Компетенция административных судов нам понятна (В. Радченко, "Российская юстиция", N 6, июнь 2001 г.)

Компетенция административных судов нам понятна


Верховный Суд РФ подготовил и внес проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", считая создание административной юстиции важнейшим шагом по пути развития судебной реформы. Собственно говоря, сделано это с большим опозданием, поскольку Конституция РФ еще в 1993 году определила административное судопроизводство как самостоятельный вид судебной деятельности.

Разрабатывая схему административной юстиции, мы исходили из ряда принципов.

1. К административным делам следует отнести разрешаемые в судебном порядке конфликты между гражданами и их объединениями, с одной стороны, и органами государственной власти и местного самоуправления - с другой; кроме того, споры органов государственной власти и местного самоуправления между собой, а также дела, вытекающие из применения законодательства о выборах и защите избирательных прав граждан.

2. Структура административных судов должна быть построена таким образом, чтобы обеспечить максимальную независимость судей от органов власти, чьи споры они рассматривают. В связи с этим география юрисдикции этих судов не должна совпадать с административно-территориальным делением.

3. Характер дел, рассматриваемых административными судами, определяет некоторые отличия в правовом положении судей этих судов, прежде всего в вопросах назначения их на должность.

4. Компетенция этих судов должна быть выстроена таким образом, чтобы не затрагивать сложившуюся на сегодня в области административного судопроизводства компетенцию арбитражных судов и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

5. Административное судопроизводство имеет ряд принципиальных отличий от гражданского судопроизводства, поэтому необходимо завершить разработку проекта административно-процессуального кодекса. Однако сроки создания административных судов не должны строго увязываться с его принятием. Допустим период, когда дела в этих судах будут рассматриваться по правилам ГПК с учетом особенностей, предусмотренных законом об административных судах.

В структуре федеральных судов предполагается четыре звена: межрайонный суд, коллегия по административным делам суда областного звена, окружные суды, чья юрисдикция распространяется на несколько субъектов Федерации, и Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ.

Оговорюсь, что за рамками нашего законопроекта и, следовательно, предлагаемой системы федеральных административных судов остается вопрос о наделении мировых судей определенной компетенцией в сфере административного судопроизводства.

Часть 1 ст.28 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" гласит: "Мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции". Поэтому постановка вопроса о подведомственности какой-то части административных дел мировым судам правомерна. По нашему мнению, этим судьям можно было бы передать две категории дел: об обжаловании решений должностных лиц о наложении наказаний за мелкие (административные) правонарушения, налагаемые в административном порядке, в случаях, когда размер взысканий не превышает 10 минимальных размеров оплаты труда; об оспаривании решений территориальных органов самоуправления (ниже районного).

Межрайонные суды, юрисдикция которых должна будет распространяться на территорию 3-6 районов, станут рассматривать широкую категорию дел, на них ляжет основная работа по защите интересов гражданина от ошибок и злоупотреблений лиц, наделенных властными полномочиями. Кроме того, предполагается, что они будут рассматривать по второй инстанции решения мировых судей по названным категориям дел.

Возникает вопрос, а не приведет ли создание межрайонных судов к отрыву их от населения, снижению уровня доступа к судебной защите? Такие опасения неоправданны, если подойти к формированию межрайонных судов творчески. Совершенно не обязательно судьи административных судов должны сидеть в одном помещении. Работу этих судов, прежде всего в сельской местности, можно организовать по участковой системе.

Судебная коллегия по административным делам суда областного уровня рассматривает в качестве суда второй инстанции дела по жалобам на решения межрайонных судов, а также в качестве суда первой инстанции - административные дела, связанные с государственной тайной, споры, в которых участвуют должностные лица и организации областного уровня, кроме дел, отнесенных к компетенции окружных судов.

Президиум областного суда может пересматривать в порядке надзора решения межрайонных административных судов, вступившие в законную силу.

Для рассмотрения по первой инстанции административных дел, имеющих повышенное общественное значение, требующих от судей высокого профессионализма и непредвзятости, предполагается учредить 21 окружной административный суд, в юрисдикцию каждого из которых входит от двух до шести субъектов Федерации. Эти же суды будут рассматривать по второй инстанции дела, рассмотренные по первой инстанции судами областного уровня.

Предлагается наделить председателя окружного суда правом принесения протеста на вступившие в законную силу решения межрайонных судов в президиумы судов областного уровня. В окружном суде президиум не формируется. Надзор за вступившими в законную силу решениями областных и окружных судов осуществляется Верховным Судом РФ.

На Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ предлагается возложить рассмотрение по первой инстанции дел, имеющих особо важное государственное значение. Она будет выступать в качестве суда второй инстанции в отношении дел, рассмотренных в качестве суда первой инстанции окружными судами. В порядке надзора коллегия вправе пересматривать дела, рассмотренные нижестоящими судами, решения по которым вступили в законную силу.

Решения коллегии по административным делам, вынесенные по первой инстанции, могут быть обжалованы в Кассационную коллегию Верховного Суда РФ. Вступившие в законную силу постановления этой коллегии могут в порядке надзора пересматриваться Президиумом Верховного Суда РФ.

Полагаем, что административные дела по первой инстанции в межрайонных административных судах должен рассматривать федеральный судья единолично, в вышестоящих административных судах - коллегия из трех судей. Привлечение присяжных и народных заседателей к рассмотрению этих дел не предполагается. В административных делах требуется не столько житейская мудрость и жизненный опыт, сколько знание закона, умение его правильно толковать и применять на практике.

Учитывая капитальные затраты на развитие материальной базы, формирование административных судов потребует не менее 5 млрд. рублей. Систему судов общей юрисдикции по самым скромным подсчетам должны пополнить не менее 3 тыс. судей. Поэтому работа по формированию административной юстиции должна быть проведена в два этапа.

Первый - примерно до середины будущего года - формирование окружных судов, судебных коллегий по административным делам в областных судах и в Верховном Суде РФ. Второй - 2002-2003 гг. - создание 600 межрайонных административных судов. До образования межрайонных судов административные дела должны рассматриваться районными судами.

В компетенции межрайонных федеральных административных судов должны находиться: обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти, их должностных лиц, государственных служащих, кроме дел, отнесенных к компетенции вышестоящих судов; обжалование решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих; рассмотрение жалоб на решения территориальных и участковых избирательных комиссий и соответствующих комиссий референдума; рассмотрение дел, вытекающих из налоговых правоотношений физических лиц и некоммерческих организаций; дела по жалобам на отказ в разрешении на въезд и выезд из Российской Федерации; дела об обжаловании решений, связанных с регистрацией объединений граждан и некоммерческих организаций, с выдачей и лишением лицензий на занятие определенной деятельностью; обжалование решений и действий таможенных органов; споры между органами территориального управления; обжалование решений о принудительной госпитализации в психиатрические учреждения. Решения межрайонных судов обжалуются в кассационном порядке в суд областного уровня.

Судебные коллегии по административным делам судов областного уровня рассматривают дела: связанные с государственной тайной, кроме дел, подсудных вышестоящим судам; об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов Федерации (за исключением дел, отнесенных к подсудности федерального окружного административного суда); об оспаривании ненормативных актов высших должностных лиц субъектов Федерации; о приостановлении и прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений в случаях нарушения ими законодательства Российской Федерации; о спорах между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления между собой; о лишении права заниматься определенной деятельностью в тех случаях, когда законом предусмотрен судебный порядок.

Федеральный окружной административный суд рассматривает дела: об оспаривании нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, нормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов Федерации, нормативных правовых актов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, входящих в судебный округ; об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также Центробанка, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Пенсионного фонда РФ, а также должностных лиц федеральных округов; об оспаривании решений избирательных комиссий республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, соответствующих комиссий референдума (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума); по спорам между органами государственной власти субъектов Федерации, входящих в судебный округ. В случае возникновения спора между органами государственной власти субъектов Федерации, входящих в различные судебные округа, подсудность дела определяется Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ рассматривает дела: об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории России, в случаях нарушения ими законодательства Российской Федерации; об оспаривании решений Центризбиркома РФ (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума); по разрешению споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации, переданных Президентом РФ Верховному Суду РФ в соответствии со ст.85 Конституции РФ.

Таким образом, предлагаемая компетенция федеральных судов общей юрисдикции выстраивается так, чтобы не затрагивать компетенцию Конституционного Суда РФ (проверка нормативных актов на соответствие Конституции РФ); конституционных (уставных) судов субъектов Федерации (проверка нормативных актов, принятых органами государственной власти и местного самоуправления субъекта Федерации на предмет соответствия его конституции (уставу)), а также компетенцию арбитражных судов (ст.22 АПК РФ).

Компетенция административных судов в части обжалования решений должностных лиц государственной сферы управления не распространяется на споры, связанные с трудовыми и гражданско-правовыми отношениями.

В большинстве стран Европы административные суды успешно действуют уже многие десятилетия и являются одним из гарантов развития демократического общества. Мы убеждены, что создание административной юстиции - назревший и необходимый шаг.

В заключение о проблеме увязки принятия обсуждаемого закона и административно-процессуального законодательства. Как уже говорилось, потребуется определенное время для того, чтобы завершить работу над административно-процессуальным кодексом. При обсуждении в Совете при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия высказывалась позиция, что требуется обязательная увязка материального и процессуального законов, пакетное их принятие. Высказывалось мнение, что процессуальный закон должен опередить материальный. Конечно, пакетное принятие законов - идеальное решение. Но практически это не имеет значения.

После принятия материального закона пройдет, как минимум, полгода, прежде чем удастся подготовить материальную базу административных судов и провести процедуру подбора и назначения их судей. Для того чтобы подготовить административно-процессуальный кодекс к внесению в Государственную Думу, потребуется два-три месяца интенсивной работы. Кстати, аналогичные проблемы встали, когда был принят Закон о мировых судьях. Изменения в процессуальное законодательство внесены значительно позднее, и некоторые области, в частности Брянская, Курская, успели назначить мировых судей до принятия дополнений ГПК и УПК.

Кроме того, пакетное принятие законов в нашем случае вряд ли возможно. Это принципиально новые для России законы. Один из них - федеральный конституционный, второй - федеральный. У них разная процедура принятия, поэтому нецелесообразно ставить их в зависимость друг от друга. И самое главное: материальный закон должен опережать процессуальный, поскольку процедура и порядок прохождения дел должны строиться под систему судов и их компетенцию, утвержденную федеральным конституционным законом.


В. Радченко,

первый заместитель Председателя

Верховного Суда РФ,

кандидат юридических наук


"Российская юстиция", N 6, июнь 2001 г.



Компетенция административных судов нам понятна


Автор


В. Радченко - первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ, кандидат юридических наук


"Российская юстиция", 2001, N 6, стр.9


Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.