Проблема права оперативного управления в цивилистике, или хорошо ли быть директором унитарного предприятия (Л.В. Щенникова, "Законодательство", N 2, февраль 2001 г.)

Проблема права оперативного управления в цивилистике, или хорошо ли
быть директором унитарного предприятия


Действующее гражданское законодательство России рассматривает унитарные предприятия в качестве одной из возможных организационных форм деятельности коммерческих организаций. Законодатель отвел им последнее место в исчерпывающем перечне, помещенном в ст.50 Гражданского кодекса РФ. Так распорядилась российская история: из самой главной и наиболее распространенной формы юридических лиц государственные предприятия превратились в форму, замыкающую список коммерческих организаций. Такой поворот событий не случаен, его нельзя считать проявлением особенного пути развития имущественных отношений в нашей стране. История последовательных изменений юридических лиц, как отмечал в своем исследовании И.Т. Тарасов, есть история "развития идеи соединства". Вот почему от форм с "элементами соединства" (университетов, академий, промышленных и торговых палат) они в естественном порядке восходят к формам "с высшей ступенью развития идеи соединства (товариществам)"*(1).

В современной цивилистике за унитарными предприятиями прочно утвердилась репутация "переходной формы", временно существующей в России на этапе экономических реформ. Никто не определил, какова длительность такого переходного периода. Однако в российской гражданско-правовой литературе неизменно проводится идея о том, что участвовать в цивилизованном гражданском обороте должны юридические лица - собственники*(2). Следовательно, в достаточно далеком будущем термин "предприятие" должен будет окончательно переместиться из раздела ГК РФ о лицах в раздел об объектах гражданских прав. Что же касается дня сегодняшнего, то унитарных предприятий в России еще достаточно много - 13786*(3).. И если они существуют, значит, необходимо их изучать, выявлять соответствующие проблемы как теоретического (например, их гражданско-правовой статус), так и практического (эффективность их деятельности, себестоимость их продукции и т.д.) характера.

Гражданско-правовой статус унитарных предприятий определен в ГК РФ, там же указаны характеристики этой организационно-правовой формы предпринимательской деятельности. Гражданским кодексом предусмотрено также принятие специального закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Закон этот - кстати, единственный из задуманных в ГК РФ и посвященных коммерческим организациям - до сих пор не принят. Что касается самого ГК РФ, то перечисление признаков унитарного предприятия в его ст.113, к сожалению, не подкреплено четким определением данного понятия.

Из каких же "кирпичиков" следует его сложить?

Первый - неделимость имущества (в унитарном предприятии нет долей и паев).

Второй - отсутствие права собственности на закрепленное имущество.

Третий - целевая (специальная) правоспособность.

Четвертый - наличие единственного единоличного органа, которым является руководитель (директор), утверждаемый собственником и подотчетный ему.

Пятый - распространение конструкции только на публичных собственников.

Обобщив данные признаки, попробуем сформулировать определение унитарного предприятия, использование которого может быть плодотворным как в теории гражданского права, так и в правоприменительной практике. Унитарное предприятие - это коммерческая организация во главе с единоличным органом (директором), создаваемая публичным собственником, обладающая на основе ограниченного вещного права неделимым имуществом и имеющая специальную правоспособность.

Следует отметить, что в действительности одной из самых ярких отличительных черт унитарного предприятия является наличие ограниченных вещных прав на имущество, закрепленное за ним собственником. В цивилистической литературе эти права именуются вещными правами юридических лиц на хозяйствование с имуществом собственника. Есть у этих прав и строгие, законодательно закрепленные названия: право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Каждой из разновидностей ограниченных вещных прав соответствует свой вид унитарного предприятия. Соответственно законодатель выделяет унитарное предприятие с правом хозяйственного ведения и унитарное предприятие с правом оперативного управления.

Надо отметить, что в России права государственных предприятий на закрепленное за ними имущество имеют богатую историю. Центральной категорией было и, как будет показано далее, все еще остается право оперативного управления. Это вещное право является российской правовой конструкцией. Возникло оно с легкой руки академика А.В. Венедиктова, который придумал и название - "непосредственное оперативное управление государственным имуществом"*(4). Сам термин "управление" немного смущал его автора. Не случайно А.В. Венедиктов старался подчеркнуть, что в существе этого права отсутствует доминанта организующей деятельности. Однако "птица" была уже выпущена, более того, право оперативного управления было закреплено в российском кодифицированном законодательстве 60-х годов, что и обеспечило на долгий советский период пищу для споров.

Административисты" (представители науки административного права) "тянули одеяло на себя", утверждая, что это их категория; "хозяйственники" (представители направления, именовавшегося в то время хозяйственным правом) - на себя, используя ее для утверждения своей, хозяйственной идеологии*(5). Цивилисты пытались отстаивать собственные позиции, заявляя, что оперативное управление - это гражданско-правовая категория, определяющая одну из разновидностей вещных прав*(6). Эти дискуссии об отраслевой принадлежности права оперативного управления мало что давали правоприменительной практике. Статус государственных предприятий был закреплен в специальных положениях о них, свобода действий им предоставлялась незначительная, гражданско-правовой договор, хотя и имел в деятельности этих предприятий определенное значение, все равно уступал по авторитетности плановому акту.

По-настоящему актуальной для реальной практики экономических отношений проблема права оперативного управления стала в конце 80-х годов. Юридические лица России для активизации своей производственной деятельности и участия в гражданском обороте нуждались в большей экономической свободе. Рост имущественных возможностей предприятий требовал соответствующего гражданско-правового оформления. Старое право оперативного управления стало "тесным", его было решено расширить, несколько видоизменив. Так в 1990 г. в гражданском законодательстве нашей страны появилось право полного хозяйственного ведения*(7).

Предприятиям в рамках этого права было дозволено совершать "любые действия", не противоречащие закону (п.2 ст.5 закона "О собственности на территории РСФСР"). При этом не устанавливались никакие специальные пределы осуществления данного права. Кроме того, вновь введенное для государственных предприятий вещное право не могло произвольно ограничиваться. Возможность ограничить имущественную самостоятельность госпредприятий уполномоченным органам мог дать только закон.

Теперь обратим внимание на второй аспект проблемы, вынесенный в заголовок статьи. Речь пойдет о правовом положении и роли руководителя унитарного предприятия.

Дело в том, что с введением права полного хозяйственного ведения значительно укрепились позиции руководителей государственных предприятий, что реально проявилось в расширении прав и возможностей директоров госпредприятий с правом полного хозяйственного ведения. Более того, правовое регулирование стало нацеливать руководителей на занятие предпринимательской деятельностью, о чем делались соответствующие указания в контрактах с собственником. В результате положение руководителя государственного предприятия стало более чем заманчивым. Ведь у него появились большие возможности для коммерциализации деятельности подчиненных предприятий, кроме того, появление частного сектора экономики позволяло "перекачивать" часть средств из государственного "кармана" в собственный, частный. Благие идеи о расширении прав государственных предприятий и создании возможностей для предпринимательской деятельности их руководителей обернулись фактическим расхищением государственного имущества.

Хорошая жизнь" руководителей государственных предприятий и связанное с ней "трудное положение дел в государственном секторе экономики" вызвали соответствующую реакцию государства. Появился Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. N 1003 "О реформе государственных предприятий"*(8). В названном документе перечислены негативные явления, появившиеся в российской экономике в связи с введением права полного хозяйственного ведения и расширением прав руководителей государственных предприятий. Распространенными нарушениями действующих правил Президент России признал продажу, внесение недвижимого государственного имущества в уставные капиталы предприятий, передачу его в аренду, предоставление в пользование другим лицам. Именно эти действия руководителей вели на практике к распылению государственного имущества, поэтому было решено прекратить создание новых федеральных предприятий с правом полного хозяйственного ведения. В данном указе Президента проводилась также идея о создании казенных предприятий с правом оперативного управления. Поскольку полностью ликвидировать государственные предприятия по объективным экономическим причинам нельзя, было решено сохранить их в новом виде с достаточно узким объемом вещных прав. Это решение было принято в 1994 г., когда подходило к концу обсуждение нового ГК РФ. В тот период было еще не совсем ясно, сохранится ли в гражданском законодательстве иное вещное право для юридических лиц кроме права оперативного управления.

Новый ГК РФ дал ответ на вопрос о количестве и объеме вещных прав государственных предприятий. Помимо права оперативного управления для казенных предприятий новый кодифицированный закон предусмотрел для другой группы унитарных предприятий право хозяйственного ведения. Оно было определено как более объемное вещное право по сравнению с правом оперативного управления. Исчезновение слова "полное", видимо, повлияло в первую очередь на объем прав предприятий по распоряжению недвижимостью. ГК РФ в ст.295 запретил унитарным предприятиям распоряжаться недвижимым имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, таким образом, унитарным предприятиям с правом хозяйственного ведения было разрешено распоряжаться самостоятельно.

Был ли найден - путем введения права хозяйственного ведения взамен права полного хозяйственного ведения - выход из сложившегося на практике неблагоприятного положения? Иными словами, прекратились ли многочисленные случаи бесхозяйственного обращения с государственным имуществом? Стало ли руководителям госпредприятий труднее злоупотреблять своим должностным положением? К сожалению, положение дел в государственном секторе и после принятия нового ГК РФ не изменилось в лучшую сторону. В 1999 г. Правительство РФ подвело некоторые итоги развития государственного сектора экономики в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации*(9). В этом документе было заявлено, что по-прежнему финансовые потоки унитарных предприятий продолжают перекочевывать в некие фирмы-спутники. В результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает на стороне. По-прежнему руководители унитарных предприятий заключают сделки, в которых лично заинтересованы, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев к хищениям государственного имущества. Итоги были подведены неутешительные: унитарных предприятий много, эффективность их деятельности низка, а государственный контроль за ними является ненадлежащим. Что касается руководителей унитарных предприятий, то им, как и раньше, живется хорошо, так как их по-прежнему широкие полномочия сочетаются с отсутствием действенных инструментов контроля.

Можно только сожалеть о том, что пять лет экономической жизни России в условиях действия нового гражданского законодательства ничего не изменили в государственном секторе экономики. Вывод может быть только один: принятые меры оказались половинчатыми, а право хозяйственного ведения, пусть и в несколько усеченном виде по сравнению с правом полного хозяйственного ведения, продолжает приносить свои, мягко говоря, не очень качественные плоды.

Упомянутая концепция Правительства РФ предусмотрела ряд мер, необходимых для усиления государственного контроля за деятельностью как самих унитарных предприятий, так и их руководителей, в числе которых можно назвать разработку Примерного устава унитарного предприятия и Примерного контракта с руководителем. В утвержденном Министерством государственного имущества Российской Федерации Примерном контракте с руководителем федерального государственного унитарного предприятия предусматривается, что руководитель должен действовать "добросовестно и разумно" (п.3.1.1), обеспечивать соответствие результатов деятельности предприятий утвержденным экономическим показателям, не допускать принятия решений, которые могли бы привести к банкротству (п.3.1.5), обеспечивать использование имущества, в том числе недвижимости, строго по целевому назначению (п.3.1.13).

Обязанности руководителя, как видим, прописаны действительно хорошо, однако нельзя удостоить такой же оценки раздел*(5), посвященный ответственности. В нем мы находим только общие фразы и отсылочные положения.

Итак, проблемы нашей страны, связанные с положением дел в государственном секторе экономики, остаются нерешенными. Как и пять лет назад, здесь нет порядка, отсутствует и должный государственный контроль за деятельностью руководящих органов предприятий. Выход из создавшегося положения видится не только и не столько в принятии ведомственных нормативных актов - Примерных положений. Вопрос требует кардинального решения путем внесения соответствующих изменений в главу 19 ГК РФ. Эта глава, очень небольшая по объему, но тем не менее заявленная законодателем в качестве самостоятельной, должна претерпеть некоторые коррективы. В частности, необходим отказ от права хозяйственного ведения. Что касается дополнений, то они должны коснуться права оперативного управления государственным имуществом.

Конструкция данного вещного права должна быть более четкой и дифференцированной в отношении казенного предприятия и учреждения. Так, содержание права оперативного управления казенного предприятия может быть сформулировано в ст.96 ГК РФ следующим образом. Казенное предприятие с имуществом на праве оперативного управления владеет им и пользуется в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Использование имущества не по назначению, а также неиспользование может повлечь его изъятие собственником и последующее перераспределение. Казенное предприятие вправе самостоятельно распоряжаться готовой продукцией, остальные действия по распоряжению оно осуществляет лишь с согласия собственника.

Право оперативного управления учреждения можно было бы определить в ч.1 ст.296 как вещное право, на основании которого учреждение владеет и пользуется имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества (неиспользование имущества или использование его не по назначению может повлечь его изъятие и перераспределение собственником), при этом лишено права распоряжаться любым закрепленным за ним имуществом, в том числе отчуждать его.

Если сохранятся унитарные предприятия с ограниченным вещным правом - правом оперативного управления, то в гражданском обороте по-прежнему будут участвовать юридические лица - не собственники. С точки зрения классического гражданского права, это недопустимо. Правда, в гражданском обороте в некоторых странах государственные предприятия действуют как собственники, однако там гражданское законодательство строится на признании теории разделенной и доверительной собственности. Наша доктрина, отвергнув варианты расщепления прав собственника, не может, как представляется, признать предприятия государства собственниками закрепленного за ними имущества. Такое решение вопроса вызвало бы коренную ломку как гражданского законодательства, так и отечественной цивилистической доктрины права собственности. Можно сказать с уверенностью, что в правовом регулировании имущественных отношений нам революций не надо. Более того, и на Западе вопрос о признании предприятий государства собственниками остается дискуссионным, следовательно, и там предлагаются иные подходы и решения. Целесообразнее решать наши экономические задачи, используя собственные способы гражданско-правового регулирования. К таковым относится право оперативного управления, действительно выстраданное отечественной цивилистикой. Думается, что в рамках конструкции права оперативного управления можно решать вопросы ограничения прав и возможностей как самих унитарных предприятий, так и их руководителей. Тогда благосостояние единоличных руководящих органов государственных предприятий будет сочетаться с успешной деятельностью самих юридических лиц и с соблюдением общегосударственных интересов.


Л.В. Щенникова,

доктор юрид. наук, профессор

Пермского государственного университета


-------------------------------------------------------------------------

*(1) Тарасов И.Т. Учение об акционерных компаниях. М., 2000. С.68.

*(2) Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е.А.Суханов. М., 1998. Т.1. С. 249

*(3) См.: Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. N 1024 // СЗ РФ. 1999. N 39. Ст.4626. В одной только Пермской области, по данным Облкомстата на 1 октября 1999 г., их насчитывалось 353.

*(4) Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С.329.

*(5) Козлов Ю.М. К вопросу о праве оперативного управления имуществом // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. 1969. N 2; Заменгоф З.М. Право оперативного управления как институт хозяйственного права // Проблемы хозяйственного права. М., 1970.

*(6) Собчак А.А. Правовые проблемы хозрасчета. Л., 1980.

*(7) См.: Закон РСФСР от 14 июля 1990 г. "О собственности на территории РСФСР". Ст.24 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 30. Ст.416.

*(8) СЗ РФ. 1994. N 5. Ст.393.

*(9) Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 29 ноября 2000 г.) // Там же. 1999. N 39. Ст.4626.



Проблема права оперативного управления в цивилистике, или хорошо ли быть директором унитарного предприятия


Автор


Л.В. Щенникова - доктор юрид. наук, профессор Пермского государственного университета


Практический журнал для руководителей и юристов "Законодательство", 2001, N 2


Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.