Кто поможет инвалиду - чернобыльцу? (Е.В. Чупрова, "Гражданин и право", N 1, январь 2001 г.)

Кто поможет инвалиду - чернобыльцу?

Цель настоящей статьи - встать на защиту людей, ликвидировавших последствия одной из самых страшных мировых катастроф - аварии на Чернобыльской АЭС и, по существу, положивших свои жизни во имя будущего не только России, но и всей Европы.

Социальное обеспечение этой категории граждан регулируется нормами Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" от 15 мая 1991 г. в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 179-ФЗ (с изменениями от 11 декабря 1996 г., 16 ноября 1997 г., 17 апреля, 5 июля 1999 г., 7 августа 2000 г.). Согласно п.25 ст.14 этого Закона, одной из основных гарантий является выплата денежных сумм в возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием вследствие Чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в размере заработка (или соответствующей его части) в зависимости от степени утраты трудоспособности (с установлением инвалидности), определяемом в порядке, предусмотренном законодательством РФ для случаев возмещения вреда, связанного с исполнением работниками трудовых обязанностей. Порядок выплаты денежных сумм указанной категории граждан определен в Разъяснении Министерства труда и социального обеспечения РФ от 2 июня 2000 г. N 6 "О порядке выплаты денежных сумм в возмещение вреда в размере заработка (или соответствующей его части) в зависимости от степени утраты трудоспособности гражданам, пострадавшим вследствие Чернобыльской катастрофы (с установлением инвалидности)", утвержденном постановлением Минтруда РФ от 2 июня 2000 г. N 43 и зарегистрированном в Минюсте РФ 19 июля 2000 г. за N 2313 (далее -Разъяснение N 6).

Принятие нового Разъяснения было обусловлено тем, что 6 января 2000 г. введен в действие Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (с изменениями от 17 июля 1999 г., 2 января 2000 г.; далее - Закон об обязательном социальном страховании) взамен ранее действовавших Правил возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей, утвержденных Постановлением Верховного Совета РФ от 24 декабря 1992 г. N 4214-1, с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 180-ФЗ.

Однако Разъяснение N 6 не изменило практику применения норм Закона "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", а следовательно, остались прежние проблемы в реализации законных прав инвалидов-чернобыльцев и их семей, случаи ухудшения их материального обеспечения.

Так, по ранее действовавшему порядку, допускалось исчисление сумм возмещения вреда из среднего заработка за 12 последних месяцев работы, предшествовавших участию гражданина в ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Однако теперь среднемесячный заработок подсчитывается путем деления общей суммы за 12 месяцев работы, предшествующих наступлению страхового случая, т.е. подтвержденного в установленном порядке факта повреждения здоровья застрахованного вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, которое влечет возникновение обязательства страховщика осуществлять обеспечение по страхованию или устрате либо снижению его трудоспособности (по выбору застрахованного), на 12 (п.3 ст.12 Закона об обязательном социальном страховании). Таким образом, заработок определяется за 12 последних месяцев перед установлением инвалидности. Вместе с тем, как это вытекает из заключений бюро медико-социальной экспертизы, страховой случай у данной категории граждан наступил в период работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Ввиду того что нельзя определить конкретную дату причинения вреда здоровью, в расчет, по нашему мнению, может включаться заработок за 12 месяцев, предшествующих всему периоду участия в этих работах.

В соответствии с п.4 Разъяснения N 6 за 12 последних месяцев, предшествующих прекращению работы по ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС, можно определять размер возмещения вреда лишь в двух случаях:

1) если причиной инвалидности будет признано "профессиональное заболевание";

2) если лицо, признанное инвалидом вследствие "увечья, связанного с аварией на ЧАЭС", выполняло работы непосредственно на аварийном блоке в третьей зоне опасности в 1986 г. и имеет документальное подтверждение о выполнении этих работ.

Во всех других случаях, по мнению Министерства труда и социального развития РФ, периодом для исчисления среднего заработка могут служить либо 12 последних месяцев работы, предшествующих наступлению страхового случая, либо условный месячный заработок, если период работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС составил менее одного полного календарного месяца.

Данные ограничения в выборе периода за 12 последних месяцев перед прекращеним работ по ликвидации аварии не установлены Законом "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". Более того, в предлагаемых Разъяснением N 6 случаях, по нашему мнению, заработок за этот период работы вообще не может быть взят в расчет по следующим обстоятельствам.

Для пострадавших от воздействия радиации при освидетельствовании в бюро медико-социальной экспертизы установлены иные правила, представленные в Указании Министерства социальной защиты населения РФ от 11 сентября 1992 г. N 1-76-У. Как определено в Указании, установление причинной связи заболевания и инвалидности с последствиями Чернобыльской катастрофы, в том числе и в отношении военнослужащих и военнообязанных, призванных на специальные сборы и привлеченных к выполнению работ, связанных с ликвидацией этих последствий, независимо от места дислокации и выполняющихся работ, осуществляется межведомственными экспертными советами и военно-врачебными комиссиями, а также другими органами, определяемыми Правительством РФ. При этом, в случае признания граждан инвалидами, причинами инвалидности могут быть или "увечье, связанное с аварией на ЧАЭС", или "увечье, полученное при исполнении иных обязанностей военной службы, связанное с аварией на ЧАЭС". Таким образом, причина инвалидности - "профессиональное заболевание" - лицам, участвовавшим в работах по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, вообще не устанавливается.

Что же касается другого случая, когда заработок может быть исчислен исходя из 12 месяцев, предшествующих прекращению работы по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС, а именно: если лицо выполняло работы непосредственно на аварийном блоке в третьей зоне опасности в 1986 г. и имеет документальное подтверждение о выполнении этих работ, - то он не предусмотрен ни нормами Закона "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльсткой АЭС", ни нормами Закона об обязательном социальном страховании, а следовательно, нет никаких законных оснований брать его в расчет и отказывать гражданам при определении сумм по страхованию (возмещения вреда), исходя из периода последних 12 месяцев работы, предшествующей его участию в ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС.

В связи со вступлением в силу Закона об обязательном социальном страховании изменился и состав заработка для исчисления сумм обеспечения по страхованию (возмещения вреда). Так, теперь в нем учитываются все виды оплаты труда (дохода) гражданина как по месту основной работы, так и по совместительству; оплата труда по гражданско-правовым договорам и суммы авторских гонораров учитываются только при условии уплаты страховых сумм страховщику; выплаты единовременного характера (компенсации за неиспользованный отпуск, выходное пособие при увольнении) не учитывается, а за периоды временной нетрудоспособности или отпуска по беременности и родам учитываются выплаченные соответствующие пособия (п.2 ст.12 Закона об обязательном социальном страховании). Вместе с тем, действующее гражданское законодательство в состав утраченного заработка (дохода) потерпевшего включает выплаты, облагаемые подоходным налогом (ст.1086 части 2 ГК РФ). В связи с этим очевидно, недопустимо применение ранее использовавшегося при расчете среднемесячного заработка при исчислении суммы возмещения вреда Перечня видов заработной платы и других выплат, на которые не начисляются страховые взносы и которые не учитываются при определении среднемесячного заработка для исчисления пенсий и пособий по государственному социальному страхованию, утвержденного постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС N 358/16-28 от 3 сентября 1990 г.

Остается непонятным, будут ли учитываться при исчислении заработка некоторые виды компенсационных выплат (расходы при направлении в командировку, за использование инструментов, принадлежащих работникам, при переезде в другую местность) в той части, которая облагается подоходным налогом, доплаты на питание, а также оплата по гражданско-правовым договорам - только с учетом уплаты страховых взносов или также обложения подоходным налогом?

Изменение состава заработка влечет за собой еще одну проблему. Закон об обязательном социальном страховании не определяет порядка индексации ежемесячных страховых сумм (возмещения вреда). В Разъяснении N 6 приводятся коэффициенты повышения, однако непонятно, касаются ли они всех лиц, получающих возмещение, или только тех граждан, у которых исчисление среднемесячного заработка производилось по нормам, указанным в данном законе. Кроме того, открытым остается вопрос о необходимости приведения в соответствие с этим законом документов, имеющихся в распоряжении органов социальной защиты населения, представления новых справок о заработке и перерасчете страховых сумм. Согласно п.5 ст.7 Закона об обязательном социальном страховании, лица, чье право на получение возмещения вреда было установлено в соответствии с законодательством Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного работникам увечьем либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей, получают право на обеспечение по страхованию со дня вступления в силу настоящего закона. Однако ничего не сказано о перерасчете уже назначенных сумм. Никаких указаний на сей счет нет как в ранее действовавшем разъяснении Министерства труда и социального развития РФ от 1 июня 1999 г. N 1, так и в новом Разъяснении N 6. По нашему мнению, учитывая то, что на момент обращения за возмещением вреда документы о заработке соответствовали действующему законодательству, а применение правил Федерального закона в части, касающейся состава заработка и периодов, за которые он определяется, могут снизить материальное обеспечение граждан, а также исходя из общеправовых принципов, таких, как признание прав человека высшей ценностью, невозможность ухудшения правового положения граждан, закрепленных, в частности, в ст.2, 7, ч.2 ст.55 Конституции РФ, есть все основания утверждать о неправомерности требований органов социальной защиты о представлении новых документов, в частности о заработке. Хотя, очевидно, следует законодательно решить вопрос о дальнейшем порядке индексации непересмотренных сумм.

Не определены и некоторые процедурные правила. Так, ни Закон об обязательном социальном страховании, ни Разъяснение N 6 не содержат нормы, регламентирующей сроки перерасчета ежемесячной страховой выплаты (суммы возмещения вреда) при возникновении права на ее увеличение либо уменьшение, например в случаях изменения группы инвалидности, предоставления гражданами дополнительных документов о заработке. Здесь неприменимы сроки, указанные в Законе РФ от 20 ноября 1990 г. N 340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации" и установленные для перерасчета пенсий. Не меньше вопросов возникает и при выплате ежемесячной страховой выплаты в связи со смертью инвалида-чернобыльца. Четко даже не определены условия, при наличии которых семья имеет право на ее получение. Так, согласно п.2 ст.7 Закона об обязательном социальном страховании, право на ежемесячную страховую выплату в случае смерти застрахованного в результате наступления страхового случая имеет любое нетрудоспосбное лицо, состоявшее на иждивении умершего или имевшее ко дню его смерти право на получение от него содержания, т. е. даже лицо, не состоявшее в отношениях родства или свойства с умершим. Вместе с тем, исходя из смысла Закона "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", законодательство о возмещении вреда, связанного с исполнением работниками трудовых обязанностей, применимо лишь при исчислении заработка, а в остальных случаях, очевидно, следует руководствоваться специальными нормативными актами. Однако сам этот закон лишь упоминает о праве на возмещение вреда семьям умерших инвалидов-чернобыльцев, а также погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС и не раскрывает круг членов семьи, понятие нетрудоспособности. Ввиду отсутствия каких-либо указаний, в данном случае нельзя воспользоваться правилами, предусмотренными для обеспечения пенсиями по случаю потери кормильца, так как речь идет о совершенно различных выплатах. Закон об обязательном социальном страховании содержит противоречия с действующим гражданским законодательством в части, касающейся порядка определения размера ежемесячной страховой выплаты членам семьи умершего. Непонятно, должны ли органы социальной защиты населения исчислять ее исходя из среднемесячного заработка (включая получаемые при жизни пенсии, пожизненное содержание и другие подобные выплаты) за вычетом долей, приходящихся на него самого, трудоспособных лиц, не имеющих права на получение страховых выплат, а также лиц, имеющих право на получение страховых выплат в случае смерти застрахованного, как закреплено в п.8 ст.12 Закона об обязательном социальном страховании, или же только за вычетом доли лиц, имеющих право на возмещение вреда в связи со смертью кормильца, без учета пенсии пожизненного содержания и других подобных выплат, как это вытекает из ст.1089 части 2 ГК РФ.

В статье затронуты далеко не все вопросы, стоящие перед правоприменительными органами при назначении (перерасчете) и выплате сумм возмещения вреда инвалидам-чернобыльцам и членам их семей. В связи с огромным числом противоречий, содержащихся в различных нормативно-правовых актах, назрела острая необходимость принятия единого закона, который вобрал бы в себя все особенности обеспечения граждан, пострадавших от воздействия радиации. В этом законе должны быть собраны и правила исчисления среднемесячного заработка при определении размера возмещения (возможно, целесообразно установить твердую денежную сумму, в зависимости от степени утраты трудоспособности), представления документов, перерасчета сумм при возникновении определенных обстоятельств. Следует также четко раскрыть круг лиц, имеющих право на выплаты в случае смерти инвалида-чернобыльца или лица, погибшего в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Пока же можно наблюдать лишь ужесточение требований к этой категории лиц. Такой вывод напрашивается после ознакомления не только с Разъяснением N 6, но и последними консультациями должностных лиц, опубликованными в специальной литературе. Так, в настоящее время право на льготное пенсионное обеспечение граждан, пострадавших от воздействия радиации вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, связывается только с фактом постоянного проживания в загрязненной радиацией зоне. Таким образом, оказываются лишенными льгот в пенсионном обеспечении граждане, долгое время проживающие на загрязненных радиацией территориях, а затем покинувшие эти территории, а также лица, проживающие на территориях, которые ранее относились к загрязненным, однако на дату обращения граждан за пенсией исключенных из таковых. Подобное толкование ст.34 Закона "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" грубо нарушает права граждан. Хочется надеяться, что Министерство труда и социального развития РФ изменит свое отношение к пострадавшим от воздействия радиации, которые нуждаются в скорейшей помощи и сострадании.

Е.В. Чупрова,

кандидат юридических наук