О разграничении государственной собственности на землю (М.С.Пашова, "Журнал российского права", N 4, апрель 2001 г.)

О разграничении государственной собственности на землю

В настоящее время на всех уровнях обсуждается проблема разграничения государственной собственности на землю. Вопрос стоит так: что лучше для нашей страны - федеральная государственная собственность на землю в целях сохранения стратегических природных ресурсов либо разграничение государственной собственности на землю по аналогии с имуществом? Некоторые ученые "бьют в колокола", обращая внимание общественности на положение, когда в результате борьбы за передел власти между центром и регионами сложилась договорная теория, признающая в качестве основы федеративного государства не Конституцию РФ, а договоры между федеральными органами государственной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Более пяти лет соответствующие органы обсуждают проекты федерального закона "Об отнесении земельных участков, находящихся в государственной собственности, к собственности Российской Федерации или собственности субъектов Российской Федерации" (о государственных и муниципальных землях). Последний вариант проекта называется "О разграничении государственной собственности на землю" (о государственных и муниципальных землях). Как следует из его преамбулы, федеральный закон "определяет правовые основы разграничения государственной собственности на землю в Российской Федерации на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность)". Пять статей регламентируют "возникновение права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", основания для отнесения к ним земельных участков и порядок разграничения государственной собственности на землю (без определения порядка подготовки и согласования перечней с субъектами РФ). Авторы пытаются решить насущную для России задачу. Не окажутся ли их усилия тщетными? Не приведут ли они к колоссальным финансовым затратам, поскольку планируется дележ самого ценного в стране?

Заметим, что проекты, которые сейчас обсуждаются, далеки от совершенства. Наряду с повторением некоторых норм действующего законодательства в них просматривается и несоответствие основополагающим законам.

В самом главном - о субъектах права собственности на землю - нет единого мнения. То ли проводить разграничение по двум уровням, то есть на собственность Российской Федерации и собственность субъектов Федерации, хотя Конституция РФ, как и институты гражданского права, рассматривает землю в качестве предмета исключительно федерального законодательства*(1), то ли за основу брать три уровня - государственную собственность Российской Федерации, собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность с равной правовой защитой и гарантиями, допускаемыми Конституцией РФ*(2).

Учитывая, что анализируемые проекты регулируют отношения в сфере природопользования, в них должна быть ссылка не только на данный федеральный закон, но и на федеральное природоресурсное законодательство*(3), указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законодательство субъектов Российской Федерации, которые также являются правовой основой для разграничения государственной собственности на собственность Российской Федерации и субъектов РФ.

Будущий закон должен, кроме того, соответствовать таким действующим законодательным актам, как законы РФ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О государственном земельном кадастре" и др.

Возлагая на федеральный орган исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами обязанности по подготовке предложений по отнесению земельных участков, находящихся в государственной собственности, к собственности Российской Федерации или собственности субъектов Федерации, необходимо учитывать, что после упразднения Указом Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 17 мая 2000 года Госкомитета РФ по земельной политике Федеральной службе земельного кадастра России передана лишь часть функций этого комитета. По данному вопросу в постановлении Правительства РФ от 18 июля 2000 года имеется только один пункт, перечисляющий специальные функции по "ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель", что крайне недостаточно.

По последнему варианту проекта федеральный орган исполнительной власти (Министерство имущественных отношений РФ - автор законопроекта) будет решать, на какие земли у Российской Федерации "возникает право собственности". Органы местного самоуправления будут принимать акты о предоставлении земельного участка органам государственной власти Российской Федерации, что практически происходит в столице Российской Федерации, где в федеральном подчинении осталось примерно 5 - 8 процентов объектов*(4). Все идет к тому, что в ближайшее время для строительства федеральных объектов Российской Федерации придется выкупать земельные участки у собственников.

Следовало бы отметить, что государство было наделено земельной собственностью по Декрету о земле 8 (26) ноября 1917 года, и в настоящее время происходит не наделение Российской Федерации землей, а попытка разграничения государственной собственности между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Порядок возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество регламентирован Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Необходимость принятия обсуждаемого закона, создающего условия для разграничения государственной собственности на природные ресурсы, вызывает серьезные сомнения и в связи с проблемой сохранения федеральной государственной собственности, суверенитета России в целях консервации и сохранения стратегических ресурсов.

Поскольку планируется раздел не земельных участков, а государственных земель водного фонда, участков недр, особо охраняемых природных территорий и т.п., к решению данной проблемы необходимо подходить с позиции природопользования. В тяжелейшее для России время вносится новый проект, направленный отнюдь не на укрепление Федерации, к тому же влекущий затраты в десятки тысяч миллионов рублей (в дополнение к истраченным миллионам при осуществлении земельной реформы) для проведения инвентаризации земель, землеустроительных, картографо-геодезических и иных работ. С принятием данного проекта необходимо будет внести изменения во многие действующие законы, указы Президента РФ и ряд других нормативных правовых актов в расчете на то, что право собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на землю предоставит законную возможность реализации правомочий собственника по распоряжению землями и обеспечит поступление денежных средств в доходную часть их бюджетов.

Однако нельзя забывать, что государство реализует свои полномочия собственника в совокупном интересе всех проживающих на его территории народов. В соответствии со ст.9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов. Специфика права государственной собственности на землю - в использовании ее под размещение предприятий, производящих, например, ядерное и иное боевое вооружение, под военные полигоны, аэродромы и т.п. Уже на стадии подготовки проекта у разработчиков есть серьезные расхождения в подходе к разграничению земель. По сравнению с проектом, прошедшим второе чтение, последний вариант не учитывает объекты Российской Федерации, например, предназначенные для размещения и обслуживания иностранных представительств; космической инфраструктуры; обеспечивающие охрану государственных границ, производство ядовитых и наркотических средств, закрытых административно-территориальных образований, добывающей промышленности; предприятий топливно-энергетического комплекса.

Аналогичные расхождения с такими действующими нормативными правовыми актами Российской Федерации, как Закон РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" от 14 июля 1992 года (с изменениями), Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 года N 2144 "О федеральных природных ресурсах", постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности Российской Федерации...".

Содержащиеся в проекте основания для внесения земельных участков в перечни по трем уровням собственников его авторы считают исчерпывающими. А между тем они далеко не полные. К федеральной собственности не будут относиться иные земли, необходимые для осуществления задач федерального значения. В собственность субъектов Российской Федерации могли бы быть включены земли, необходимые для обеспечения самостоятельности национально-государственных и административно-территориальных образований. Что же касается муниципальной собственности, то здесь имело бы смысл помимо земель, занятых объектами муниципальной собственности, указать на земли, необходимые для непосредственного осуществления коммунального обслуживания потребителей, находящихся на территории данной муниципальной единицы, как это было регламентировано в Законе о собственности.

Правомочия Российской Федерации как собственника на землю совпадают с правомочиями регулирования землепользования всего земельного фонда, а также осуществлением контрольных функций за использованием земель иными собственниками. Цели использования земель, находящихся в собственности Федерации, являются универсальными, продиктованными интересами функционирования государства в целом. А право собственности других собственников должно ограничиваться в интересах государства и общества, а не наоборот, - оставляя землю достоянием народов Российской Федерации.

Следует также отметить, что Гражданский кодекс РФ не дает полного определения статуса государства как субъекта права собственности. Механизм реализации такого права в настоящее время основан на том, что от его имени в сфере гражданско-правовых отношений выступает множество органов государственной власти в пределах своей компетенции. Принятие нового закона повлечет за собой издание указа Президента РФ либо постановления Правительства Российской Федерации об определении кроме Федеральной службы земельного кадастра России и его территориальных органов, органов, наделенных полномочиями подготовки, рассмотрения предложений и утверждения перечней, определяющих с учетом законов полномочия соответствующих исполнительных органов. При этом при проведении подобных мероприятий нельзя обойтись только федеральными органами исполнительной власти, необходима ссылка и на органы исполнительной власти субъектов РФ*(5).

Целесообразно определение перечней об отнесении земельных участков, находящихся в государственной собственности, к собственности Российской Федерации или собственности субъектов Российской Федерации и их утверждение отразить в одном пункте, где говорится о совместном разграничении государственной собственности на землю между Правительством Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.

При этом, бесспорно, должна соблюдаться последовательность процедуры внесения данных о собственности. В пункте 3 ст.17 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" от 2 января 2000 года предусмотрено: "Сведения о правах на земельные участки вносятся в Единый государственный реестр земель на основании сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также на основании иных документов о правах на земельные участки, являющихся юридически действительными на момент внесения указанных сведений в государственный земельный кадастр". Государственная регистрация права собственности предшествует внесению в Единый государственный реестр земель государственного земельного кадастра. Единый государственный реестр земель - документ, который предназначен для проведения государственного кадастрового учета земельных участков, зарегистрированных в установленном порядке (пункт 1 статьи 14).

Принятие рассматриваемого федерального закона потребует внесения изменений в указанный выше действующий федеральный закон, поскольку п.2 ст.18 предусматривает иное деление территории РФ. Единицами кадастрового деления территории Российской Федерации являются кадастровые округа, кадастровые районы, кадастровые кварталы. Порядок кадастрового деления территории Российской Федерации устанавливается Правительством РФ (пункт 4).

Кроме того, придется принимать постановление Правительства РФ о порядке, сроках подготовки, рассмотрения и согласования предложений об отнесении земельных участков, находящихся в государственной собственности, к собственности Российской Федерации или собственности субъектов Российской Федерации; о дополнениях и изменениях положений о согласительных комиссиях по разрешению споров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по данным отношениям.

Все проекты, которые сейчас обсуждаются, далеки от совершенства. Именно поэтому Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отклонил данный законопроект.

М.С.Пашова,

доцент МГЮА

"Журнал российского права", N 4, апрель 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Несмотря на то, что все федеральные земли расположены на территории (в границах) субъектов Федерации, Конституция РФ не предусматривает гражданско-правовой нормы о форме собственности на природные ресурсы, находящиеся в "совместном ведении".

*(2) Гражданский кодекс РФ (ст.212, 214), закрепляя признание в Российской Федерации предусмотренных Конституцией форм собственности, четко связывает при этом понятие "форма собственности" с субъектом права собственности.

*(3) Например, ФЗ РФ от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"; Лесной кодекс РФ; Водный кодекс РФ; Закон о недрах РФ.

*(4) См.: Бочаров Ю. Москва - столица нашей мэрии // Власть. N 35 (386).

*(5) Дальнейшее совершенствование структуры государственного управления в области природопользования должно учитывать объективные законы развития природы как самоуправляющейся системы, так как вмешательство человека в природу может существенно влиять на взаимодействие природных процессов.