Разрешение коллизий норм европейского и российского права (И. Воинов, "Российская юстиция", N 6, июнь 2001 г.)

Разрешение коллизий норм европейского и российского права

"Европейское право и Россия" - тема в настоящее время не только "модная", представляющая интерес для узкого круга правоведов-европеистов. Эта проблема весьма актуальна для всех участников отечественного правотворческого и правореализующего процессов, в том числе и для каждого гражданина России. Хотя некоторые отечественные теоретики права придерживаются другого мнения, российские граждане обладают международной правосубъектностью (по крайней мере - международной правоспособностью) в отношении норм европейского права, касающихся прав и свобод человека, имплементированных нашей страной.

Необходимо уточнить, что под термином "европейское право" (например, по мнению академика Б.Топорнина) понимается вся совокупность элементов правовой действительности Европы - право европейских государств, право европейских международных организаций, в том числе право Совета Европы, формирующийся в настоящее время правовой феномен - право Европейского союза - и ряд других.

Право Совета Европы основано на 177 договорах, оно занимает особое место в европейском правовом пространстве. В какой-то степени право Совета Европы даже объемнее права Европейского союза, так как некоторые договоры Совета Европы касаются и неевропейских стран.

Россия вступила на путь интеграции в этот сегмент европейского правового пространства в 1989 году, когда Парламентская ассамблея Совета Европы предоставила Верховному Совету СССР статус "специально приглашенного", пролонгированный решением Бюро ПАСЕ, в 1992 году - Верховному Совету России. Затем последовала историческая резолюция ПАСЕ от 25 января 1996 г., в соответствии с которой было процедурно оформлено вступление России в Совет Европы с 28 февраля 1996 г.

В настоящее время Российская Федерация ратифицировала 22 конвенции Совета Европы и 17 протоколов к ним. Очевидно, что этот правовой массив количественно сопоставим с отдельными отраслями российского права и даже превосходит некоторые из них по объему.

В силу положений ч.4 ст.15 Конституции РФ вступившие в силу для Российской Федерации конвенции Совета Европы стали составной частью ее правовой системы, они обладают верховенством над ее законодательством. Таким образом, в некоторых отраслях российского законодательства уже реально существуют правовые нормы двух порядков - российские и международные договоры. Кроме того, при принятии Государственной Думой новых законов или внесении изменений (дополнений) в действующие практически не учитывается то, что все это необходимо делать в соответствии с конвенциями Совета Европы. Тем самым создается коллизионная правовая традиция - автономное развитие национального законотворческого процесса без учета международных обязательств государства (в данном случае - в рамках Совета Европы). Возможные возражения типа "сегодня Россия - член Совета Европы, а завтра..." вряд ли можно признать корректными не только в связи с современными международно-политическими реалиями, но и вследствие невозможности денонсации конвенций Совета Европы, касающихся прав и свобод человека и гражданина (в силу положений ч.2 ст.55 Конституции РФ).

Следует провести детальный сравнительный анализ российских законов с конвенциями Совета Европы, которые ратифицированы нашей страной, а также с теми, которые ей еще предстоит подписать и (или) ратифицировать. Его результатом должны стать подробные научные рекомендации о полном (частичном) соответствии или несоответствии законодательства нашего государства правовым стандартам Советы Европы. Аналогичную работу необходимо провести и в отношении всех иных нормативно-правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, а также подзаконных актов, затрагивающих права и свободы человека.

Нужно иметь четкое представление о том, какие правоотношения урегулированы правовыми нормами "двух порядков" - конвенциями Совета Европы и российским законодательством. Безусловно, будет непросто соотнести правовую специализацию конвенций Совета Европы с отраслями российского законодательства. Тем не менее данная работа может существенно помочь введению элементов "международно-правовой экспертизы" проектов российских законодательных актов, а также даст рекомендации о возможности применения конкретных правовых норм для конкретных юридических дел. Последнее обстоятельство представляется особенно актуальным для региональных административных, правоохранительных и судебных органов, прокурорских работников, а также граждан и организаций.

Круг вопросов, которые стоят перед российским законодательством в связи с имплементацией конвенций Совета Европы, известен, их можно классифицировать по трем основным группам:

1) уголовные, уголовно-процессуальные, гражданско-процессуальные, уголовно-исполнительные коллизии;

2) соотнесение отдельных полномочий административных и правоохранительных органов с личными правами и свободами граждан;

3) реализация гражданских, политических, социально-экономических прав граждан в отдельных отраслях российского законодательства.

В отношении первой группы следует, прежде всего, отметить необходимость реализации следующих процессуальных гарантий европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года и протоколов к ней:

законодательное закрепление сроков досудебного лишения свободы и оснований для этого, права гражданина быть освобожденным по истечении этих сроков (идеально было бы вообще законодательно закрепить все уголовно-процессуальные сроки);

расширение законодательных гарантий процессуальных принципов справедливого судебного разбирательства и обеспечения состязательности сторон в уголовном и гражданском процессах;

законодательное закрепление материальной компенсации в связи с незаконно проведенными процессуальными действиями и (или) судебной ошибкой.

В отечественной литературе уже давался подробный "правовой инструментарий" реализации этих стандартов Советы Европы. Наиболее существенным из него представляется уточнение ст.ст.50 и 52 УК РФ в части реализации имущественных прав граждан. То есть необходимо отказаться от удержания в доход государства части заработка осужденного к исправительным работам и разрешить конфисковать только ту часть имущества, являющегося собственностью осужденного, которая получена в результате совершения преступления. Дискуссионной, требующей уточнения представляется и ст.47 УК, в ней следует точно определить виды профессиональной деятельности, лишение права заниматься которыми является уголовным наказанием (например, деятельность, подлежащая лицензированию, а также связанная с обучением или медицинским обслуживанием людей). Правовые стандарты Совета Европы, а также мнение юридической общественности позволяют рекомендовать законодателю воздержаться от расширения списка объектов преступления, предусмотренных действующим уголовным законом, за счет противоправных деяний в экономической и социальной сферах государства.

Правовая корректность требует одновременно с предстоящей ратификацией Протокола N 6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод относительно отмены смертной казни внесения соответствующих изменений в УК, т.е. изъять смертную казнь как вид уголовного наказания.

Гражданское процессуальное законодательство нуждается в дополнении коллизионными нормами, регулирующими применение гражданско-правовых норм к иностранным гражданам и организациям, лицам без гражданства, лицам с двойным гражданством, международным организациям и иностранным государствам, а также регулирующими порядок исполнения судебных поручений судебными органами других государств и исполнения решений иностранных судов.

Вторая группа вопросов связана с необходимостью пересмотра особых процессуальных полномочий правоохранительных и некоторых специальных органов. Не вызывает сомнений, что права указанных органов на использование информации о частной жизни граждан, проведение отдельных оперативно-розыскных и следственных мероприятий имеют "законодательный приоритет" над личными и иными правами и свободами человека. Тем самым государство создало систему принуждения и ограничения прав граждан, не предоставив гражданам равноценной правовой помощи и правовой защиты.

Как положительную тенденцию в этой области следует отметить введение обязательного судебного решения для назначения административного ареста, административного выдворения за пределы страны иностранного гражданина или лица без гражданства, а также конфискации собственности, явившейся предметом или непосредственным объектом административного правонарушения (соответственно ст.ст.3.9, 3.10 и 3.7 проекта КоАП РФ).

Третья группа проблем представляется достаточно новой в отечественном правоведении и является темой многочисленных научных исследований. Особенность правовых стандартов Совета Европы состоит в том, что по форме они соответствуют правовым декларациям. Вследствие этого международно-правовые обязательства государства требуют законодательного закрепления правовых гарантий реализации соответствующих прав граждан и предоставления достоверной информации о состоянии своего законодательства.

Отметим лишь некоторые трудности, возникающие при применении ратифицированных Россией Европейской конвенции об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты, Европейской конвенции об эквивалентности периодов университетского образования, Европейской конвенции об академическом признании университетских квалификаций. Они состоят в том, что российское законодательство об образовании (федеральные законы "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"), содержащее ссылки на нормы международного права и правила международного договора, не в полной мере отражает ряд основных положений указанных конвенций. В частности, определяя статус государственных образовательных стандартов и образовательных программ, законодатель не установил четких критериев подтверждения дипломов о высшем (университетском) образовании, полученных российскими и иностранными гражданами.

Безусловно, на основании рассмотренных в этой статье коллизий права Совета Европы и российского законодательства, конечно, нельзя составить полной картины происходящего. Вместе с тем попробовать повторить уже известное, но другими словами - иногда бывает полезно, тем более что при обсуждении этой темы часто звучат расхожие фразы типа "Россия всегда будет вынуждена "приспосабливаться" к европейским правовым стандартам". Следует напомнить, что полномочные представители России в Совете Европы, в его Парламентской ассамблее могут активно участвовать в его нормотворческой деятельности, отстаивать российские правовые интересы и настаивать на учете особенностей российской правовой системы в разрабатываемых проектах новых документов Совета Европы, пересмотре действующих конвенций и протоколов к ним.

Замечу, что Соглашение о партнерстве и сотрудничестве - Россия - Европейский союз - было подписано в 1994 году, ратифицировано и вступило в силу для Российской Федерации с 1 декабря 1997 г., и также требует от нашей страны достижения постепенной совместимости собственного законодательства с законодательством Евросоюза в определенных сферах правоотношений. Отсутствие определенных сроков, которые отводятся для выполнения этой задачи, не позволяет упрекнуть законодателя в том, что сколь-нибудь значимых результатов до сих пор не достигнуто, тем не менее напомнить об этой проблеме необходимо.

И. Воинов,

аспирант Российской академии

государственной службы при Президенте РФ

"Российская юстиция", N 6, июнь 2001 г.