Дела о признании законов субъектов Федерации противоречащими федеральному закону (Д. Гордеюк, "Российская юстиция", N 2, февраль 2001 г.)

Дела о признании законов субъектов Федерации противоречащими
федеральному закону


Признание закона субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и признание иного акта органов государственной власти этого субъекта или органов местного самоуправления недействительным является мерой судебного контроля за нормотворчеством и сферой управления субъектов Федерации и муниципальных образований, а также мерой (способом) защиты прав физических и юридических лиц. Эта категория дел возникает из административно-правовых отношений.

Наряду с общими положениями, установленными ГПК РСФСР, при рассмотрении судами таких дел применяются специальные правила, предусмотренные федеральными законами: от 24 июня 1999 г. - "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"; от 6 октября 1999 г. - "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; от 28 августа 1995 г. - "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и некоторыми другими. Наличие общих и специальных правил и включение последних в федеральные законы, регламентирующие в основном отношения в сферах нормотворчества и управления, вызывает определенные сложности при разбирательстве дел в судах. Такое положение свидетельствует и о недостатках правового регулирования. В частности, до настоящего времени не принят федеральный закон о порядке принятия нормативных правовых актов.

Требования к форме и структуре заявления изложены в ст.ст.126,127 ГПК, нормах гл.22 ГПК (ст.ст.231,232) и других законах, предмет регулирования которых составляют названные выше отношения. В заявлении, в частности, полагается четко указать само требование. Оно может быть сформулировано по-разному в зависимости от обстоятельств дела, характера оспариваемого акта.

В случае несогласия с законом субъекта Федерации требование может состоять в признании этого закона в целом или отдельных его положений противоречащими федеральному закону, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу. Если же оспаривается иной акт органов государственной власти субъекта Федерации или акт органов местного самоуправления, требование состоит в признании такого акта недействительным со дня его издания или вступления в силу.

Нормативными принято считать правовые акты управомоченного органа государственной власти субъекта Федерации, органа местного самоуправления, должностных лиц, устанавливающие правила поведения, обращенные к неопределенному кругу лиц, обязательные к исполнению и рассчитанные на неоднократное применение (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону", в ред. постановления от 25 мая 2000 г.). Это, как правило, властные установления (предписания). К ним следует отнести: законы субъекта Федерации, принятые по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов или по вопросам ведения субъектов; иные нормативные правовые акты субъектов Федерации; постановления высшего должностного лица субъекта, акты законодательного органа субъекта (за исключением законов); нормативные правовые акты органов местного самоуправления (решения представительных органов).

К ненормативным правовым актам относят акты индивидуального характера, обращенные к конкретным лицам, устанавливающие, изменяющие или прекращающие права и обязанности конкретных лиц.

Недействительность акта означает отсутствие силы или значения последнего вследствие его неправильности. Противоречие означает несогласованность, несоответствие, противоположность интересов, наличие в чем-нибудь условий, противоречащих друг другу.

Конституционность закона субъекта Федерации проверяет Конституционный Суд РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г.).

В заявлении, направленном в суд, должны быть четко обозначены основания содержащегося в нем требования. К их числу можно отнести несоответствие акта федеральному закону, нарушение прав и свобод граждан, юридических лиц и других субъектов права. Необходима и ссылка на соответствующие нормативные правовые акты. Заявление должно быть оплачено государственной пошлиной в размере, предусмотренном Законом "О государственной пошлине" (15% от минимального месячного размера оплаты труда).

Важно также правильно определить подсудность и подведомственность.

Подсудность может быть родовой (какого уровня суд должен разрешить дело) и территориальной (разграничение компетенции между судами одного уровня).

Верховному суду республики в составе Российской Федерации, краевому, областному суду, суду автономной области, автономного округа подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов Федерации (ст.ст.25, 27 Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Районные (городские) суды рассматривают дела об оспаривании норативных правовых актов органов местного самоуправления (ст.113 ГПК, ст.52 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Представляется, что дело подлежит рассмотрению в суде по месту нахождения органа, издавшего акт, а также по месту нахождения лица, оспаривающего акт.

Суды общей юрисдикции рассматривают дела по требованиям о признании противоречащими федеральному закону законов субъекта Федерации и недействительными иных нормативных правовых актов, независимо от субъектного состава, а также о признании недействительными ненормативных правовых актов в случае, когда одной из сторон является гражданин (физическое лицо). Арбитражные суды рассматривают требования о признании недействительными ненормативных правовых актов по заявлениям индивидуальных предпринимателей или организаций (ст.4 Федерального закона "Об арбитражных судах", ст.22 АПК).

Следует отметить, что в настоящее время в Государственной Думе находится на рассмотрении проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", уже принятый в первом чтении. Он предусматривает отнесение к компетенции этих судов дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Заявителем может быть гражданин, юридическое лицо, орган государственной власти или орган местного самоуправления, а также прокурор.

Заинтересованными лицами считаются представительные (законодательные) и исполнительные органы субъекта Федерации, органы местного самоуправления, издавшие акт. Объем прав у них не меньший, чем у сторон в исковом судопроизводстве, поскольку применяются общие правила гражданского процесса, а специальные правила касаются особенностей субъектного состава, сроков рассмотрения, подведомственности и т.п. и не влияют на процессуальную правоспособность и дееспособность.

Такие дела подлежат единоличному рассмотрению.

Порядок предварительного внесудебного разрешения дела в подобных случаях неприменим за изъятиями, предусмотренными федеральными законами.

Вопрос о предмете доказывания является одним из дискуссионных, поскольку отсутствуют законодательно установленные критерии качества нормативного правового акта. Представляется, что предмет доказывания по данной категории дел состоит в установлении совокупности обстоятельств, свидетельствующих о неправильности закона субъекта Федерации, иного акта, противоречии его положений положениям федерального закона, нарушении прав и свобод и другие обстоятельства, определяемые судом по каждому конкретному делу, с учетом характера заявления, его оснований, а также возражений.

В судебном заседании необходимо выяснить предмет ведения субъекта Федерации или муниципального образования, полномочия органа, издавшего акт, законность содержания акта, его форму, порядок принятия и введения в действие.

Предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта, предмет ведения субъекта, предмет ведения муниципального образования, полномочия законодательных и исполнительных органов определяются прежде всего Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, тремя названными выше федеральными законами, договорами между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, другими нормативными правовыми актами.

В полном ли объеме проверяется закон, иной нормативный правовой акт либо лишь в той части, которая обжалуется? Надо полагать, что целесообразно проверить его в полном объеме. Ведь он регламентирует определенный круг однородных общественных отношений, все его нормы тесно связаны между собой. Следует иметь в виду и публично-правовой характер отношений.

Исследуя вопрос о законности содержания акта, необходимо сопоставить изложенные в нем правила с правилами федерального закона на предмет соответствия. Используются все способы толкования, и прежде всего буквальное. Несоответствие акта может выражаться в нарушении основополагающих идей права, ограничении либо лишении кого-либо правоспособности или ее отдельных элементов, угрозе единству и территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства и т.п.

Как известно, суд может назначать экспертизу для разрешения вопросов, выяснение которых невозможно либо затруднительно без познаний в области науки, искусства, техники и ремесла (ст.74 ГПК). Думается, суд вправе назначить, в частности, правовую экспертизу оспариваемого закона субъекта Федерации. Такого рода экспертизу проводят учреждения Минюста РФ (Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г.). Заключение ученых-юристов может стать одним из доказательств, позволяющих принять правильное решение. Конечно, экспертизу следует назначать по делам, представляющим особую сложность с точки зрения трудностей в толковании норм закона.

На мой взгляд, суд должен изучить и вопрос о правильности языковых средств изложения закона и его логики. О противоречии закона субъекта Федерации федеральному закону могут свидетельствовать такие недостатки, как неточность и неясность формулировок, непоследовательность изложения.

Думается, что до тех пор, пока эти недостатки все же позволяют понять мысль законодателя, не исключают возможности правильного применения акта, они не могут быть основаниями для удовлетворения требования. Этот вопрос может быть изучен и путем лингвистической экспертизы, проведенной специалистами-филологами.

Вообще, как уже отмечалось в юридической литературе, целесообразно принять федеральный закон, предусматривающий правила законодательной техники.

Помимо исследования законности формы и содержания акта необходимо проверить и порядок его принятия и введения в действие.

Если подлежащий применению закон либо иной нормативный правовой акт субъекта Федерации противоречит федеральному закону, принятому по вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации либо совместном ведении Федерации и ее субъекта, то, исходя из положений ч.5 ст.76 Конституции РФ, суд должен принять решение в соответствии с федеральным законом.

Если в ходе судебного разбирательства возникает спор о праве, заявление оставляется без рассмотрения и заявителю разъясняется право на обращение в суд с соответствующим иском. Если заявитель не желает сделать это, то, на мой взгляд, следует рассмотреть требование в том виде, как оно сформулировано. Это будет соответствовать принципам состязательности и диспозитивности. В случае, когда заявитель обращается в суд с требованием признать неконституционность закона субъекта Федерации, следует отказать в принятии заявления, а если оно принято - прекратить производство по делу по п.1 ст.219 ГПК в связи с тем, что дело не подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции.

Когда одновременно с заявлением об оспаривании акта предъявлено требование о возмещении убытков, его необходимо выделить в отдельное производство и приостановить до разрешения вопроса о законности акта.


Д. Гордеюк,

адвокат Владимирской областной

коллегии адвокатов



Дела о признании законов субъектов Федерации противоречащими федеральному закону


Автор


Д. Гордеюк - адвокат Владимирской областной коллегии адвокатов


"Российская юстиция", 2001, N 2, стр.46


Текст документа на сайте мог устареть

Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ.

Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(Документ будет доступен в личном кабинете в течение 3 дней)

(Бесплатное обучение работе с системой от наших партнеров)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение