Лицензирование телерадиовещания: "подводные камни" судебной практики (М. Федотов, "Российская юстиция", N 3, март 2001 г.)

Лицензирование телерадиовещания:
"подводные камни" судебной практики


В последнее время значительно участились конфликты между телерадиокомпаниями и лицензирующим органом - Министерством Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР). В некоторых случаях Министерство не реагирует даже на очевидные нарушения, в других же, напротив, весьма оперативно принимает меры: выносит предупреждения, приостанавливает действие лицензий, отказывает в их пролонгации и выносит освобождающиеся таким образом частоты на конкурс. Далеко не все подобные конфликты становятся достоянием гласности: многие лицензиаты пытаются уладить дело без обращения в суд или к общественному мнению. Но если спор доходит до суда, то неизбежно возникают весьма серьезные проблемы процессуального и материально-правового характера, порожденные несовершенством законодательства. Проанализируем наиболее существенные из них.

Во-первых, сопоставляя реальные сроки рассмотрения дел в судах с предельным сроком, на который может быть приостановлено действие лицензии (6 месяцев), лицензиат приходит к выводу, что оспаривать приказ МПТР не имеет никакого смысла. Более того, оставшись без эфира даже на столь незначительный срок, телерадиокомпания неизбежно лишается своего места на рекламном рынке, а значит, средств к существованию (исключение составляют лишь телерадиокомпании, созданные за счет средств, привлеченных из других секторов экономики, исключительно для решения предвыборных, лоббистских или иных подобных задач). Поэтому всякая длительная судебная тяжба между лицензиатом и лицензиаром неминуемо ведет к истощению и поражению первого вне зависимости от убедительности его правовой позиции. Впрочем, не будем забывать о возможности телерадиокомпании потребовать от лицензиара возмещения вреда на основании ст.1069 ГК РФ.

Во-вторых, лицензиаты далеко не всегда оспаривают в судебном порядке вынесенные им предупреждения, наивно полагая, что лицензиар этим ограничится. Как показывает практика, лицензиар никогда не выносит предупреждения, руководствуясь исключительно представлениями о неотвратимости наказания за правонарушение. Напротив, вслед за первым предупреждением неминуемо должно последовать второе, чтобы закрепить систематичность правонарушений.

Причем Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", который в подобных случаях применяет МПТР, не конкретизирует, какого рода нарушения могут служить основанием как для предупреждения, так и для приостановления или даже аннулирования лицензии. Это позволяет лицензиару суммировать предупреждения, вынесенные по совершенно несопоставимым основаниям. Например, в отношении телекомпании ТВЦ Министерство сначала вынесло предупреждение за нарушение правил предвыборной агитации, а спустя короткое время - за несвоевременное извещение об изменении юридического адреса. Закрепив таким образом систематичность нарушений, лицензиар на этом основании отказал в пролонгации лицензии на вещание.

В-третьих, Закон о лицензировании не определяет порядок обжалования действий и решений лицензиара. Пункт 4 ст.13 устанавливает лишь: "Решение о приостановлении действия лицензии может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством Российской Федерации". Что же касается предупреждений, то п.1 ст.12, уполномочивающий лицензиара их выносить, не конкретизирует ни их оснований, ни порядка обжалования. Впрочем, Закон и не исключает возможность судебного обжалования. Это вытекает из смысла п.5 ст.10, который дает право соискателю лицензии обжаловать отказ в выдаче лицензии или бездействие лицензиара. Здесь особо оговариваются права соискателя "при обжаловании в административном порядке". Следовательно, административный порядок обжалования в данном случае не может считаться единственно допустимым.

Не будем забывать и о том, что ч.2 ст.46 Конституции РФ прямо устанавливает: "Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд". Конкретизирующие это конституционное положение процессуальные нормы имеются в ст.13 ГК РФ и в ч.2 ст.22 АПК РФ. Так, к экономическим спорам, разрешаемым арбитражным судом, отнесены споры "о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан". Следовательно, суд не вправе отказаться от рассмотрения спора о признании недействительным вынесенного лицензиату предупреждения или решения лицензиара о приостановлении действия лицензии.

На практике нередко возникают споры относительно правовой природы предупреждения, выносимого лицензиаром. Последний, стремясь уклониться от рассмотрения в суде правомерности и обоснованности его действий, пытается доказать, что предупреждение не является ненормативным актом государственного органа. Но конституционная норма объемлет не только решения, но и действия (бездействие) органов государственной власти. В силу ч.1 ст.15 Конституции РФ данная норма имеет высшую юридическую силу и прямое действие.

Кроме того, очевидно, что предупреждение имеет все признаки ненормативного правового акта: оно исходит от органа государственной власти, касается конкретного юридического или физического лица, порождает юридические последствия для этого лица. Так, п.1 ст.13 Закона о лицензировании связывает возможность приостановления действия лицензии с невыполнением "лицензиатом решений лицензирующих органов, обязывающих лицензиата устранить выявленные нарушения". А ч.4 ст.8 того же Закона устанавливает, что "в продлении срока действия лицензии может быть отказано в случае, если за время действия лицензии зафиксированы нарушения лицензионных требований и условий". Выносимое лицензиаром предупреждение как раз и является актом фиксации нарушения и обязывания лицензиата его устранить.

В-четвертых, требует разъяснений вопрос о подведомственности споров о недействительности решений и действий лицензиара. Судьи арбитражных судов нередко отказываются рассматривать иски о признании недействительными предупреждений и решений лицензиара о приостановлении действия лицензий на том основании, что спор между сторонами не носит экономического характера. В определении об отказе в принятии искового заявления они нередко ссылаются также на ст.61 Закона РФ "О средствах массовой информации", доказывая, что данный спор подведомствен суду общей юрисдикции.

Проанализируем подобную аргументацию.

Обратим внимание на то, что согласно Закону о лицензировании право выносить предупреждения и приостанавливать действие лицензии принадлежит не должностным лицам, а лицензирующим органам. Так, в предупреждении, которое МПТР вынесло ОАО "Общественное Российское телевидение" 30 августа 1999 г., сказано: "Руководствуясь изложенным, Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций выносит в соответствии со ст.12 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" настоящее письменное предупреждение о нарушении действующего законодательства..." Следовательно, в данном случае речь может идти о признании недействительным акта не должностного лица (Министра или его заместителя), а государственного органа (Министерства).

В этой связи процитируем п.4 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам". Здесь дается четкое разграничение: "Споры о признании недействительными актов государственных или иных органов, не соответствующих законодательству и нарушающих права и охраняемые законом интересы организаций и граждан-предпринимателей, подлежат решению в арбитражном суде. Требования организаций и граждан-предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, подлежат рассмотрению в суде, если обжалуемые действия не были оформлены распорядительными или иными документами". Поскольку обжалуемые действия лицензиара документально оформлены в виде предупреждения или приказа о приостановлении действия лицензии, спор относится к подведомственности арбитражного суда.

Надо учесть также, что подобные споры между лицензиаром и лицензиатом вытекают из административных правоотношений, а следовательно, исходя из субъектного состава и характера нарушения прав и законных интересов, соответствуют критериям подведомственности дел арбитражному суду, как они установлены в чч.1 и 2 ст.22 АПК РФ.

Следующий вопрос - носят ли подобные споры экономический характер? Здесь нужно сослаться на ст.49 ГК РФ, которая прямо увязывает объем правоспособности юридического лица с наличием у него специального разрешения (лицензии) для занятия отдельными видами деятельности. Поскольку современные телерадиокомпании учреждены, как правило, в форме акционерных обществ, риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций несут акционеры.

Примем во внимание, что главным видом деятельности таких акционерных обществ является телевизионное и (или) радиовещание, осуществляемое на основании выданной МПТР лицензии. Очевидно, что приостановление или аннулирование лицензии, первым шагом к чему является предупреждение, лишает общество возможности осуществлять тот вид предпринимательской деятельности, на который ему выдана лицензия. В упоминавшемся выше предупреждении ОРТ прямо говорилось, что "допущение подобных нарушений... может повлечь за собой... аннулирование лицензии на вещание". Таким образом, вопрос о судьбе лицензии является определяющим для несения акционерами риска убытков, связанных с осуществлением акционерным обществом лицензируемой деятельности. Иными словами, в данном деле речь идет о защите нарушенных прав и законных интересов лицензиата именно в сфере предпринимательской деятельности, которая рассматривается в ст.5 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" как разновидность экономической деятельности.

Сошлемся также на п.6 упоминавшегося выше постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г.: "Спор об отмене разрешения на хозяйственную деятельность, выданного организации или гражданину-предпринимателю, подлежит разрешению в арбитражном суде".

Аналогичным образом определяется подведомственность споров между лицензирующим органом и лицензиатом и в письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 10 декабря 1992 г. С-13/ОСЗ-355 (в ред. письма от 9 февраля 1993 г. СЗ-11). Касаясь вопросов лицензирования деятельности в области образования, Высший Арбитражный Суд РФ разъяснил, что споры об отказе в выдаче лицензии, об изъятии или приостановлении лицензии подведомственны арбитражному суду. При этом он специально оговорил, что образовательные учреждения, помимо основной деятельности, могут осуществлять предпринимательскую деятельность (п.10). Отсюда следует, что подведомственность споров между лицензиатом и лицензиаром не зависит от того, является лицензируемая деятельность предпринимательской или нет. Впрочем, чтобы быть подведомственным арбитражному суду, спор совсем не обязательно должен носить экономический характер. Как закреплено в ст.4 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации", они "осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами". Отнесение к компетенции арбитражного суда дел о признании недействительными ненормативных актов государственных органов четко прописано в ч.2 ст.22 АПК РФ.

Ссылка на ст.61 Закона РФ "О средствах массовой информации" в обоснование вывода о подведомственности спора между лицензиатом и лицензиаром суду общей юрисдикции не может быть признана убедительной. Хотя в данной статье Закона о СМИ упоминается гражданско-процессуальное законодательство как основа обжалования действий регистрирующих СМИ органов и решений Федеральной комиссии по телерадиовещанию об аннулировании лицензий, однако вопрос о подведомственности споров не предрешается.

Главное же заключается в том, что МПТР как лицензиар не тождествен ни регистрирующему органу, ни Федеральной комиссии по телерадиовещанию, которая лишь предусмотрена Законом о СМИ, но до сих пор не создана. Это вытекает из того факта, что свои действия в отношении лицензиатов МПТР неизменно основывает на соответствующих статьях Закона о лицензировании. Например, в предупреждении, которое МПТР вынесло ООО "Студия СТВ", прямо сказано, что Министерство опирается на п.1 ст.12 данного Закона. Следовательно, МПТР действует именно в качестве лицензирующего, а не регистрирующего органа. Если бы оно вознамерилось вынести предупреждение в качестве именно регистрирующего органа, то должно было бы найти для такого решения материально-правовые основания в ст.4 Закона о СМИ, содержащей исчерпывающий перечень злоупотреблений свободой массовой информации, а процессуальную процедуру - в ч.3 ст.16 того же Закона, устанавливающей порядок оформления предупреждений.

Вот почему так важно во избежание ошибки различать в правоотношениях между МПТР и телерадиокомпаниями два совершенно различных блока правоотношений : между регистрирующим органом и организацией, осуществляющей выпуск средства массовой информации, и между лицензиаром и лицензиатом. Точно так же нужно различать предупреждения в смысле ч.3 ст.16 Закона о СМИ и предупреждения в смысле ч.1 ст.12 Закона о лицензировании. Эти ненормативные акты имеют совершенно различные основания, последствия и правовую природу.

Наконец, нельзя пройти мимо вопроса о применимом праве в отношениях между МПТР и телерадиокомпаниями по поводу лицензирования вещания. Как подчеркивалось выше, МПТР опирается на Закон о лицензировании. Подобная практика представляется лишенной правовых оснований, и вот почему.

Пункт 3 ст.19 данного Закона гласит: "Установленный в настоящем Федеральном законе порядок лицензирования отдельных видов деятельности не распространяется на порядок лицензирования конкретных видов деятельности, лицензирование которых установлено вступившими в силу до дня вступления в силу настоящего Федерального закона иными федеральными законами". Заметим, что Закон о лицензировании датирован 25 сентября 1998 г. Семью годами раньше, 27 декабря 1991 г., Закон РФ "О средствах массовой информации" ввел лицензирование телерадиовещания, посвятив этому ст.ст.30, 31, 32. Поскольку в Законе о СМИ 1991 года есть нормы, напрямую регламентирующие порядок лицензирования телерадиовещания, Закон о лицензировании 1998 года на телерадиовещание распространяться не может.

В этой связи довольно странно в ст.17 Закона о лицензировании смотрится упоминание телевизионного вещания и радиовещания в числе лицензируемых видов деятельности. Оно свидетельствует, что инициаторы внесения подобного дополнения в Закон не имели ясного представления о предмете правового регулирования данного нормативного акта. Таковым предметом является предоставление права на осуществление определенных видов деятельности. Согласно ст.2 лицензия представляет собой именно "разрешение (право) на осуществление лицензируемого вида деятельности". Причем согласно п.2 ст.7 "деятельность, на осуществление которой федеральными органами государственной власти выдана лицензия, может осуществляться на всей территории Российской Федерации". Следует ли отсюда, что, скажем, телекомпания, получившая лицензию на вещание по 25-му каналу в Калуге, может вещать по одноименному каналу в Костроме? Разумеется, нет. Поскольку в Костроме может не оказаться такого канала вообще или он может быть занят другой телекомпанией.

Отсюда вытекает, что лицензия на вещание содержит не право заниматься конкретным видом деятельности, а право использовать для этой деятельности определенную часть радиочастотного спектра, являющегося ограниченным ресурсом. Именно такой смысл вкладывает в лицензирование вещания постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 г. "О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания". Здесь указывается, что целью его является повышение "эффективности использования ограниченного государственного ресурса - радиочастотного спектра, выделяемого для целей наземного эфирного телерадиовещания".

Такого рода лицензии "на ресурс" вообще не относятся к предмету правового регулирования Закона о лицензировании, поскольку согласно п.2 ст.1 его действие не распространяется на "деятельность, связанную с использованием природных ресурсов". Напротив, в Законе о СМИ есть норма, обязывающая лицензиара отказать в выдаче лицензии, если отсутствует техническая возможность осуществления вещания с заявленными соискателем характеристиками (ч.3 ст.31).

Есть и еще одна деталь, свидетельствующая о том, что лицензии на вещание, выдаваемые МПТР, не могут рассматриваться в контексте Закона о лицензировании. За получение лицензий на эфирное вещание упоминавшееся выше постановление Правительства РФ предусмотрело единовременную плату, размер которой устанавливается федеральной конкурсной комиссией по телерадиовещанию "с учетом покрытия расходов на проведение конкурса, обеспечение работы конкурсной комиссии, а также на разработку нового радиочастотного канала, координацию и согласование возможности использования частот для целей телерадиовещания". На практике сумма такой платы может достигать миллиона долларов США. И это полностью соответствует требованиям ч.6 ст.31 Закона о СМИ. Напротив, ст.15 Закона о лицензировании устанавливает взимание лицензионного сбора в пределах лишь 10-кратного минимального размера оплаты труда.

Подводя итог сказанному, приходим к выводу, что Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" неприменим к телерадиовещанию. Применимым является здесь только Закон РФ "О средствах массовой информации".


М. Федотов,

доктор юридических наук,

профессор (г. Москва)



Лицензирование телерадиовещания: "подводные камни" судебной практики


Автор


М. Федотов - доктор юридических наук, профессор (г. Москва)


"Российская юстиция", 2001, N 3, стр.27


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.