осуществляет в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника... и назначением имущества... любая сделка, совершаемая учреждением, должна быть профинансирована собственником"*(20).

Понятны такие очевидные с точки зрения государства желания - увидеть нормальное функционирование своей системы и застраховаться от излишних потерь. Ведь в противном случае при обращении третьих лиц с исками именно бюджет будет отвечать за "несанкционированные" с точки зрения бюджетного законодательства сделки учреждения; государству придется в уже принятом бюджете "перекраивать" статьи, выискивая средства, а судам идти на компромисс, обращая взыскание на бюджетные средства, предназначенные федеральным законом на иные, менее значимые цели.

Возможен и другой вариант, который сейчас реализуется на практике, когда недофинансируемые бюджетные организации обращаются с исками о выделении им средств*(21). Но беда еще и в том (и это, на мой взгляд, важнее), что, во-первых, все большее усечение правосубъектности учреждений снижает интерес третьих лиц к работе с такими субъектами права, ставит их в неравные условия особенно в отношении тех субъектов оборота, которые являются стороной публичных договоров (энерго-, газоснабжающих организаций) и просто не могут отказаться от заключения сделок с бюджетными организациями. Во-вторых, сами недофинансируемые учреждения в нашей реальной ситуации фактически должны закрываться, не дождавшись финансирования, или продолжать существовать, заключая заведомо недействительные сделки. Очевидно, контроль за тем, какими средствами (полученными от разрешенной деятельности или бюджетными) располагает учреждение, заключая сделку, и располагает ли вообще, не может и не должен быть возложен на других участников оборота. А такая практика уже имеется, например, в судах первой инстанции, при рассмотрении вопросов ответственности (взыскание штрафных санкций) государства и учреждений-ответчиков: на истцов возлагается в зависимости от наличия у учреждения денежных средств, источником которых является бюджет или собственная предпринимательская деятельность, определение размера ответственности каждого из ответчиков. В одном споре представители государства-собственника ссылались на то, что сделка, заключенная учреждением, ничтожна в силу ст.168 ГК РФ, так как, согласно гл.24 Бюджетного кодекса РФ, не принималось решение о санкционировании расходов*(22). О том, что такие подходы неверны, указывает практика отмены таких решений вышестоящими судебными инстанциями*(23).

Приоритет охраны прав бюджета наиболее ярко проявляется именно в арбитражной и судебной практике. Первый круг вопросов возникает в связи с позицией судов о доказательственной стороне дел. Сущность субсидиарной ответственности заключается в том, что обращение к дополнительному должнику возможно только после предъявления такого же требования к первоначальному должнику*(24), в случае отсутствия у последнего денежных средств для расчета с истцом*(25). За казенные предприятия до принятия ГК РФ в соответствии с п.1.5 Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 908, казна в субсидиарном порядке отвечала по их обязательствам при недостаточности у последних денежных средств для самостоятельного исполнения взятых ими обязательств*(26).

Поэтому суды обстоятельно исследуют следующие вопросы:

выделялись ли Минфином РФ (или иным распорядителем бюджетных средств) в соответствующем финансовом году денежные средства для выполнения учреждением своей деятельности (если денежные средства из бюджета на оплату коммунальных (или иных) услуг учреждению не поступали, это свидетельствует о недостаточности этих средств и является основанием для взыскания долга с собственника имущества в лице его финансового органа);

какими средствами располагало учреждение;

каковы были источники финансирования*(27);

достаточно ли было этих средств для расчетов с истцом (иными поставщиками);

как эти средства были распределены самим учреждением;

заключался ли договор о финансировании (предусматривалось ли его условиями самофинансирование*(28);

какую часть в общей структуре расходов составляют бюджетные средства.

Только с учетом полученных доказательств суд решает вопрос о том, кто должен оплатить задолженность за поставленную продукцию (работы, услуги)*(29).

Следующий круг вопросов касается оценки арбитражными судами наличия оснований для привлечения к субсидиарной ответственности государства по долгам созданного им учреждения в случае, когда оно осуществляет самостоятельную предпринимательскую деятельность. (Например, в уставе образовательного учреждения закреплено, что финансирование его деятельности помимо бюджетных средств и взносов учредителя осуществляется за счет средств, получаемых: от платной образовательной деятельности, сдачи в аренду основных фондов и имущества, торговли покупными товарами и оборудованием и т. п.*(30)).

Как известно, большинство публичных собственников не в состоянии финансировать или иным образом материально обеспечивать деятельность своих учреждений, поэтому таких дел возникает все больше, и во многом они связаны с вопросом о природе права "самостоятельного распоряжения" доходами, полученными от самостоятельной деятельности*(31).

При этом ВАС РФ исходит из того, что у учреждения могли быть денежные средства, полученные от предпринимательской деятельности, которые оно могло направить на погашение долга (такую трактовку дает п.2 ст.298 ГК РФ)*(32). Именно "денежные средства", так как позиция Высшего Арбитражного Суда, закрепленная в информационном письме Президиума ВАС РФ от 14 июля 1999 г. N 45, сводится к тому, что в соответствии со ст.120 ГК РФ в случае недостаточности денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете. Кроме того, по своему характеру субсидиарная ответственность (например, в том виде, в каком она предусмотрена для поручительства как по действующему законодательству, так и ранее*(33) не связана с наличием или отсутствием у должника иного имущества, кроме денежных средств.

Таким образом, выделение на отдельный баланс имущества и доходов само по себе не является достаточным и необходимым механизмом разграничения частного и государственного "кармана". Еще А.В. Венедиктов отмечал, что "бухгалтеры не могут толком определить, что такое самостоятельный баланс как признак полного хозрасчета"*(34). Недостаточно четко отработан этот механизм и в Бюджетном кодексе РФ (а именно в ст.42, 161, посвященных бюджетному учреждению), где прямо закреплено, что в смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и вследствие осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности.

В соответствии с этими нормами Бюджетного кодекса РФ было принято Указание ЦБ РФ от 18 июня 1999 г. N 579-У, определяющее единый балансовый счет N 40503, на котором организациям, финансируемым из федерального бюджета, открывается счет с отличительным признаком 2 для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, с разрешения соответствующего органа федерального казначейства. Этот документ предписывал закрыть счета учреждений, открытые до введения Указания в действие. Данное решение уже вызвало споры и было предметом рассмотрения в Верховном Суде РФ*(35), который, однако, признал, что установление правила о получении разрешения органов федерального казначейства на открытие такого счета вытекает из контрольных полномочий государства, несущего субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения (п.2 ст.120 ГК РФ), а также из положений ст.42, 161 Бюджетного кодекса РФ, определяющих состав сметы расходов и доходов бюджетного учреждения и полномочия федерального казначейства, и не вторгается в сферу полномочий образовательного учреждения по самостоятельному распоряжению доходами от предпринимательской деятельности. Но, по существу, это Указание санкционирует перевод денежных потоков, самостоятельно зарабатываемых учреждением, под государственный контроль (что подтверждается п.1.1 Указания, где оговорено, что такие счета открываются, как правило, в том же учреждении Банка России или кредитной организации, где учреждению открыт счет по учету средств федерального бюджета, а, согласно п.1.2, 1.4, срок действия договора банковского счета ограничивается сроком действия разрешения федерального казначейства).

Следовательно, нет механизма для разрешения ситуаций, когда нефинансируемое по вине собственника учреждение, ведущее самостоятельную деятельность и использующее свои фонды для ведения как основной, так и дополнительной (предпринимательской) деятельности, привлекается по иску кредитора к ответственности и не может использовать отсылку к дополнительной ответственности государства в силу того, что оно могло бы и само рассчитаться с кредитором собственными средствами. Тем самым подвергается коррозии сам принцип отношений учреждения и государства, ведь учреждение по своей природе не должно заниматься самофинансированием.

Многие юристы сожалеют о том, что в ГК РФ не оговорен минимальный объем финансирования учреждения собственником*(36). Применительно к той деятельности, для которой учреждения предназначены, такая "организационно-правовая форма... оказывается оптимальной для введения в гражданский оборот субъектов, которым требуется ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально-технического обеспечения их деятельности"*(37).

Имеет особенности и сам момент обращения к государству как ответчику по долгам учреждения, обладающего иными, кроме бюджетных, источниками доходов. М.И. Брагинский и К.Б. Ярошенко высказали мнение о том, что дополнительным по отношению к денежным средствам объектом взыскания должны быть и "доходы от различной деятельности учреждений, а также приобретенное за счет этих доходов имущество"*(38). Для наступления ответственности казны в соответствии с этой точкой зрения, отличающейся от позиции В.В. Витрянского*(39), недостаточно установления факта отсутствия денежных средств на текущем счете учреждения; необходимо еще отсутствие или недостаточность иных доходов и приобретенного на них имущества. Изложенный подход также ведет к ограничению возможности учреждений использовать доходы "по своему усмотрению", продекларированной в ГК РФ, а следовательно, лишает учреждения стимула к ведению самостоятельной доходной деятельности. Иное мнение у С. Алехиной: опираясь на п.1. ст.298 ГК РФ, она заключает, что собственник должен привлекаться (в процесс) и тогда, когда у учреждения достаточно своих денежных средств на покрытие долга*(40).

На данный момент суды все же осознают неустойчивое положение учреждений и, не особенно разбираясь в природе титула "самостоятельного распоряжения", все же не идут по пути, предложенному Н.Р. Ивановой*(41), предположившей, что подход к долгам учреждения должен быть таким же, как и к долгам унитарного предприятия, за которым имущество закреплено на праве хозяйственного ведения - собственник не может быть привлечен к субсидиарной ответственности. Она считает, что "поскольку законодательство не дает ответа на вопрос о том, за счет каких источников могут быть в этих случаях удовлетворены требования кредиторов, арбитражным судам надлежит отказывать в удовлетворении требований при предоставлении учреждениями соответствующих доказательств, подтверждающих указанные обстоятельства".

Последняя формулировка полностью лишает участников оборота доверия к заключению сделок с юридическими лицами - несобственниками. Видимо, осознавая это, суды все же удовлетворяют иски кредиторов учреждений, отказывая в иске к учреждению и привлекая к ответственности собственника*(42).

Ввиду того, что объем бюджетных средств, выделяемых на гражданско-правовые цели, ограничен законом о бюджете на текущий год, необходимо специальное законодательное регулирование субсидиарной ответственности казны по обязательствам учреждений. При этом в первую очередь надо исходить из положений ст.1, 115, 120, 124, 309 ГК РФ и интересов кредиторов, поскольку гражданско-правовые отношения являются первичными. Нужно четко определить на уровне ГК РФ понятие "права самостоятельного распоряжения", которое, если признать его "правом хозяйственного ведения", не будет приводить к расширению дополнительной ответственности учредителей-собственников, напротив, расширится база ответственности учреждения: сюда войдут не только денежные средства, но и имущество, приобретенное на самостоятельно заработанные деньги. Но в этом случае и государство не должно иметь прав на использование данных средств и доходов, как это происходит сейчас, когда предполагается, что таковые идут на исполнение обязательств государства перед учреждением (финансирование основной деятельности).

Арбитражный суд нередко отказывает кредиторам во взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами (ст.395 ГК РФ) и штрафной неустойки по основанию ст.401 ГК РФ, так как просрочка уплаты основного долга была вызвана недостаточным финансированием соответствующего министерства из федерального бюджета, а значит, отсутствовала вина учреждения за ненадлежащее финансирование из федерального бюджета*(43).

Нередко недобросовестные ответчики (государственные учреждения или финансовые органы) ссылаются на нормы бюджетного законодательства в обоснование отсутствия оснований для привлечения к ответственности. Так, Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа было рассмотрено дело N А26-1445/99-01-06/50 от 5 октября 1999 г. Медвежьегорское муниципальное предприятие коммунального хозяйства предъявило иск к Управлению федеральной службы безопасности по Республике Карелия (далее - УФСБ) и Министерству финансов Российской Федерации о взыскании 23 616 руб. 88 коп. основного долга, 35 259 руб. 04 коп. процентов за пользование чужими денежными средствами и 362 руб. 83 коп. штрафа. Ответчики ссылались на нормы ст.115 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год", п.37 постановления Правительства РФ от 22 марта 1999 г. N 327 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год", согласно которым Правительство проводит полную инвентаризацию кредиторской задолженности федеральных органов власти в целях определения объемов и механизмов погашения этой задолженности, "в связи с чем ответственности по обязательствам федеральных органов государственной власти, иных организаций, находящихся в ведении указанных органов, до окончания этой работы государство не несет". Суд правомерно не принял во внимание данное возражение, поскольку нормами действующего законодательства, а именно ст.120, 125, 399 ГК РФ предусмотрено иное.

Другой подход ставил бы участников гражданского оборота в неравное положение. Так, норма ст.161 Бюджетного кодекса противоречит правилам ГК РФ о свободе договора: "при уменьшении уполномоченными органами государственной власти в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных целевым назначением для финансирования договоров, заключаемых бюджетным учреждением, бюджетное учреждение и другая сторона подобного договора должны согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия договора. Сторона договора вправе потребовать от бюджетного учреждения только возмещения реального ущерба, причиненного изменением условий договора". Такое положение понятно: Бюджетный кодекс РФ служит именно целям финансового регулирования, устанавливает правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (преамбула и ст.1 Бюджетного кодекса РФ).

Говоря о механизме реализации дополнительной ответственности государства по долгам казенных предприятий, следует привести следующие существующие в юридической литературе позиции. Так, К. Трофимовым*(44) было высказано мнение о том, что практически субсидиарная ответственность Российской Федерации может наступить только в случае банкротства казенного предприятия, так как выяснить реальную достаточность или недостаточность имущества для удовлетворения требований кредиторов, на его взгляд, можно только в результате его распродажи. А. Гринкевич полагает, что установление ответственности казны по обязательствам казенных предприятий при недостаточности у последних денежных средств более отвечало бы потребностям гражданского оборота*(45). Но поскольку субсидиарная ответственность государства по обязательствам казенных предприятий возможна лишь при недостаточном имуществе предприятия для удовлетворения требований кредиторов, именно поэтому в отношении казенного предприятия не может быть возбуждено дело о несостоятельности (банкротстве*(46). Значит, по словам В.А. Дозорцева, "все имущество подлежит продаже, предприятие практически ликвидируется независимо от воли собственника-государства, и лишь после этого возникает субсидиарная ответственность государства. Подобная ситуация тоже не может быть признана нормальной по многим причинам. Казенное предприятие не может быть признано несостоятельным (п.1 ст.65 ГК РФ), однако не очень ясно, как может быть продолжена его деятельность при обращении взыскания на имущество (ГК РФ не предусматривает бронирования от взыскания даже какой-либо его части)"*(47).

В свое время авторы рецензии на учебник "Гражданское право" (1944 г.) считали ответственность государства за бюджетные учреждения одним из аргументов против признания их юридическими лицами*(48). Как видно из построения нынешнего законодательства, сама по себе субсидиарная ответственность государства не свидетельствует о неполноценности юридического лица; самостоятельная имущественная ответственность может принимать многообразные формы и не исключает дополнительной ответственности других лиц.

Но главное - это сам характер такой дополнительной ответственности государства. Как видно из нашего исследования, в российском праве он нуждается в уточнении. Учреждения и казенные предприятия - это субъекты права, обладающие ограниченной правосубъектностью ("российская модель юридических лиц публичного права"), и "ограничение имущественной базы ответственности учреждений является следствием ограниченного характера предоставляемых им как некоммерческим организациям прав участия в имущественном обороте"*(49). Но, сформулировав такую модель, мы должны помнить о том, что суть проблемы, связанной с их участием в обороте, составляет то, что данные субъекты - не собственники. Поэтому не работают классические конструкции и понятия (в том числе и субсидиарная ответственность по обязательствам созданного государством-собственником учреждения или казенного предприятия; это не вполне субсидиарная ответственность изначально: деньги выделяются самому юридическому лицу, но выделяются органом, утверждающим смету).

Как отметил В.А. Дозорцев, "когда такая ответственность сочетается с ограничением полномочий, закрепленных за юридическим лицом, тогда неполноценность, усеченность юридической личности выступает совершенно очевидно. И возникает вопрос о возможности обратного обращения взыскания - обращения взыскания на имущество юридического лица, являющегося носителем права оперативного управления, по долгам собственника имущества. Иначе вся картина остается неполной"*(50). Такой подход, как было показано, находит подтверждение в действующей судебной практике, когда вопрос о привлечении государства к дополнительной ответственности при недостаточности у учреждений денежных средств решается, исходя из возможности такого учреждения погасить долги перед энергетиками, водоснабжающими или коммунальными организациями за счет доходов, полученных от самостоятельной предпринимательской деятельности. Если это "право самостоятельного распоряжения", а учреждение - суть организация, финансируемая собственником, то в силу какого постулата действующего права учреждение фактически должно оплачивать государственные обязательства? А если таких средств нет, то с кого взыскивать долги, ведь учреждение - не собственник?

Когда законодатель находит какое-то не классическое, не традиционное, но гражданско-правовое (а не административное) решение вопроса имущественных отношений, на первое место он должен ставить интересы третьих лиц, участников оборота, которые не должны страдать. В бюджете лишних денег никогда нет и не будет, но это не повод снимать с себя ответственность по обязательствам (не платить по облигациям, займам, долгам созданных государством юридических лиц - несобственников).

В советское время проблема не была решена: если денежных средств не хватало для покрытия задолженности, то условия и порядок отпуска дополнительных средств устанавливались специальным законодательством. Порядок выделения этих средств так и не был утвержден*(51).

Возможно, сейчас существует больше возможностей и путей разрешения изложенной проблемы. Можно согласиться с тем, что оставленные в законе институты юридических лиц - несобственников не способны удовлетворять возложенные на них задачи и, исходя из этого, либо не создавать такие юридические лица, либо эффективнее управлять ими*(52), либо приватизировать их имущество. Необходимо создать такой режим их деятельности, при котором права и интересы как кредиторов, так и самих юридических лиц - несобственников были бы в большей степени защищены.


К.П. Кряжевских,

юрист КБ "Северо-Восточный Инвестиционный Банк"


-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: Толстой Ю.К. Понятие права собственности // Проблемы гражданского права. Л., 1962; Карасс А.В. Право государственной собственности (объект и содержание): Автореф. М., 1952.

*(2) См.: Журнал Особого Совещания по обороне. 1927. N 181. 29 июля.

*(3) Гойхбарг А.Г. Хозяйственное право РСФСР: Изд. 3-е. М., 1924. Т. I. С. 67.

*(4) См.: Гражданский кодекс 1922 г. Ст. 19; Положение о промышленных трестах от 29 июня 1927 г. Ст. 4 // Собрание законов и распоряжений Раб.-Кр. Правительства СССР. 1927. N 39. Ст. 392.

*(5) Собрание узаконений и распоряжений Раб.-Кр. Правительства РСФСР. 1923. N 29. Ст. 336.

*(6) Венедиктов. А.В. Правовая природа государственных предприятий. Л., 1928. С. 46.

*(7) См.: Советское государство и право. 1940. N 10. С. 75, 85.

*(8) См.: Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве (понятие, виды, государственные юридические лица). М., 1947. С. 206-207.

*(9) См.: Венедиктов. А.В. Указ. соч. С. 146.

*(10) См.: Там же.

*(11) Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права / Под. ред. В.А. Рахмиловича, В.Н. Литовкина. М., 2000. С. 111.

*(12) Цит. по: Цимерман Ю.С. Правовой режим основных и оборотных средств государственного промышленного предприятия. М., 1967.

*(13) Блинов М. Иски о выделении средств из федерального бюджета // Хозяйство и право. 1998. N 10.

*(14) Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство // Гражданский кодекс России: Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С.А. Хохлова / Под ред. А.Л. Маковского. М., 1998.

*(15) Образуется вследствие принятия на себя бюджетными учреждениями обязательств по поставке товаров, работ или услуг, не обеспеченных бюджетным финансированием.

*(16) Комягин Д.Л. Правовые механизмы недопущения роста задолженности бюджета // Право и экономика. 2000. N 5. С. 26-29.

*(17) Такой выход был выдвинут Минфином РФ в качестве законопроекта.

*(18) Постановление Правительства РФ от 31 августа 1994 г. N 1008

*(19) Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948.

*(20) Алехина С. О процессуальном соучастии в арбитражном процессе по делам о защите права собственности // Хозяйство и право. 2000. N 9. С. 41.

*(21) См., напр.: Постановление Президиума ВАС РФ от 3 марта 1998 г. N 5176/97 // Вестник ВАС РФ. 1998. N 5.

*(22) Постановление ФАС Центрального округа от 10 марта 2000 г. N А35-2966/99-С8

*(23) Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 5 августа 1999 г. N Ф04/1564-250/А46-99 // Там же.

*(24) Согласно постановлению ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8, предусмотренный п.1 ст.399 ГК РФ порядок предварительного обращения кредитора к основному должнику может считаться соблюденным, если кредитор предъявил последнему письменное требование и получил отказ должника в его удовлетворении либо не получил ответа на свое требование в разумный срок.

*(25) Постановление Президиума ВАС РФ от 5 октября 1999 г. N 1341/99

*(26) Гринкевич А. Гражданско-правовая ответственность казны // Хозяйство и право. 1996. N 4.

*(27) Суды анализируют лимиты бюджетных средств, отчетные балансы, справки о выделении средств из бюджета, сметы, справки банков о наличии денежных средств, отчеты об исполнении сметы расходов бюджетной организации, балансы исполнения сметы расходов, сметы расходов по внебюджетной деятельности, уставные документы с целью установить источники финансирования.

*(28) Постановление ФАС Северо-Западного округа от 22 мая 2000 г. N А52/3370/99/1

*(29) Постановления ФАС Центрального округа от 24 августа 1999 г. N А23-54/7-99-Г, от 15 марта 2000 г. N А35-4369/99-С8, от 15 марта 2000 г. N А35-4271/99-С8, от 15 марта 2000 г. N А35-4265/99-С8; постановления ФАС Северо-Западного округа от 31 января 2000 г. N А13-3996/99-04, от 10 апреля 2000 г. N А56-29013/99, от 10 июля 2000 г. N А42-1435/00-6; постановление ФАС Уральского округа от 3 августа 1999 г. N Ф09-947/99-ГК // Там же.

*(30) См., напр.: Постановление Президиума ВАС РФ от 23 марта 1999 г. N

*(31) В литературе встречается немало точек зрения относительно природы данного права. Было высказано мнение о том, что оно является правом хозяйственного ведения (Иванова Н.Р. Защита права собственности в арбитражном суде. М.,1999. С. 74-75; Гражданский кодекс РФ. Часть первая / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина, В.П. Мозолина. М., 1996; Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России: Проблемы. Теория. Практика. С. 223-225). Иного взгляда придерживаются представители санкт-петербургской правовой школы, провозглашающие его особым вещным правом (см.: Гражданское право: Учебник / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М., 1996. Ч. I. С. 288, 357), а также Л.В. Щенникова (см.: Вещные права в гражданском праве России. М., 1996), С.О. Корытов (Юридическая природа права хозяйственного ведения: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000). По-своему рассуждают В.П. Камышанский, полагающий, что право на доходы и имущество, приобретенное на эти доходы, может быть правом собственности, ограниченным: 1) по кругу объектов, которые учреждение вправе приобретать, 2) целями, предусмотренными учредительными документами; 3) назначением имущества (см.: Право собственности: пределы и ограничения. М., 2000. С. 170, 172), и В.А. Дозорцев (см.: Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России: Проблемы. Теория. Практика.). М.В. Чередникова утверждает, что право учреждения самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от разрешенной собственником деятельности, и имуществом, приобретенным за счет этих средств, является правом оперативного управления (см.: Чередникова М.В. О вещных правах по Гражданскому кодексу Российской Федерации // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. С.С. Алексеева. М., 2000. С. 123).

*(32) Постановления Президиума ВАС РФ от 25 августа 1998 г. N 1551/98, от 24 ноября 1998 г. N 4268/98, от 7 декабря 1999 г. N 4488/99, от 23 мая 2000 г. N 4940/99 указывают, что суд должен был проверить наличие у учреждения иных средств, за счет которых могла быть погашена задолженность. Та же позиция у окружных судов (см.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 31 января 2000 г. N А05-5339/99-310/10 - "...необходимость подтверждения недостаточности внебюджетных средств...", Постановление ФАС Поволжского округа от 17 марта 2000 г. N А 35-4282/99-С8, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 22 мая 2000 г. N А52/3370/99/1 - "...имелись ли средства от предпринимательской деятельности, которые ответчик мог направить на погашение задолженности...").

*(33) Письмо ВАС РФ от 26 января 1994 г. N ОЩ-7/ОП-48 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с исполнением, изменением и расторжением кредитных договоров".

*(34) Письмо А.В. Венедиктова С.Н. Братусю // Проблемы современного гражданского права / Под ред. В.А. Рахмиловича, В.Н. Литовкина. М., 2000. С. 381.

*(35) Определение Верховного Суда РФ от 10 августа 2000 г. N КАС 00-318

*(36) Леонова Г.Б. Учреждение как субъект гражданского права // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. 1998. N 1.

*(37) Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1997. Ч. 1. С. 148.

*(38) Брагинский М., Ярошенко К. Граждане (физические лица). Юридические лица: Комментарий ГК РФ // Хозяйство и право. 1995. N 2. С. 15.

*(39) Витрянский В. Черты юридического лица // Экономика и жизнь. 1995. N 8. С. 30.

*(40) См.: Алехина С. Указ. соч. С. 39-43.

*(41) См.: Иванова Н.Р. Указ. соч. С. 74.

*(42) Постановление Президиума ВАС РФ от 5 августа 1997 г. N 2468/97, Постановление ФАС Центрального округа от 30 сентября 1999 г. N А 55-204/98-20, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 26 февраля 1999 г. N А78-7/91-98-4И-Ф02-205/99-205А/99-С2, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25 июля 2000 г. N А56-1807/00, Постановление ФАС Центрального округа от 14 марта 2000 г. N А35-2960/99-С8, от 14 января 2000 г. N А54-1942/99-С17, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 15 апреля 1999 г. N Ф04/765-182/А27-99, Постановление ФАС Уральского округа от 25 мая 2000 г. N Ф09-656/2000-ГК. Но такие решения выносятся только при недостаточности у учреждения денежных средств - как бюджетных, так и внебюджетных. Суды в данных спорах обращают внимание на то, что факт принятия всех зависящих от учреждения мер по получению денег для осуществления расчетов по договору, направление внебюджетных средств на основную уставную деятельность - основание для освобождения от ответственности за ненадлежащее исполнение обязательства; платная образовательная деятельность не рассматривается как предпринимательская, если получаемый от нее доход полностью идет на возмещение затрат на обеспечение образовательного процесса, его развитие и совершенствование в данном образовательном учреждении. В этом случае недостаточность внебюджетных средств для расчетов с третьими лицами не является виной учреждения.

*(43) Приложение к письму Министерства финансов РФ от 28 июня 1999 г. N 01-01-10 "Об обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов Российской Федерации по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за 1998 год". Постановления Президиума ВАС РФ от 4 февраля 1997 г. N 4943/96, ФАС Центрального округа от 11 февраля 2000 г. N А-54-2064/99-С-8, ФАС Северо-Западного округа от 10 июля 2000 г. N А13-5700/99-04, ФАС Московского округа от 25 ноября 1999 г. N А40/3794-99, ФАС Дальневосточного округа от 8 февраля 2000 г. N Ф03-А51/00-1/137. При этом кредитор порой лишается возможности взыскать неустойки с государства, тем самым меркнет их обеспечительная функция (ст.333 ГК РФ), так как факт отсутствия вины учреждения - основание отклонить требование о взыскании штрафов с учреждения - дает судам повод не взыскивать их с собственника в силу ст.399 ГК РФ, согласно которой лицо, несущее субсидиарную ответственность, отвечает перед кредитором на тех же основаниях, что и основной должник.

*(44) Трофимов К. Ликвидация юридических лиц: вопросы имущественной ответственности // Хозяйство и право. 1995. N 9.

*(45) См.: Гринкевич А. Указ. соч.

*(46) Витрянский В. Гражданский кодекс о юридических лицах (лекция В.В. Витрянского, прочитанная в ВАС РФ в декабре 1994 г.) // Вестник ВАС РФ. 1995. N 5.

*(47) Дозорцев В.А. Указ. соч.

*(48) Социалистическая законность. 1946. N 3. С. 55.

*(49) Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. Т. I. М., 1998. С. 606.

*(50) Дозорцев В.А. Указ. соч. С.244.

*(51) Там же.

*(52) Следуя точке зрения В.А. Дозорцева на права оперативного управления и хозяйственного ведения как на "способ управления государственной собственностью".



Ответственность казенных предприятий и учреждений


Автор


К.П. Кряжевских - юрист КБ "Северо-Восточный Инвестиционный Банк"


Практический журнал для руководителей и юристов "Законодательство", 2000, N 12


Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.