О системе российского бюджетного законодательства (Т.В. Конюхова, "Журнал российского права", N 6, июнь 2001 г.)

О системе российского бюджетного законодательства


Бюджетное законодательство как часть финансового законодательства - это совокупность актов, определяющих бюджетное устройство государства, его субъектов, местного самоуправления, регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разного уровня, их расходования, а также актов, устанавливающих порядок формирования и исполнения бюджетов, осуществления финансового контроля, формирования внебюджетных фондов и ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Определяющее влияние на бюджетное законодательство оказывают нормы конституционного, административного и гражданского права. В соответствии с Конституцией России бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из актов различного уровня - как федерального, так и регионального. Имеются также правовые акты местного самоуправления. В этих условиях систематизация законодательства имеет важное значение.

Большинство юристов рассматривают финансовое право как самостоятельную отрасль российского права, а бюджетное право - его правовым институтом или разделом. Например, О. Н. Горбунова отмечала, что финансовое право как отрасль права состоит из финансово-правовых институтов. Центральное место среди них занимают нормы бюджетного права, закрепляющие построение бюджетной системы государства, регламентирующие доходы и расходы всей бюджетной системы и каждой его составной части, а также нормы, регламентирующие бюджетный процесс*(1). Этого же мнения придерживалась Л. К. Воронова*(2).

Система законодательства и система права, как известно, не являются застывшими, они находятся в постоянном изменении в связи с быстрым поступательным развитием общественных отношений. Некоторые правовые институты преобразуются в подотрасли, а подотрасли - в отрасли. Все это в полной мере относится к системе бюджетного законодательства.

Бюджетное законодательство не имело ранее обобщающего акта, поскольку командные методы управления финансами предполагали весьма детальную регламентацию данной сферы ведомственными актами. В экономической и юридической*(3) литературе был поставлен вопрос о разработке Бюджетного кодекса Российской Федерации. Его введение и принятие Налогового кодекса явились важными событиями в экономической и правовой жизни России, обусловившими появление бюджетного права и налогового права как подотраслей финансового права.

В последние годы система бюджетного права освещалась главным образом в учебниках по финансовому праву по такой схеме: бюджетное устройство Российской Федерации; бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления; бюджетный процесс; внебюджетные фонды*(4).

Н. И. Химичева предложила выделить следующие блоки норм бюджетного права: а) бюджетное устройство; б) структура доходов и расходов; в) компетенция (права) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований; г) бюджетный процесс*(5).

В юридической литературе внесено предложение о выделении в системе бюджетного права Общей и Особенной частей*(6).

В настоящее время общий массив правовых актов в области бюджетов велик. Основополагающие нормы бюджетного права определены Конституцией Российской Федерации. Бюджетное законодательство, кроме того, состоит из Бюджетного кодекса РФ, принимаемых в соответствии с ним ежегодных законов о бюджетах различного уровня, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих отношения, указанные в ст.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

От системы права как объективно существующего деления внутри права отличается система норм законодательства, обособляемых главным образом по предметному и целевому критерию. В системе законодательства проявляется система права*(7), но они могут не совпадать.

В Своде законов РСФСР бюджетное законодательство ранее было помещено вторым параграфом раздела IV "Законодательство о народном хозяйстве" в главе "Финансы и кредит", где содержались акты бюджетного законодательства (о бюджетных правах и о передаче вопросов на решение министерств, ведомств и местным Советам). Автором в свое время высказывалось мнение о том, что нахождение финансовых актов, в том числе и бюджетных, в разделе об управлении народным хозяйством принижает их роль, и предлагалось в Своде законов Российской Федерации выделить самостоятельный раздел "Финансовое законодательство"*(8).

Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года одобрен Классификатор правовых актов, согласно которому акты бюджетного законодательства помещены в самостоятельном разделе "Финансы" шестью подразделами: "Общие положения бюджетного устройства", "Федеральный бюджет", "Бюджеты субъектов Российской Федерации", "Местные бюджеты", "Иные вопросы бюджетного устройства", "Казначейство"*(9).

В подразделах "Федеральный бюджет", "Бюджеты субъектов Российской Федерации", "Местные бюджеты" выделены соответствующие подразделения: общие положения, доходы, расходы, долг, кредиты, бюджетный процесс, финансовый контроль. Такое подразделение отражает самостоятельность всех уровней бюджетов. Подраздел "Иные вопросы бюджетного устройства" имеет подразделения: иные виды бюджетов, государственные внебюджетные фонды, сбалансированность бюджетов, бюджетная классификация.

Однако помещение актов финансового законодательства, в том числе и бюджетного, после актов гражданского, как это сделано в Классификаторе 2000 г., по мнению автора, представляется неудачным, поскольку именно правовые акты финансового права, в том числе и бюджетного, являясь актами публичного права, обеспечивают правовое регулирование общественных отношений по привлечению денежных средств государством, регионами и местным самоуправлением, что гарантирует гражданам социальную защиту, соблюдение их прав и свобод.

Систематизация бюджетного законодательства производилась и при издании сборников финансового законодательства, изданных более чем за последние полвека. Так, в сборник "Бюджетная система Союза ССР" фактически включено все финансовое законодательство*(10). В этом Сборнике отражена точка зрения экономистов о том, что почти все финансовое законодательство в области бюджета является бюджетной системой*(11).

В Сборнике по финансовому законодательству в разделе II "Бюджетное право" помещены три главы: 1. "Общие положения"; 2. "Порядок составления и исполнения отчетности об исполнении бюджета"; 3. "Внебюджетные средства. Депозиты"*(12).

В недавно изданном Сборнике финансового законодательства Российской Федерации раздел II "Правовое регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса" имеет три главы: 1. "Общие положения"; 2. "Особенности правового регулирования отдельных бюджетов"; 3. "Целевые бюджетные и государственные внебюджетные фонды"*(13). В последнем сборнике Бюджетный кодекс помещен в главе 1 раздела II "Общие положения"; он включил в себя общие правовые нормы всего бюджетного законодательства России, а также нормы федерального уровня.

Система Бюджетного кодекса Российской Федерации представляет большой интерес для понимания системы бюджетного законодательства. Кодекс состоит из пяти частей: Общие положения; Бюджетная система; Бюджетный процесс в Российской Федерации; Ответственность за нарушение бюджетного законодательства; Заключительные положения. Эти части в основном представляют блоки институтов бюджетного права.

Известно, что финансовые правоотношения, бюджетные в том числе, могут быть материальными и организационными (процессуальными)*(14). Бюджетный кодекс осуществляет правовое регулирование организационных бюджетных отношений. Особенностью финансового права является наличие единых институтов, охватывающих своим регулированием весь комплекс общественных отношений, подлежащих финансово-правовому воздействию, а также смешанных (комплексных) институтов, в которых отношения регулируются не только нормами финансового права, но и других отраслей (конституционного, административного, гражданского). Определение бюджетно-финансовой политики России, принципов формирования доходов и расходов, всей бюджетной системы страны, единой бюджетной классификации, взаимодействия с элементами финансовой системы - все это относится к предмету ведения Российской Федерации. В области федерального бюджета Российская Федерация имеет права по составлению, утверждению, осуществлению бюджетного регулирования, определению доходов и расходов федерального бюджета, его исполнению и контролю. Бюджетное регулирование, являясь частью финансового регулирования, отнесено Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации. Это соответствует международной практике. Так, в ФРГ, например, был принят специальный закон о финансовой взаимопомощи Федерации и земель от 28 августа 1969 года*(15).

В юридической литературе подвергались критике ст.2 БК РФ (о структуре бюджетного законодательства) и ст.3 того же кодекса (о правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации) как якобы противоречащие Конституции Российской Федерации*(16). В действительности же здесь противоречия нет, ибо каждую статью Бюджетного кодекса Российской Федерации следует понимать с учетом норм бюджетного права и всего российского законодательства. Так, пункты 1 и 2 ст.3 БК РФ необходимо применять к федеральным правовым нормативным актам, а не к актам субъектов Федерации и местного самоуправления.

Структура бюджетного законодательства, определенная ст.2 Бюджетного кодекса, дана в широком понимании слова "законодательство", поскольку сюда включены правовые акты местного самоуправления, которые в узком смысле слова, конечно, законами не являются.

На федеральном уровне действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, на уровне субъекта Федерации - многие нормы федерального уровня, а также нормы субъекта РФ (региональные), на уровне местного самоуправления действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, многие нормы субъекта Российской Федерации, а также бюджетно-правовые нормы местного уровня.

Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы России имеют ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соответствующий год. Бюджет - с экономической точки зрения - это совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих задач государства или муниципального образования. С юридической точки зрения бюджет - это правовой акт, основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или органом самоуправления.

В этом законе определяется общий объем доходов и расходов федерального бюджета, проводится разграничение налогов и доходов, поступающих на образование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, обозначаются пределы государственных заимствований и государственного долга, направление бюджетных средств на финансирование обороны, управления, социально-культурной сферы и других мероприятий. Таким образом, предусматривается денежное обеспечение в течение года выполнения функций и задач государства.

В последние годы приняты федеральные законодательные акты по регулированию бюджетных отношений - например, Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 года*(17).

Бюджетная классификация Российской Федерации (ст.18 БК РФ) является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицита этих бюджетов. Она используется для составления и исполнения бюджетов, обеспечивая сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы.

Федеральный закон "О бюджете развития Российской Федерации" от 26 ноября 1998 года предусматривает составной частью федерального бюджета составление бюджета развития, формируемого в составе капитальных расходов федерального бюджета, определение источника его формирования, порядок предоставления гарантий, проведение конкурсов и др.

В статье 2 Бюджетного кодекса РФ упоминается лишь об актах бюджетного законодательства. В действительности же регулирование бюджетных отношений осуществляется не только специальными актами бюджетного законодательства; отдельные нормы, регулирующие бюджетные отношения, включаются в акты других отраслей.

Компетенция федеральных органов государственной власти в области бюджета регулируется Конституцией Российской Федерации, регламентами Государственной Думы и Совета Федерации, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации "О федеральном казначействе", Положением о федеральном казначействе Российской Федерации и другими федеральными нормативными актами.

Для практического применения норм права чрезвычайно важно установление статьей 2 Бюджетного кодекса РФ приоритета его норм над правовыми актами законодательных (представительных) органов, регулирующими бюджетные отношения.

Президент Российской Федерации вправе обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными бюджетными посланиями, принимать указы по вопросам бюджетных отношений, регулируемых Бюджетным кодексом РФ, но они не могут противоречить актам бюджетного законодательства, принимаемым законодательными (представительными) органами (статья 3 БК РФ).

Правительство Российской Федерации вправе во исполнение норм Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, иных законов бюджетного законодательства, указов Президента Российской Федерации принимать нормативные акты, не противоречащие Бюджетному кодексу, законам и указам Президента.

Во исполнение норм Бюджетного кодекса РФ, законов и указов Президента Правительство Российской Федерации постоянно принимает правовые акты (см., например, Постановление Правительства Российской Федерации "О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах" от 30 июля 1998 года*(18)).

Надлежит упомянуть о необходимости изменения статутных актов, регулирующих порядок деятельности государственных внебюджетных фондов, а именно: Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации; Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации; Устава Фонда обязательного медицинского страхования; Закона Российской Федерации "О занятости в Российской Федерации" и др.

На правильное применение бюджетного законодательства оказывают влияние и судебные решения, особенно Конституционного Суда, Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных и других судов.

Многие финансовые отношения, в том числе и бюджетные, регулируются соглашениями, заключенными между Российской Федерацией и ее субъектами (их около 50). Такие соглашения впервые появились в Российской Федерации в переходный период. Они имели большое значение при осуществлении бюджетно-налоговой политики. В настоящее время заметна тенденция к снижению роли таких соглашений, и постепенно при реальном осуществлении принципа равенства субъектов, целостности России, провозглашенных Конституцией *(19), они, по мнению автора, отомрут, их заменят конкретные договоры об инвестициях, займах и т. д.

Для законодательства субъектов Федерации характерен процесс активного совершенствования правового регулирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в регионах. Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяют их бюджетное устройство, межбюджетные отношения с Российской Федерацией, с местным самоуправлением.

В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации содержатся нормы об утверждении представительными органами их бюджетов. В ряде актов субъектов Федерации были выделены главы, статьи, посвященные регулированию бюджетных отношений. В Уставе Новгородской области, принятом Новгородской областной Думой 24 августа 1994 года, выделена глава 2 "Финансово-бюджетные отношения в Новгородской области", определяющая финансовые ресурсы области, бюджетный процесс, формирование доходов и направление средств бюджета на социально-экономическое развитие области.

Законом Российской Федерации о бюджетной классификации субъектам Российской Федерации предоставлено право конкретизировать бюджетную классификацию субъекта, исходя из общих принципов бюджетной классификации, что имеет большое практическое значение и повлекло принятие субъектами Российской Федерации соответствующих актов.

В некоторых актах, принятых субъектами Российской Федерации, имелись нарушения порядка разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами. Многие акты в основном разработаны в соответствии с Основами бюджетного устройства и бюджетного процесса от 10 октября 1991 года, которые отменены в связи с принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации. В настоящее время субъектами Российской Федерации уже принимаются отдельные акты, которыми вносятся изменения в действующее бюджетное законодательство субъектов. Об этом может свидетельствовать Закон Республики Башкортостан от 26 октября 1998 года, в котором предопределено изменение Закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе республики.

Законом Ленинградской области от 11 марта 1999 года внесены изменения в Закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ленинградской области"*(20). Внесены изменения в Закон Республики Карелия "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Карелия"*(21). Законом Иркутской области от 19 мая 1999 года внесены изменения в Закон Иркутской области "О выдаче бюджетных ссуд из областного бюджета"*(22). 26 мая 1999 года принят Закон "О государственных внебюджетных фондах Республики Татарстан". В нем сформулированы основные задачи государственных внебюджетных фондов Татарстана, порядок их создания, источники доходов, предусмотрена возможность их консолидации в бюджете законом Республики Татарстан. В этот же закон включена статья о целевых бюджетных фондах*(23).

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года о государственных минимальных социальных стандартах определены финансовые нормативы и нормы, которые используются при составлении проектов бюджетов субъектами Российской Федерации*(24).

Законами субъектов должны быть конкретно урегулированы бюджетное устройство, бюджетный процесс и другие отношения, для чего могут быть приняты законы о бюджетном процессе, законы о порядке осуществления контроля за использованием органами местного самоуправления средств, выделенных из краевого, областного, республиканского бюджетов, о внебюджетных фондах, о бюджетной классификации и др. Принятие бюджетных кодексов или основ субъектами Российской Федерации, по мнению автора, нецелесообразно.

Право местного самоуправления иметь свой бюджет основано на ст.132 Конституции Российской Федерации. Важным правовым актом является Федеральный закон "О финансовой основе местного самоуправления" от 25 сентября 1997 года*(25). Бюджетный кодекс Российской Федерации конкретизировал компетенцию органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений. В частности, органы местного самоуправления определяют порядок составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, составляют, исполняют его и т. д. Словом, местные акты регулируют, в основном, однородные с региональными бюджетные отношения, но только на более низком уровне, в пределах своей компетенции.

Таким образом, в период развития рыночных отношений в Российской Федерации сложилось новое бюджетное законодательство, осуществлено новое правовое регулирование бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, созданы новые системы бюджетного законодательства и бюджетного права, идет процесс совершенствования бюджетного законодательства.


Т.В. Конюхова,

старший научный сотрудник ИЗиСП


"Журнал российского права", N 6, июнь 2001 г.


-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1996. С.10, 36; см. также: Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1973.

*(2) См.: Воронова Л. К. Бюджетное право Украинской ССР. Канд. дисс. Киев, 1963. С.26.

*(3) См.: Конюхова Т. В. Комментарий к бюджетному законодательству // Право и экономика. 1996. N 23-24. С.13.

*(4) См.: Финансовое право / Под ред. Н. И. Химичевой. М., 1995 и 1999 гг.; Финансовое право / Под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2000. Примерно такая же система бюджетного права СССР приведена в учебнике "Финансовое право" под ред. Н. Н. Ровинского (М., 1946).

*(5) См.: Финансовое право / Под ред. Н. И. Химичевой. М., 1999. С.146.

*(6) См., напр.: Худяков А. И. Основы теории финансового права. Алматы, 1995. С.225.

*(7) См.: Алексеев С.С.Теория права. М., 1995. С.188.

*(8) См.: Конюхова Т. В. Проблемы систематизации финансового законодательства // Законодательство и экономика. 1998. N 1.

*(9) СЗ РФ. 2000. N 12. Ст.1260.

*(10) См.: Бюджетная система Союза ССР. М., 1947.

*(11) См.: Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. М. В. Романовского и О. В. Врублевской. М., 2000.

*(12) См.: Сборник по финансовому законодательству / Сост. Т. Конюхова, С.Потапова, Г. Хачатуров; Отв. редактор Т. В. Конюхова. М., 1980.

*(13) См.: Сборник финансового законодательства Российской Федерации. Т. I / Под общей редакцией Л. А. Окунькова; Отв. редактор Конюхова Т. В., сост. Конюхова Т. В., Крутышев А. В., Петрова Г. В., Скороходова А. В., Терещенко Л. К., Терпугова Е. М. М., 2000.

*(14) См.: Халфина Р. О. К вопросу о предмете и системе финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С.196, 197; Карасева М. В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С.52.

*(15) См.: Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1991. С.168.

*(16) См.: Право и экономика. 1998. N 12.

*(17) СЗ РФ. 1996. N 34. Ст.4030 (с учетом изменений).

*(18) Российская газета. 1998. 8 авг.

*(19) Бюджетный кодекс Российской Федерации установил необходимость соответствия этих соглашений нормам Кодекса.

*(20) Вестник Правительства Ленинградской области. 1999. N 6.

*(21) Собрание законодательства Республики Карелия. 1999. N 24-25.

*(22) Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 1999. N 29.

*(23) Нормативные акты Республики Татарстан. 1999. Июль.

*(24) Статьей 65 Бюджетного кодекса РФ предопределено принятие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах. Федеральным законом дано соответствующее поручение о разработке его в 2001 году.

*(25) СЗ РФ. 1997. N 39. Ст.4464.



О системе российского бюджетного законодательства


Автор


Т.В. Конюхова - старший научный сотрудник ИЗиСП


"Журнал российского права", 2001, N 6


Текст документа на сайте мог устареть

Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ.

Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(Документ будет доступен в личном кабинете в течение 3 дней)

(Бесплатное обучение работе с системой от наших партнеров)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение