Проблемы развития рынка ценных бумаг в России (Д.А.Звягинцев, "Законодательство", N 1, январь 2001 г.)

Проблемы развития рынка ценных бумаг в России


Рынок ценных бумаг - явление в России сравнительно новое, для большинства населения малопонятное. И это неудивительно, ведь в то время, когда другие страны накапливали опыт практической работы с ценными бумагами и оттачивали экономические отношения, мы довольствовались только тем, что предлагало нам государство, часто не понимая, для чего вообще могут быть нужны ценные бумаги. Возможно, поэтому ценные бумаги с таким трудом входят сейчас в жизнь общества. Многим нашим соотечественникам не только ценные бумаги, но и кредитные карточки, которые давно стали привычными во всех развитых странах, представляются чем-то ненадежным. Такое восприятие вполне естественно. Государство часто обманывало своих граждан, наполняя рынок облигациями, которые нельзя было ни продать, ни обменять, ни заложить. Например, облигации 2-процентного займа развития народного хозяйства СССР, распространенные после войны, удалось обменять на рубли лишь через полвека, когда они значительно обесценились. Преодолению негативного отношения к рынку ценных бумаг не способствуют многолетняя нестабильная экономическая ситуация в стране, частые финансовые "встряски".

Тем не менее, России как государству, ставшему на путь рыночных отношений, рынок ценных бумаг необходим. Какова же ситуация на указанном рынке в настоящее время?

Материалы прокурорских проверок и статистические данные свидетельствуют о том, что в настоящее время в Российской Федерации динамика нарушений, совершаемых в сфере рынка ценных бумаг, стабильно негативная. Данный рынок активно используют для своего обогащения различного рода преступные группировки. Они совершают преступления, связанные с изготовлением, подделкой, хищением ценных бумаг, мошенничеством. Широкое распространение получили противозаконные деяния с применением поддельных векселей, выпущенных от имени Сбербанка, Минфина, Минтопэнерго России. Встречаются факты безлицензионной деятельности на рынке ценных бумаг, нарушения правил учета и обращения ценных бумаг, обмана акционеров, выпуска суррогатов денег, отсутствия надлежащего государственного контроля за участниками рынка и т.п.

Криминализация этой сферы носит пока весьма устойчивый поступательный характер. И хотя латентность здесь очень высока, из года в год количество осужденных растет. Только по ст.186 Уголовного кодекса Российской Федерации ("Изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг") в 1997 г. было осуждено 525 человек, в 1998 г. - 984, а в 1999 г. - 1321 человек.

Высокий уровень преступности в указанной сфере экономики объясняется, в частности, тем, что контролирующие органы (Центральный банк, Министерство финансов, Федеральная комиссия по ценным бумагам Российской Федерации (ФКЦБ)) не в полной мере выполняют возложенные на них функции контроля за соблюдением законодательства эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Не используются правовые возможности для ликвидации юридических лиц, признания сделок недействительными, возвращения в бюджет всего незаконно полученного, приостановления и аннулирования лицензий, возбуждения уголовного преследования за незаконное занятие предпринимательской деятельностью и т.д. В частности, это показали результаты известной проверки, проведенной в Банке России Генеральной прокуратурой РФ в связи с кризисом 1998 г.

В последнее время объектом пристального внимания и изучения является предмет соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативных документов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим особое беспокойство вызывает, в частности, то, что нормативные акты некоторых субъектов федерации, касающиеся вексельного обращения, противоречат федеральному законодательству, а органы власти субъектов федерации чаще всего используют вексельное обращение для того, чтобы справиться с возникающими трудностями при пополнении доходной части бюджета. Выпущенные в таких случаях ценные бумаги, представляющие собой долговые обязательства, порой превышают по объему доходную часть бюджета территорий. Налицо пренебрежение требованиями Федерального закона "О переводном и простом векселе", который предоставляет субъектам федерации право обязываться по переводному и простому векселю только в случаях, специально предусмотренных федеральным законом. Экономически необоснованный выпуск долговых обязательств влечет за собой обращение взыскания на средства бюджета субъекта федерации, а также федерального бюджета Российской Федерации. Так, в Сахалинской области был выявлен факт незаконного изготовления местной администрацией облигаций на 5 млрд долл. США, в связи с чем прокуратурой было возбуждено уголовное дело.

Практика прокурорского надзора показывает, что подобные нарушения, как правило, носят умышленный характер и происходят не в силу незнания закона, а по причине отсутствия надлежащего контроля и, как следствие, безнаказанности.

Представляется, что работникам прокуратуры следовало бы обратить особое внимание и на функционирование саморегулируемых организаций, наделенных, думается, излишне широкими полномочиями. Так, ФКЦБ делегировала Национальной ассоциации участников фондового рынка право получать и отбирать заявки кандидатов и затем рекомендовать ФКЦБ как органу, который выдает лицензии, одобрить заявление. Членство в саморегулируемой организации - необходимое условие получения лицензии. Но, став ее обладателями, профессиональные участники могут покинуть саморегулируемую организацию, поскольку за членство взимается плата и необходимо соблюдать повышенные по сравнению с нормами ФКЦБ стандарты. Удержать компании от выхода может лишь предположение о возможном предубеждении со стороны ФКЦБ по отношению к компаниям, не являющимся членами саморегулируемой организации. Однако если компании удастся это предубеждение преодолеть (например, демонстрируя полное соответствие требованиям), то проблем не возникнет. На мой взгляд, сейчас, в период становления рынка ценных бумаг, передача Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг отдельных своих функций саморегулируемым организациям при отсутствии надлежащей системы контроля со стороны государства является преждевременной и приводит не только к ущемлению в ряде случаев прав профессиональных участников рынка ценных бумаг, но и к снижению эффективности государственного контроля.

Внимание прокуроров в настоящее время должно быть обращено и на исполнение законодательства регистраторами и депозитариями из числа профессиональных участков рынка ценных бумаг. Все чаще их незаконные действия по регистрации перехода прав собственности на ценные бумаги к третьим лицам нарушают права акционеров, в том числе государства как собственника акций крупных акционерных обществ.

Так, определением Арбитражного суда от 8 декабря 1998 г. по иску Комитета по управлению государственным имуществом Ленинградской области было запрещено совершать депозитарные операции по переходу права собственности на 22-процентный пакет акций ОАО "Ленсвязь". Соответствующие документы были направлены депозитарию - АО "Банк "Золотой стандарт". Тем не менее, сотрудниками депозитария 10 и 16 декабря 1998 г. были совершены операции в отношении спорных акций, в результате чего право собственности на них перешло к третьим лицам. По факту злостного неисполнения работниками АО "Банк "Золотой стандарт" судебных актов о запрете совершать депозитарные операции с ценными бумагами ОАО "Ленсвязь" прокуратурой Ленинградской области возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ст.315 УК РФ ("Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта").

Контроль со стороны государства за происходящим на рынке ценных бумаг нельзя признать удовлетворительным, и результаты такого положения вполне предсказуемы. Наиболее вопиющие случаи широко освещались прессой. К примеру, некоторые стратегически важные предприятия (оборонные и т.п.) периодически оказываются под контролем иностранных фирм, покупающих крупные пакеты акций. Это следствие невыполнения органами Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП) функций государственного контроля за движением акций в уставном капитале хозяйственных обществ. Статья 18 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" предусматривает возможность таких сделок лишь с предварительного согласия органов МАП.

К сожалению, названное министерство чрезвычайно редко в полной мере реализует полномочия, предоставленные ему законом. Обращения в суды или направления в соответствующие правоохранительные органы материалов для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений, связанных с нарушением антимонопольного законодательства, редки и бессистемны. Нужно признать, что и в правоохранительных органах, к сожалению, пока мало истинных профессионалов, которые могли бы квалифицированно расследовать подобные дела. В результате виновные очень редко предстают перед судом, о чем свидетельствует статистика. По статье 178 УК РФ ("Монополистические действия и ограничение конкуренции") в 1997 г. был осужден 1 человек, в 1998 г. - 3, в 1999 г. - 1 человек.

Итак, в настоящее время условно можно выделить три основные фактора, которые отрицательно влияют на успешное развитие рынка ценных бумаг: исторически сложившаяся ментальность общества, несовершенство действующего законодательства, неудовлетворительная работа контролирующих и недостаточно эффективная деятельность правоохранительных органов.

При таком положении дел лишь усиление прокурорского надзора за исполнением законодательства на рынке ценных бумаг вряд ли быстро даст существенные результаты. Это направление работы лишь начинает развиваться. Наиболее часто прокуроры реализуют свои полномочия, осуществляя надзор за законностью учреждения акционерных обществ, эмиссии акций, операций с ценными бумагами акционерных обществ. В последнее время они обращают особое внимание на исполнение законодательства, регулирующего вексельное обращение, выпуск государственных (муниципальных) ценных бумаг и надлежащее осуществление государственного контроля контролирующими органами. В случае выявления нарушений законности прокуроры чаще всего приносят протесты на незаконные правовые акты либо обращаются в суд.

Хочется отметить, что на некоторых направлениях прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг Генеральной прокуратурой РФ уже накоплен определенный опыт. Теперь она пытается не только реагировать на допущенные нарушения законности, но и вести профилактическую работу, внося в соответствующие органы власти предложения относительно совершенствования действующего законодательства. Так, в письме Генеральной прокуратуры РФ в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 12 мая 1998 г. содержится предложение дополнить ст.38 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" положением о том, что органы субъектов Российской Федерации, муниципальные образования должны быть ограничены суммой выпускаемых ценных бумаг в размере 10-20% от объемов реально полученных доходов бюджета за предыдущий год и процентов выплат по ним.

Однако для того, чтобы рынок ценных бумаг эффективно заработал, недостаточно внесения отдельных поправок в действующее законодательство. Необходима широкомасштабная система государственных мер, которая включала бы и активизацию контролирующих органов, и совершенствование законодательной базы. Материалы прокурорской практики свидетельствуют о том, что определяющую роль здесь играет деятельность ФКЦБ. Думается, что Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг следовало бы сосредоточить внимание прежде всего на системной разработке проектов, обеспечивающих динамичное развитие рынка ценных бумаг, повышении профессиональной квалификации специалистов и персонала профессиональных участников рынка ценных бумаг, эмитентов и инвесторов. В частности, дополнительным основанием для отказа в регистрации эмиссии ценных бумаг должно стать участие в совете директоров организации или среди ее учредителей лиц, которые руководили компаниями, не рассчитавшимися со своими вкладчиками, а также которые были осуждены за мошенничество и другие экономические преступления.

Чтобы быстрее изжить сложившиеся негативные черты рынка ценных бумаг, законодательная работа должна вестись, как представляется, по двум направлениям. Во-первых, следует заменять ранее принятые акты на более совершенные, отвечающие потребностям современного экономического развития страны. Во-вторых, пора законодательно урегулировать новые области экономических отношений.

Позволю себе предложить примерный список задач, которые предстоит решить в процессе совершенствования нормативной базы:

а) преимущественная и всесторонняя защита законных прав и интересов инвесторов. В основе функционирования рынка лежит добровольное вложение денежных средств инвесторами в инструменты рынка ценных бумаг, следовательно, от обеспечения доверия инвесторов к рынку зависит само существование рынка;

б) пресечение незаконной деятельности на рынке ценных бумаг, повышение ответственности профессиональных участников рынка ценных бумаг и эмитентов за результаты своей деятельности;

в) создание разнообразных форм компенсаций, систем взаимных гарантий страхования на рынке ценных бумаг в целях снижения риска при осуществлении инвестиций в ценные бумаги и повышения доверия инвесторов к рынку ценных бумаг.

Страхование ответственности участников фондового рынка должно войти в практику делового оборота и стать неотъемлемой частью прав инвесторов. Хотя ни на одном развитом рынке нет обязательного страхования подобных рисков, в США и Южной Америке 100%, а в Европе 75-80% финансовых институтов, тем не менее, имеют страховое покрытие.

Одним из наиболее типичных рисков на рынке ценных бумаг является риск регистратора, связанный с определением подлинности подписи инвестора на передаточном распоряжении. На американском фондовом рынке уже более 30 лет действует система защиты от таких мошеннических действий. Суть ее в том, что рыночные торговцы (брокеры и дилеры) заинтересованы в быстрой и эффективной перерегистрации прав собственности в большей степени, чем регистраторы. Брокеры и дилеры лучше приспособлены контролировать риск, поскольку знают своих клиентов и имеют возможность удостовериться в том, что подпись на передаточном распоряжении подлинная и принадлежит индоссанту. Инвестору же получение компенсации от брокера представляется более надежным, чем от регистратора, так как инвестиционные институты являются более состоятельными, чем регистраторы. Таким образом, брокер (дилер), заинтересованный в быстрой перерегистрации, представляя передаточное распоряжение регистратору, гарантирует ему собственными активами, что подпись на документе принадлежит его клиенту и является подлинной. Эта система начинает применяться и в России;

г) постепенное увеличение степени открытости рынка для иностранных инвесторов;

д) обеспечение инвесторов полной и достоверной информацией о ценных бумагах и их эмитентах, ужесточение требований к достоверности информации.

Это необходимо для того, чтобы участники рынка были информированы о действиях друг друга и принимали решения, основываясь на своих оценках реальных фактов, а не опираясь на догадки и слухи. Инвестор, который не получит подробной и точной информации о том, на какие цели должны быть потрачены его деньги, каковы финансовые успехи и промахи объекта его предполагаемых инвестиций, вероятно, вложит их туда, где информацию не скрывают. Раскрытие таких сведений имеет еще один положительный результат: оно стимулирует конкуренцию между предприятиями и тем самым способствует укреплению рынка. Но при введении соответствующих норм регулирования необходимо соблюдать разумный баланс - закрепляя обязательный для раскрытия необходимый объем информации, не вторгаться в область коммерческой тайны, иначе "прозрачность" может обернуться потерями, ведь пользоваться данными смогут не только инвесторы, но и конкуренты;

е) создание равных условий и обеспечение конкуренции при осуществлении предпринимательской деятельности на рынке ценных бумаг;

ж) стимулирование концентрации торговли ценными бумагами на организованных рынках;

з) развитие и закрепление в законодательных и иных нормативных правовых актах принципа функционального регулирования при распределении обязанностей между органами государственного регулирования;

и) усиление государственного контроля за соблюдением условий лицензирования при осуществлении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, повышение требований к лицензированию профессиональных участников рынка, обеспечивающих высокий уровень их квалификации, достаточность собственных средств, поддержание высоких стандартов добросовестности и открытости при осуществлении ими профессиональной деятельности;

к) ужесточение требований к профессиональной компетентности лиц, занимающих ведущие должности в организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг; ужесточение системы квалификационных экзаменов для этих лиц;

л) совершенствование системы ответственности юридических и физических лиц за правонарушения на рынке ценных бумаг путем принятия соответствующих федеральных норм.


Век расшибанья лбов о стену

Экономических доктрин

Конгрессов, банков, федераций,

Застольных спичей, красных слов,

Век акций, рент и облигаций.


Думается, что истинный смысл этих слов Александра Блока из поэмы "Возмездие" мы начинаем понимать только сейчас. Приватизация, акционирование, банкротства, стремительное биржевое движение - все это проявления века "акций, рент и облигаций", прерванного в 1917 г. и возрождающегося вновь. Необходимо как можно скорее решить триединую задачу: укрепить доверие к государству, отладить законодательный механизм, повысить эффективность функционирования контролирующих и правоохранительных органов. И от того, как государство сумеет справиться с ней, во многом зависит будущее рынка ценных бумаг.


Д.А.Звягинцев



Проблемы развития рынка ценных бумаг в России


Автор


Д.А.Звягинцев


Практический журнал для руководителей и юристов "Законодательство", 2001, N 1


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.