Специальный режим хозяйствования на отдельных территориях в Украине (Е.Р. Зельдина, "Журнал российского права", N 1, январь 2001 г.)

Специальный режим хозяйствования на отдельных территориях в Украине


Специальный режим хозяйствования - это установленные законодательством особые условия организации и осуществления хозяйственной деятельности на определенной территории государства или в определенной отрасли экономики. Специальный режим хозяйствования может устанавливаться по различным причинам: во-первых, при необходимости создания более благоприятных условий для создания новых рабочих мест, привлечения инвестиций; во-вторых, при введении особого порядка правления; в-третьих, при установлении особого контроля государства за осуществлением хозяйственных операций.

Одной из разновидностей специального хозяйственного режима являются специальные экономические зоны, которые получили широкое развитие в мировой практике. По поводу целесообразности создания специальных (свободных) экономических зон (далее: СЭЗ) шли и продолжают идти споры между политиками и учеными. Высказываются различные соображения, приводятся как аргументы "за", так и "против". В связи с этим представляется целесообразным более обстоятельное исследование реального опыта правотворческой и правоприменительной деятельности в этой области и полученных социально-экономических результатов использования на практике специальных режимов хозяйственной деятельности на различных территориях. Определенный опыт использования института специального режима хозяйственной деятельности накоплен, в частности в Украине, где еще в начале 90-х годов была сформирована правовая база, позволившая создавать специальные экономические зоны.

В октябре 1992 г. был принят Закон Украины "Об общих принципах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон"*(1), а в марте 1994 г. была утверждена "Концепция создания специальных (свободных) экономических зон в Украине"*(2). Закон определяет порядок создания, ликвидации, механизм функционирования СЭЗ, устанавливает особые правовой и экономический режимы для субъектов хозяйствования, их взаимоотношений между собой и с органами управления.

В соответствии с названными актами целями создания специальных экономических зон в Украине являются привлечение инвестиций, активизация совместной с иностранными инвесторами предпринимательской деятельности для наращивания экспорта товаров и услуг, поставок на внутренний рынок высококачественных продуктов и услуг, привлечение и внедрение новых технологий, рыночных методов хозяйствования, развитие инфраструктуры рынка, улучшение использования природных и трудовых ресурсов.

Законодательство определяет, что для создания конкретной зоны необходимо принятие отдельного закона Верховной Радой Украины. Однако предусмотренный законодателем сложный механизм создания конкретной зоны замедлил процесс создания СЭЗ, и на протяжении пяти лет в Украине реально функционировала только одна специальная экспериментальная экономическая зона (СЭЭЗ) "Сиваш". Несмотря на то, что проект создания СЭЭЗ "Сиваш" был разработан в 1994 - 1995 гг., реально зона начала функционировать только с сентября 1996 года.

Специальный режим хозяйствования в СЭЭЗ "Сиваш" был определен Законом Украины "О некоторых вопросах валютного регулирования и налогообложения субъектов экспериментальной экономической зоны "Сиваш" от 23 февраля 1996 года*(3), который устанавливает, что с предприятий, работающих в зоне, налог на прибыль взимается в размере 50 процентов от ставки налогообложения, такие предприятия освобождаются от уплаты НДС и таможенных пошлин на сырье, материалы, оборудование, которые ввозятся для собственного производства. Не подлежит квотированию и лицензированию вывоз изготовленной продукции за рубеж. Для получения налоговых льгот в СЭЭЗ "Сиваш" необходимо разработать инвестиционный проект, который рассматривается Наблюдательным советом по контролю за проведением эксперимента в Северо-Крымской экспериментальной экономической зоне "Сиваш", а затем утверждается Кабинетом Министров Украины. Долгая волокита, связанная с рассмотрением и утверждением инвестиционных проектов, оказалась неблагоприятным фактором и отпугнула многих потенциальных инвесторов. Но несмотря на минимальные льготы и сложную процедуру утверждения инвестиционных проектов, работа в СЭЭЗ "Сиваш" идет. На сегодняшний день здесь реализуется более 30 проектов. По данным Министерства экономики Украины, в эти проекты уже вложено около 80 млн. долларов США, в будущем эта сумма должна составить более 100 млн. долларов. Благодаря функционированию СЭЭЗ "Сиваш" было создано более 400 новых рабочих мест. Опыт "Сиваша" показывает, что создание свободных экономических зон является благоприятным фактором для территорий, где сложились сложные условия, вместе с тем необходимо менять подходы государства к созданию условий хозяйствования в экономических зонах.

Специфической особенностью украинского законодательства является то, что помимо специальных экономических зон могут создаваться территории приоритетного развития. Статья 16 Закона Украины "О занятости населения"*(4) предусматривает возможность придания статуса территорий приоритетного развития (ТПР), на которых процесс создания рабочих мест стимулируется государством. Данная статья устанавливает, что это должны быть трудоизбыточные территории с высоким уровнем безработицы. Такие территории получают статус территорий приоритетного развития на определенный период. Предприятия, создающие на этих территориях свои производства и дополнительные рабочие места, пользуются льготами, установленными государственными и местными органами власти.

Еще в 1992 г. Кабинетом Министров Украины был разработан проект Положения "О статусе территорий приоритетного развития", но он так и не был утвержден ввиду множества содержащихся в нем погрешностей и недоработок, и идея создания территорий приоритетного развития не была реализована на практике.

Начало практической реализации этой идеи положил Закон Украины "О специальных экономических зонах и специальном режиме инвестиционной деятельности в Донецкой области", принятый 24 декабря 1998 года по инициативе Донецкой областной администрации, поддержанной Кабинетом Министров и Президентом Украины.

В соответствии с действующим законодательством Украины целью придания статуса территории приоритетного развития является создание условий для активизации развития новых производств и увеличения числа рабочих мест. Другими словами, территория приоритетного развития - это территория, где требуется незамедлительное вмешательство государства для преодоления серьезных социально-экономических трудностей.

С принятием названного закона от 24 декабря 1998 года активизировался процесс создания СЭЗ и ТПР в Украине, что было обусловлено следующими причинами: резко обострилась проблема занятости трудоспособного населения в разных регионах Украины; экономика ряда регионов страны нуждалась в создании благоприятных условий для привлечения инвестиций; обострились экологические проблемы.

Особо сложная ситуация сложилась в Донбассе в связи с массовым закрытием шахт в условиях общего спада производства во всех отраслях народного хозяйства. В этой ситуации региональные органы проявили большую активность и настойчивость, добиваясь введения специального режима хозяйствования на ряде территорий области. При подготовке закона "О специальных экономических зонах и специальном режиме инвестиционной деятельности в Донецкой области" был использован опыт других стран, в частности КНР. Китайская практика создания СЭЗ насчитывает около 20 лет. На сегодняшний день деятельность СЭЗ в Китае регулируется в целом около 40 законами и 80 подзаконными актами*(5). Анализ законодательства и практики, связанных с созданием и функционированием СЭЗ в Китае, позволяет утверждать, что положительные результаты были достигнуты благодаря предоставлению всевозможных специальных льгот и преференций. Льготный режим, установленный китайским законодателем, способствовал притоку инвестиций. Так, только в развитие СЭЗ "Шеньчжень" было вложено около 13 млрд долл. иностранных инвестиций*(6). Создание в Китае экономических зон как своего рода испытательных полигонов сыграло значительную роль в адаптации к рыночным условиям, в "обкатке" разного рода рыночных конструкций и инструментов. Определенную положительную роль эти зоны продолжают играть и сейчас*(7).

Реализация закона о создании СЭЗ и ТПР в Донецкой области потребовала разработки и утверждения еще пятнадцати подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих различные аспекты организации и осуществления хозяйственной деятельности в свободных экономических зонах и на территориях приоритетного развития. Среди них:

1. Порядок рассмотрения и одобрения инвестиционных проектов, которые реализуются в специальных экономических зонах и на территориях приоритетного развития в Донецкой области.

2. Перечень приоритетных видов экономической деятельности на территориях приоритетного развития в Донецкой области, для которых устанавливается специальный режим инвестиционной деятельности.

3. Порядок заключения контракта между органом самоуправления (органом хозяйственного развития специальной экономической зоны) и субъектом предпринимательской деятельности (инвестором).

4. Порядок освобождения от обложения пошлиной ввозимых сырья, материалов, предметов, оборудования и оснастки (кроме подакцизных товаров) и взимания налога на добавленную стоимость оборудования и оснастки во время ввоза в Украину субъектами предпринимательской деятельности, которые реализуют одобренные Советом по вопросам специальных экономических зон и специального режима инвестиционной деятельности в Донецкой области инвестиционные проекты, относящиеся к приоритетным видам экономической деятельности, на территориях приоритетного развития согласно заключенному контракту.

5. Положение о порядке передачи в пользование органу хозяйственного развития специальной экономической зоны объектов инфраструктуры.

6. Рекомендации о назначении размера и порядка определения арендной платы за пользование землей в специальных экономических зонах "Донецк" и "Азов".

7. Порядок отмены Разрешений на проведение предпринимательской деятельности на территории специальной экономической зоны либо Свидетельства об утверждении инвестиционного проекта на территории приоритетного развития в Донецкой области.

С учетом опыта решения проблемы в Донецкой области стали создаваться СЭЗ и ТПР в других областях Украины. Важно было проложить дорогу, проработать правовой механизм, а дальше "процесс пошел". Закон Украины "О специальных экономических зонах и специальном режиме инвестиционной деятельности в Донецкой области" определил основные направления реализации специального режима хозяйствования, и последующие аналогичные законодательные акты принимались на его основе.

В 1998 - 1999 гг. СЭЗ и ТПР были созданы в Луганской, Киевской, Закарпатской, Львовской, Житомирской областях, в Крыму, городе Харькове и в некоторых других регионах, в 2000 г. была создана СЭЗ "Рени" (Одесская область).

В начале прошлого года в Украине насчитывалось 11 СЭЗ и более 40 ТПР в 10 областях. Только в Донецкой области функционируют 22 ТПР и две СЭЗ ("Донецк" и "Азов").

Анализ законодательства Украины, регулирующего процесс создания и функционирования СЭЗ и ТПР в разных регионах, позволяет сделать вывод, что во всех регионах действуют аналогичные льготные режимы, а именно:

1. Льготный таможенный режим, который предполагает:

- освобождение от таможенных пошлин при ввозе оборудования, материалов;

освобождение от уплаты НДС при ввозе оборудования и оснастки. Предоставляются и другие таможенные льготы, обусловленные спецификой конкретной зоны.

2. Льготный налоговый режим, который предусматривает:

- полное или частичное освобождение субъектов предпринимательства от налога на прибыль (например, на территориях приоритетного развития в Донецкой области субъекты предпринимательства первые три года полностью освобождаются от налога на прибыль, а последующие три года выплачивают 50 процентов ставки налога на прибыль*(8);

- в валовой доход предприятия в целью налогообложения не включается сумма инвестиций в виде денежных средств, материальных и нематериальных активов.

3. Льготный финансовый режим, который предполагает:

- освобождение от уплаты сбора на обязательное социальное страхование по безработице;

освобождение от платы за землю;

освобождение от обязательной продажи валюты;

освобождение от сбора в инновационный фонд.

Хотелось бы отметить, что не нашли отражения в украинском законодательстве о СЭЗ льготы административного характера, которые присущи законодательству некоторых зарубежных стран. Например, в предпринимательских зонах США упрощен порядок ведения документации*(9), что положительно влияет на привлечение инвестиций. В особенности это актуально для стран СНГ, где очень усложнена система ведения учета и отчетности.

Для того чтобы субъект предпринимательства имел возможность воспользоваться льготными режимами, предоставляемыми в СЭЗ и ТПР, он должен соответствовать требованиям, которые закрепляет законодательство Украины для тех субъектов, которые собираются осуществлять хозяйственную деятельность в СЭЗ и на территориях приоритетного развития.

Во-первых, для осуществления хозяйственной деятельности в СЭЗ и ТПР необходимо разработать инвестиционный проект и получить Свидетельство на его реализацию (ТПР) или Разрешение на осуществление предпринимательской деятельности (СЭЗ).

Во-вторых, специально уполномоченными органами рассматриваются только те инвестиционные проекты, реализация которых будет осуществляться в приоритетных отраслях экономики, установленных для конкретной СЭЗ или ТПР.

В-третьих, для получения определенных льгот в СЭЗ или ТПР предусмотрены минимальные размеры инвестиционных вложений, которые колеблются от 200 тыс. долл. до 3 млн. долл. (Так, в СЭЗ "Славутич" - 200 тыс. долл., "Порто-Франко" (Одесская область) - 1 млн долл., г.Харьков - от 500 тыс. долл. до 3 млн долл. в зависимости от отрасли экономики, в которой предполагается реализация инвестиционных проектов*(10).

В-четвертых, необходимым условием для осуществления хозяйственной деятельности в СЭЗ и ТПР является заключение контракта между местным органом самоуправления и субъектом предпринимательской деятельности, что дает возможность контролировать выполнение мероприятий, предусмотренных инвестиционным проектом.

Таким образом, льготные налоговый, финансовый и таможенный режимы применяются в СЭЗ и ТПР к тем субъектам хозяйствования, которые соответствуют строго установленным требованиям законодательства, регулирующего деятельность в специальных экономических зонах и на территориях приоритетного развития.

Законодательные акты, регулирующие отношения в СЭЗ и ТПР, схожи, однако есть и отличительные особенности, которые обусловлены экономической спецификой той или иной территории.

Так, если в Законе, регулирующем деятельность в СЭЗ и ТПР Донецкой области был установлен единый для всех отраслей промышленности размер инвестиций, предоставляющий право на льготы (не менее 1 млн долл.), то уже в ходе принятия нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность на ТПР Луганской области и г. Харькова, минимальный размер инвестиций дифференцировался в зависимости от отрасли, в которую предполагается вкладывать средства. Ряд льгот, которые установлены законодателем в одних актах о СЭЗ и ТПР, не нашли отражения в других законодательных актах о СЭЗ и ТПР. Реальная ответственность субъектов хозяйствования за нецелевое использование инвестиций установлена только в некоторых законах о СЭЗ и ТПР. Хотя, по-видимому, такая ответственность должна присутствовать во всех аналогичных законодательных актах.

Законодательство устанавливает особый порядок хозяйственного управления в специальных экономических зонах и на территориях приоритетного развития.

Органами управления в СЭЗ и ТПР являются Совет по вопросам специальных экономических зон и специального режима инвестиционной деятельности (далее: Совет) в структуре областной государственной администрации, местный орган самоуправления, орган хозяйственного развития СЭЗ. Этот орган управления действует только на территории специальных экономических зон.

Совет координирует деятельность органов управления и субъектов хозяйственной деятельности на территориях специальных экономических зон и территориях приоритетного развития, выдает Свидетельство на реализацию инвестиционных проектов или Разрешение на регистрацию в СЭЗ, выполняет контрольные функции по отношению к субъектам предпринимательства, реализующим инвестиционные проекты в СЭЗ и ТПР, а также осуществляет разные мероприятия, способствующие привлечению инвестиций.

В соответствии с украинским законодательством местный орган самоуправления, на территории которого находится СЭЗ или ТПР, осуществляет следующие функции:

заключает контракт с инвестором на реализацию инвестиционного проекта, одобренного Советом;

принимает решение о передаче в пользование органу хозяйственного развития специальной экономической зоны земельных участков, объектов инфраструктуры, расположенных на соответствующей территории, и природных ресурсов местного значения.

Орган хозяйственного развития СЭЗ - это хозяйственно-управленческая структура, уполномоченная обустраивать территорию зоны, развивать сети коммуникационных связей, организовывать международные торги с целью размещения на территории СЭЗ новых производств; передавать субъектам хозяйственной деятельности СЭЗ в пользование земельные участки, объекты инфраструктуры, природные ресурсы, а также осуществлять другие функции, закрепленные законодательными актами о конкретной зоне.

Система управления в условиях специального режима хозяйствования имеет отличительные особенности. Например, Совет по вопросам СЭЗ, который действует в Донецкой области, не предусмотрен законодательными актами, регулирующими деятельность СЭЗ в других областях Украины. Указ Президента Украины "О специальном режиме инвестиционной деятельности на территориях приоритетного развития в Волынской области" вообще не определяет органы управления ТПР, а только устанавливает, с кем субъекты предпринимательства заключают контракт на реализацию инвестиционного проекта.

Законодательство Украины в данной области расширяется, о чем свидетельствует Программа развития в Украине специальных экономических зон и территорий со специальным режимом инвестиционной деятельности на период до 2010 г., утвержденная постановлением Кабинета Министров Украины от 24 сентября 1999 года N 1756*(11).

Программа направлена на создание условий для экономического роста, привлечения инвестиций, обеспечения занятости населения, улучшения социально-экономической ситуации в регионах Украины. Особенно важно то, что Программа устанавливает требования, предъявляемые к проектам по созданию СЭЗ и ТПР, нормативные основы для отбора этих проектов. Таким образом, законодатель признал, что данный процесс должен быть регламентирован, и для успешного создания и функционирования СЭЗ или ТПР недостаточно одного закона, необходимо также разработать и принять ряд подзаконных нормативных актов, предусматривающих механизм реализации норм закона.

Необходимость совершенствования законодательства в этой области подтверждается и опытом России, где реально функционируют две экономические зоны - "Находка" и "Янтарь"*(12), но при этом имеется огромный неиспользуемый потенциал. Развитие СЭЗ в Российской Федерации тормозится, по-видимому, в частности тем, что российское законодательство предлагает минимальные льготы для инвесторов, в отличие от законодательства Украины, где спектр предоставляемых льгот намного шире.

Необходимо отметить, что правовая база для создания свободных экономических зон и территорий приоритетного развития в Украине имеет погрешности и недоработки, которые проявились при создании СЭЗ и ТПР и во время их функционирования. Например, проблемы возникают в процессе ввоза оборудования. Законодательство освобождает субъект предпринимательства от уплаты НДС при ввозе оборудования, но во многих законодательных актах, регулирующих деятельность в конкретных СЭЗ или ТПР, четко не указывается, какое оборудование пользуется льготой (любое либо необходимое для реализации конкретного проекта). Кроме того, весьма сложно определить, может ли быть включено в инвестиционный проект оборудование, которое завезено до получения субъектом предпринимательства Свидетельства на реализацию инвестиционного проекта. И это лишь некоторые из проблем, которые возникают из-за пробелов либо нечеткости правовых норм в действующем законодательстве. Но вместе с тем нельзя не отметить тот факт, что действующее законодательство предоставляет большие возможности реально использовать льготы и привилегии, которые установлены для субъектов предпринимательства с СЭЗ и ТПР, о чем свидетельствуют некоторые итоги применения специального режима хозяйствования. Так, только в Донецкой области на 1 августа 2000 года было утверждено более 85 инвестиционных проектов, которые предполагают инвестиционные вложения на сумму, превышающую 600 млн долл. США. После введения в 1998 г. специального режима хозяйствования на территориях шахтерских городов Донбасса приток инвестиций в Донецкую область вырос по сравнению с 1997 г. в шесть раз. Создано свыше 2,2 тыс. новых рабочих мест и сохранено 4,1 тыс. рабочих мест.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что институт специального режима хозяйствования заслуживает внимания юридической науки. Его использование уже сейчас дает значительный социально-экономический эффект. Дальнейшее совершенствование законодательства в этой области и практики его применения - актуальная задача, решению которой могут способствовать анализ и сопоставление опыта разных стран.


Е.Р. Зельдина,

старший научный сотрудник Института

экономико-правовых исследований НАН Украины,

кандидат юридических наук


"Журнал российского права", N 1, январь 2001 г.


-------------------------------------------------------------------------

*(1) Закон "Об общих основах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон" от 13 октября 1992 года // Ведомости Верховной Рады Украины. 1992. N 50. Ст.676.

*(2) Постановление Кабинета Министров Украины "О Концепции создания специальных (свободных) экономических зон в Украине" от 14 марта 1994 года N 167 // Сборник постановлений правительства. 1994. N 7. Ст.171.

*(3) См.: Закон "О некоторых вопросах валютного регулирования и налогообложения субъектов экспериментальной экономической зоны "Сиваш" от 23 февраля 1996 года // Ведомости Верховной Рады Украины. 1996. N 11. Ст.52.

*(4) См.: Закон Украины "О занятости населения" от 1 марта 1991 года // Ведомости Верховной Рады Украины. 1991. N 14. Ст.170.

*(5) См.: Величко В. Новаторський характер спецiальноi економiчноi зони мiста Шеньчжень (КНР) // Економист. 1999. N 11. С.62.

*(6) См.: Там же. Ст.64.

*(7) См.: Мамутов В.К. Опыт сочетания государственного регулирования экономики и рыночного саморегулирования. Отчет о командировке в КНР. Донецк: ИЭПИ НАН Украины, 1998. С.6.

*(8) См.: Закон Украины "О специальных экономических зонах и специальном режиме инвестиционной деятельности в Донецкой области" от 24 декабря 1998 года // Ведомости Верховной Рады Украины. 1999. N 7. Ст.50.

*(9) См.: Зименков Р.И. Свободные экономические зоны (опыт США) // США: экономика, политика, идеология. 1995. N 7. С.41.

*(10) См.: Указ Президента Украины "О специальном режиме инвестиционной деятельности на территории города Харькова" от 27 июня 1999 года // Официальный вестник. 1999. N 39.

*(11) См.: Постановление Кабинета Министров Украины "О мерах по созданию и функционированию специальных (свободных) экономических зон и территорий со специальным режимом инвестиционной деятельности" от 24 сентября 1999 года N 1756 // Официальный вестник. 1999. N 39.

*(12) См.: Дедул А. Свободные экономические зоны России: миф или реальность // Инвестиции в России. 1999. N 7. С.26-29.



Специальный режим хозяйствования на отдельных территориях в Украине


Автор


Е.Р. Зельдина - старший научный сотрудник Института экономико-правовых исследований НАН Украины, кандидат юридических наук


"Журнал российского права", 2001, N 1


Текст документа на сайте мог устареть

Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ.

Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(Документ будет доступен в личном кабинете в течение 3 дней)

(Бесплатное обучение работе с системой от наших партнеров)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение