Исполнение актов Конституционного Суда РФ (М. Митюков, "Российская юстиция", N 6, июнь 2001 г.)

Исполнение актов Конституционного Суда РФ
и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации


При всем многообразии рычагов обеспечения верховенства Конституции РФ и федерального законодательства особое место в этом занимают решения Конституционного Суда РФ. Их нормативный характер, непосредственное действие, общеобязательность и юридическая сила, позволяющая интерпретировать конституционные нормы и дисквалифицировать акты федерального и регионального законодательства, а также косвенным образом давать оценку правоприменительной практике, придают этим решениям высокий авторитет. Фактически решения Конституционного Суда - это конституционные нормы в их динамике.

Почти за десятилетие функционирования системы судебного конституционного контроля Конституционным Судом РФ по состоянию на 1 января 2001 г. вынесено 156 итоговых решений и около 200 (только с 1995 года по апрель 2000 г. - 146) определений с позитивным содержанием (т.е. с признанием неподлежащими применению положений законов, аналогичных положениям, признанным ранее не соответствующими Конституции РФ). В числе названных итоговых решений: 13 - о толковании норм Конституции РФ; 141 - о проверке конституционности норм федеральных и региональных законов и иных нормативных актов; 2 - о разрешении споров о компетенции.

Весьма заметна роль актов Конституционного Суда в содействии развитию рыночной экономики, утверждению экономической демократии, о чем справедливо указывалось на V Всероссийском съезде судей. Конституционный Суд последовательно проводит линию и на обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации, свободы гражданско-правового договора.

В исследуемом плане хотел бы кратко отметить вопросы, которые решались Конституционным Судом. Это соотношение полномочий Российской Федерации и ее субъектов при разграничении государственной собственности; разграничение права собственности на лесной фонд между Российской Федерацией и ее субъектами; недопустимость одностороннего изменения Правительством РФ своих договорных обязательств; полномочия по правовому регулированию рекламы; компетенция по определению состава доходов и расходов бюджета; соотношение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере финансового, валютного и кредитного регулирования и др.

Но, пожалуй, самую заметную сферу деятельности Конституционного Суда можно условно обозначить как "правозащитную".

Она выражена в актах суда, являющихся результатом рассмотрения дел во всех процедурах и стадиях. Особое место, естественно, занимают результаты рассмотрения индивидуальных и коллективных жалоб граждан и их объединений. По делам, рассмотренным Конституционным Судом РФ в публичных заседаниях в 1995-2000 гг., постановления конкретного нормоконтроля составляют половину (77 дел).

За последние годы десятки норм только УПК РСФСР признаны не соответствующими Конституции РФ, и в частности ее ст.123, провозгласившей принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон. Правильно подчеркивалось V Всероссийским съездом судей, что "этот демократический принцип правосудия не будет действовать в полной мере до тех пор, пока не найдет детального закрепления в гражданском, уголовном, административном и арбитражном процессуальном законодательстве".

Поэтому более чем очевидным, "вопиющим" требованием дня является реальное осуществление судебной реформы, принятие новых уголовно-процессуального и гражданского процессуального кодексов, законов о судах общей юрисдикции, совершенствование арбитражного процесса, реализация конституционных норм, приостановленных (я это говорю условно) "Заключительными и переходными положениями" Конституции РФ.

Не игнорирована Судом другая сторона взаимоотношений государства и личности - это ответственность личности перед государством, которая находит свое юридическое выражение в исполнении прежде всего конституционно установленных обязанностей. В ряде постановлений Суда раскрывается содержание и определяются гарантии правомерного исполнения конституционной обязанности граждан платить законно установленные налоги и сборы (ст.57 Конституции РФ). Судом обращено внимание на то, что законы о налогах должны быть конкретными, о новых правилах налогообложения должны быть заранее оповещены налогоплательщики. Конституционный Суд отменял положения законов о налогах и сборах, ухудшающих экономические условия налогоплательщиков, которым придавалась обратная сила.

Более "скромную" роль с точки зрения географической и объема играют акты конституционных (уставных) судов.

Конституционные (уставные) суды, подобно "большому" Конституционному Суду, пытаются оказывать влияние на законодательную деятельность парламентов субъектов Российской Федерации, на законодательные инициативы в нем и содержание принимаемых законов. Основой для этого являются рекомендательные предложения резолютивных частей постановлений конституционных (уставных) судов, базирующихся на соответствующих статьях конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Иногда конституционными (уставными) судами выдвигаются предложения кардинального социально-экономического и политического значения:

принять закон, регулирующий отношения собственности на землю и возникающие в связи с этим правоотношения (Республика Саха (Якутия));

предложить парламенту войти с законодательной инициативой в Государственную Думу Федерального Собрания РФ о принятии в первоочередном порядке законодательных актов о механизме правового регулирования и порядке реализации компетенции и полномочий по предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации (Кабардино-Балкарская Республика) и др.

Современный уровень исполнения актов Конституционного Суда РФ, основанный на их "самодостаточности", непосредственном действии, внешне идеальный, рассчитанный на четкое функционирование институтов власти, к сожалению, не всегда эффективен, дает отдельные "сбои". Некоторые из них очевидны.

Неоперативность исполнения решений Конституционного Суда РФ, требующих законодательного либо подзаконного решения. Чаще всего проходит более года, когда рекомендация Суда реализована. В частности, в соответствии с п.3 постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1995 г. федеральным органам законодательной и исполнительной власти предписывалось определить порядок выплаты в период нахождения пенсионера в местах лишения свободы по приговору суда назначенной трудовой пенсии. Этот вопрос разрешен только с 1 июля 1997 г. с принятием нового УИК РФ. Более полутора лет органы социального обеспечения не исполняли постановления Конституционного Суда. Правительство же не решилось на установление временного порядка выплаты пенсии, хотя постановление Конституционного Суда касалось и исполнительной власти.

Органы исполнительной власти не всегда отменяют в установленном порядке положения нормативных актов, основанных на признанных неконституционными законах. Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 15 июня 1998 г. по делу о проверке конституционности положений ст.ст.2, 5 и 6 Закона РФ от 2 июля 1993 г. "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации" признаны не соответствующими Конституции РФ вышеназванные положения упомянутого Закона в той мере, в какой ими допускается лишение пенсионеров права на получение трудовых пенсий, если они выехали на постоянное жительство за границу до 1 июля 1993 г. либо после этой даты, но не проживали непосредственно перед выездом на территории России. Одновременно п.3 постановления Конституционного Суда указывалось, что оно является основанием для отмены в установленном порядке положений нормативных актов, основанных на признанных неконституционными положений Закона, либо воспроизводимых их или содержащих такие же положения.

Вопреки этому и ст.87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Правительство, по информации на 5 января 2001 г., не внесло корректив в Положение о порядке выплаты пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 19 августа 1994 г. N 981 (в редакции постановления Правительства от 15 января 1997 г. N 36).

Думается, что в вопросе отмены положений нормативных актов, основанных на признанных неконституционными положениях законов требуется прежде всего выявление таких актов, а затем скоординированная деятельность Генеральной прокуратуры и судов общей и арбитражной юрисдикции в пределах компетенции каждых. Выявление и мониторинг нормативных актов, "производно" неконституционных в связи с признанием таковым иерархично более высшего акта, вероятно, должно осуществлять Министерство юстиции Российской Федерации.

По вопросам конкретного нормоконтроля нередко предпринимаются попытки исполнения решений Конституционного Суда лишь в отношении авторов жалобы, к которым закон применен или подлежит применению. А по аналогичным ситуациям других граждан правоприменитель продолжает руководствоваться признанным неконституционным положением закона. Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. по делу о проверке конституционности положений ч.2 ст.29 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. "О банках и банковской деятельности" в связи с жалобами граждан Веселяшкиной, Веселяшкина и Лазаренко были признаны не соответствующими Конституции РФ названные положения Федерального закона об изменении банком в одностороннем порядке процентной ставки по срочным вкладам граждан как позволяющие банку произвольно снижать ее исключительно на основе договора, без определения в федеральном законе оснований, обусловливающих такую возможность. Как показывают жалобы, поступающие в аппарат полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ, в нарушение постановления Конституционного Суда отделения Сберегательного банка Российской Федерации в одностороннем порядке продолжали изменять процентную ставку. В частности, Минусинское отделение N 181 Сбербанка Российской Федерации в отношении Есина дважды изменило процентную ставку депозитного вклада. После нашего реагирования на жалобу Есина прокурор в его интересах обратился с исковым заявлением в суд.

Одним из недостатков исполнения постановлений Конституционного Суда РФ являются попытки восполнения пробела правового регулирования, образованного актами суда, заинтересованными ведомствами, а не законодателем или Правительством. Например, учитывая постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ст.266 Таможенного кодекса РФ, ч.2 ст.85 и ст.222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Гаглоевой и Пестрековой, Государственный таможенный комитет своим приказом от 16 июля 2000 г. определил порядок передачи в суд дел о нарушении таможенных правил, меры обеспечения судебной процедуры применения взыскания в виде конфискации товаров и транспортных средств за нарушение таможенных правил до введения в действие соответствующих законодательных актов, регулирующих такую процедуру. Хотя ясно, что данная проблема относится к компетенции законодателя и в крайнем случае в соответствие с уже установленными конституционными прецедентами временное регулирование впредь до принятия федерального закона осуществляется Президентом РФ.

В целом задача законодательной регламентации механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ требует разрешения. И оптимальным вариантом, на наш взгляд, было бы внесение дополнительной главы "Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации" в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Аналогичные главы могут быть внесены и в законы о конституционных (уставных) судах.

К настоящему времени остаются нереализованными предложения десяти постановлений Конституционного Суда. В их числе:

упорядочить законодательство об использовании Вооруженных Сил, а также о регулировании других возникающих в условиях экстраординарных ситуаций и конфликтов вопросов;

ускорить разработку и принятие федерального закона об отношениях области (края) с автономными областями, входящими в состав края или области;

утвердить нормативы финансирования судов, обеспечивающие требования Конституции и Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации";

внести в законодательство изменения, обеспечивающие на всей территории Российской Федерации каждому обвиняемому в преступлении, за совершение которого федеральным законом в качестве исключительной меры наказания установлена смертная казнь, возможность реализации права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей;

предусмотреть размер и порядок выплаты разумной и соразмерной компенсации должникам, находящимся в процедуре конкурсного производства, и механизм реализации решений федеральных органов государственной власти, приводящих к увеличению расходов бюджетов разных уровней.

Остается незаметной и роль Правительства РФ в обеспечении эффективного исполнения решений Конституционного Суда федеральными органами исполнительной власти, хотя в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" на него возложена такая обязанность (ст.42).

В связи с этим, видимо, следует поддержать предложение о вовлечении в механизм исполнения решений Конституционного Суда Министерства юстиции РФ, на которое мог бы быть возложен мониторинг исполнения решений Конституционного Суда, право обращения в суды общей и арбитражной юрисдикции о признании недействующими законов и иных нормативных актов, противоречащих позициям Конституционного Суда РФ.

Конституционное судопроизводство, его решения являются одной из форм, способствующих осуществлению уголовного, гражданского и административного судопроизводства. Без конституционно-правового толкования и раскрытия смысла многих норм уголовного и гражданского процесса практически бы не происходило их модернизации в соответствии с Конституцией РФ. Поэтому вполне объяснимо, что запросы судов являются по количественной характеристике на третьем месте (после жалоб граждан и запросов субъектов Российской Федерации) в числе поводов к рассмотрению дел в Конституционном Суде РФ (38 за 1995-2000 гг.).

Однако на стыке конституционного и общего судопроизводства существует немало проблем, особенно в области нормоконтроля. При отсутствии четкого разграничения компетенции общих и конституционных (уставных) судов возникали случаи конкуренции решений этих судов в отношении актов субъектов Российской Федерации или местного самоуправления. Суды общей юрисдикции, вторгаясь в компетенцию Конституционного Суда РФ, проверяют конституционность конституций и уставов субъектов Российской Федерации и по тем вопросам, по которым не высказывалась ранее правовая позиция Конституционного Суда РФ.

Не способствует единому конституционно-правовому пониманию российского законодательства и то, что постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам судебной практики, являющиеся по существу разъяснением, а в какой-то мере формой толкования федеральных законов, не подлежат судебному конституционному контролю. На практике гражданам, обжалующим такие постановления, судьи отказывают в принятии заявления со ссылкой на ст.116 ГПК РСФСР. Таким образом, граждане лишаются предусмотренного ст.46 Конституции РФ права обжалования решения органа государственной власти. Хотя до сих пор имеются отдельные факты, когда судьи основываются на разъяснениях постановлений пленумов, сформулированных до вступления в силу Конституции РФ и противоречащих правовым позициям, выработанным Конституционным Судом РФ.

Представляется, что в перспективе можно было обсудить вопрос о дополнении ст.3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" новым полномочием, обеспечивающим конституционный контроль постановлений пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Оно бы обеспечило единство конституционно-правового понимания всеми судами правовых позиций Конституционного Суда РФ.


М. Митюков,

полномочный представитель Президента РФ

в Конституционном Суде РФ,

профессор, заслуженный юрист РФ


"Российская юстиция", N 6, июнь 2001 г.



Исполнение актов Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации


Автор


М. Митюков - полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ, профессор, заслуженный юрист РФ


"Российская юстиция", 2001, N 6, стр.12


Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.