Правовые акты субъектов РФ - важная составляющая законодательной базы Российской Федерации (А.М. Цалиев, "Журнал российского права", N 6, июнь 2001 г.)

Правовые акты субъектов РФ - важная составляющая законодательной
базы Российской Федерации

Строительство демократического федеративного правового государства открывает широкие возможности регулирования вопросов, возникающих в разных сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации. Результатом такого процесса становится формирование своей законодательной базы. Она рассматривается в литературе в широком и узком смысле. Мы солидарны с С. В. Полениной, утверждавшей, что законодательство составляют только акты высшего представительного органа и Правительства*(1). Но поскольку ныне принято говорить о двухуровневом характере законодательства, уместно включить сюда и акты высших законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Федерации. Их законодательство (конституции, уставы, законы, подзаконные акты) становится частью правовой системы Российской Федерации.

Необходимость собственной законодательной базы определяется федеративным характером Российского государства, в составе которого находятся 89 субъектов со своими местными особенностями. В таком государстве следует иметь унифицированное законодательство для субъектов Российской Федерации по основным базовым законам. Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы и предмет правового регулирования субъектов Федерации. Федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Конституции, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Указанные положения Конституции Российской Федерации (ст.4, 71, 72, 73, 76), с одной стороны, составляют юридическую основу для построения единого правового пространства в федеративном государстве, а с другой - позволяют иметь собственное законодательство субъекта Федерации, где, помимо прочего, необходимо учитывать местные особенности. Федеральные законы, как отметил Президент России В. В. Путин, "часто не учитывают местных особенностей. И потому руководители регионов энергичнее, настойчивее должны использовать право законодательной инициативы. И, думаю, будет правильно, если федеральный центр будет поддерживать эти инициативы. Будет правильно, если мы все вместе будем убеждать депутатов Государственной Думы принимать по ряду направлений деятельности так называемые базовые законодательные принципы, на основе которых на местах можно было бы более точно регулировать общественные отношения, потому что местный законодатель лучше знает национальные и местные особенности"*(2). Такое взаимосочетание и взаимодополнение общего и особенного в формировании законодательства - залог успешного решения вопросов реформирования общества, государства, экономики.

Статья 72 Конституции Российской Федерации предусматривает предметы совместного ведения, а ч.2 ст.76 устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Однако многие федеральные законы по предметам совместного ведения до сих пор не приняты*(3). Нередко федеральный и региональный законодатели вторгаются в чужую компетенцию, тем самым вызывая противостояние законов Федерации и ее субъектов. Правда, после принятого 24 июня 1999 года Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" выход, кажется, найден. Часть 2 ст.12 данного закона предусматривает, что "до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом".

Возможности формирования регионального законодательства и учета в нем местных особенностей существенно расширяют статьи 73 и 76 Конституции Российской Федерации. Согласно первой из них "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти". А в ч.4 ст.76 говорится, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. При этом "в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт Российской Федерации". К сожалению, эти конституционные положения иногда игнорируются федеральными органами государственной власти. По мнению А. Е. Постникова, федеральные государственные органы зачастую исходят из приоритета федерального законодательства не только по предметам исключительного ведения Федерации, предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, но и по предметам исключительного ведения субъектов Федерации*(4). Чтобы избежать таких посягательств со стороны центра, региональным органам государственной власти необходимо занять более принципиальную позицию, а коллизионные случаи делать предметом конституционного рассмотрения.

На состоявшейся в Тюмени межрегиональной научно-практической конференции "Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы" правильно отмечалось, что накопленный потенциал регионального законодательства реализуется не полностью ввиду комплекса объективных и субъективных причин, главная из них - тяжелый социальный, экономический и общественно-политический кризис, охвативший страну с начала 90-х годов. Законодатели осуществляли свои полномочия, не исходя из тщательно продуманного перспективного плана, а руководствуясь жесткой сиюминутной необходимостью, требующей поспешных и неотложных решений в сфере правового регулирования. Это не могло не сказаться на качестве регионального законодательства.

Рассматривая законодательство субъектов Федерации, нельзя не сказать и о той роли, которую сыграли в его формировании договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Эти договоры значительно расширили предметы ведения и полномочия, в том числе и в сфере законодательства субъектов Федерации, и во многом обусловливались необходимостью сохранения единого государства.

Принятие Конституции Российской Федерации и последующее конституционное строительство в значительной степени ограничили роль договоров в государственном строительстве, и сейчас они действуют лишь в той степени, в которой не противоречат Основному закону страны. Тем не менее, как отмечается в литературе, на практике решение проблемы установления сфер правового регулирования собственно Российской Федерации и собственно субъектов Федерации осложняется тем, что в соответствии с ч.3 ст.11 Конституции разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами Федерации осуществляется не только Конституцией Российской Федерации, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий*(5).

Региональное законодательство состоит из законодательства субъектов Российской Федерации независимо от их "ранга". Т. М. Шамба, на наш взгляд, ошибочно утверждает, что Конституция Российской Федерации фиксирует два уровня регионального законодательства: а) законодательство республик в составе Российской Федерации и б) законодательство краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов*(6). Такой подход имел место в Федеративном договоре 1992 года. Он на самом деле несколько ограничивал права краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга возможностью осуществлять собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, которая была уже в компетенции республик.

Принятая через год Конституция Российской Федерации устранила разный правовой статус субъектов Федерации: "во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны" (ч.4 ст.5 Конституции РФ). Из равноправия субъектов Федерации в нормотворчестве исходят также в теории. "Оно проявляется в их возможности принимать различные виды схожих по названию и равных по юридической силе нормативных правовых актов; в предоставлении субъектам Федерации равных возможностей участия в федеральном нормотворчестве"*(7).

Двухуровневый подход в региональном законодательстве имел место в прошлом. Так, согласно ст.82 Конституции СССР 1977 г. автономная республика имела свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и конституции союзной республики и учитывающую особенности автономной республики. Что касается автономной области и автономного округа, которые находились в составе союзной республики, края или области, то они имели соответствующий закон, принимаемый Верховным Советом союзной республики по представлению нижестоящего Совета народных депутатов. Собственного законодательства они практически не имели.

Ознакомление со специальной литературой, действующим региональным законодательством свидетельствует о том, что на местах все больше внимания в правовом регулировании стали уделять основным сферам жизнедеятельности общества, государства. Именно они становятся приоритетными в законодательстве субъектов Российской Федерации. Это значительно повысило уровень и социальную значимость законодательной базы в регионах. В настоящее время действуют законы в сфере государственного строительства: о законодательных, исполнительных и судебных органах; о местном самоуправлении, о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о статусе депутатов; о выборах депутатов и должностных лиц; о местном референдуме; о государственной и муниципальной службе; о порядке опубликования нормативных правовых актов и др.

В экономической сфере большая часть законов посвящена регулированию вопросов бюджета, налоговых отношений и налоговых льгот, различных форм собственности, предпринимательской деятельности, дорожному хозяйству. Появились новые законы о лесах, земле и земельных отношениях.

В последние годы наметился резкий поворот граждан, органов власти к проблемам окружающей среды. Как следствие, активно развивается экологическое законодательство. Вполне очевидно, что его уровень во многом определяется соответствием принимаемых правовых норм тем социально-экономическим, культурным, идеологическим и организационным условиям, в которых данные нормы будут действовать. Для соблюдения таких условий необходимо разработать и принять нормативные правовые акты на основе объективных потребностей регионов. Кроме того, они должны устранять имеющиеся пробелы в правовом регулировании экологических отношений, гарантировать право граждан на здоровую окружающую среду.

Гораздо медленнее развивается законодательство в социальной сфере, где действуют законы об образовании, культуре. Оставляет желать лучшего правовое регулирование прав и свобод граждан, защита их законных интересов. Известно, что правовое регулирование прав и свобод в соответствии со ст.71 Конституции Российской Федерации составляет предмет исключительной компетенции Российской Федерации. Однако федеральное законодательство допускает возможность расширения гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина в региональном нормотворчестве. Несомненно, это направление должно быть приоритетным в законодательстве. Многие субъекты Федерации воспользовались этим правом. Так, Республика Башкортостан в октябре 1994 года приняла законы о государственной защите лиц, содействующих судопроизводству, и о борьбе с коррупцией.

Что касается социальных прав граждан, то расширение их гарантий "на основе единой социальной политики должно обеспечиваться на уровне субъектов Федерации, органов местного самоуправления, федеральных министерств и ведомств, поскольку вопросы трудового законодательства, здравоохранения, образования, культуры, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение, являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации"*(8).

Принципиально важным является то, что, в отличие от прошлого, региональное законодательство не копирует федеральное законодательство, а вносит немало законодательных новелл, регулирующих многие специфические общественные отношения, возникающие на местах по предметам совместного ведения. Тем более что последние составляют значительный объем, о чем свидетельствует содержание ст.72 Конституции Российской Федерации. В пункте "к" данной статьи предусмотрено десять отраслей законодательства (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, об охране окружающей среды), по которым субъекты Федерации могут принимать собственные нормативные правовые акты. Они могут приниматься и по другим предметам совместного ведения, но, как было сказано, не могут противоречить федеральному законодательству.

Таким образом, у субъектов Федерации есть большие возможности для формирования собственной законодательной базы, отражающей региональную специфику. Ведь в субъектах Федерации, с учетом местных особенностей, в рамках общей компетенции может быть иное видение содержания, темпов, последовательности и форм проведения социально-экономических реформ. И это может быть связано вовсе не с какими-то субъективными представлениями или желанием взять власти побольше, а с объективно существующими реальностями в различных сферах жизни. Не учитывать это в федеративном государстве, пытаться воспроизводить возможные ошибки центра в региональном законодательстве было бы не только безответственно, но и глупо. Тем более что есть немало примеров, когда в субъектах Федерации по тем или иным социальным проблемам принимаются более удачные законы. Об этом говорит министр юстиции Российской Федерации Ю. Чайка: "Есть законы, принятые на уровне субъекта Федерации, которые с точки зрения правовой культуры и правового мышления ушли вперед, естественно, мы их берем на вооружение"*(9).

К сожалению, в нормативной деятельности, особенно по предметам совместного ведения, зачастую очень сложно бывает в рамках закона отыскать свой специфический объект правового регулирования без соответствующего опыта и специалистов. Из-за этого возникают споры даже по вопросам юридической техники. Так, некоторые исследователи считают, что если на федеральном уровне принят нормативный правовой акт, то на региональном уровне в аналогичном документе следует только заполнить неурегулированные "правовые законы", опуская общие положения, понятия, принципы регулирования. Следуя этой логике, в некоторых субъектах Федерации пошли на то, что в своих уставах опустили целую главу о правах и свободах человека и гражданина, сделав общую ссылку на соответствующую норму Конституции Российской Федерации. Так, в статье 2 Устава Липецкой области устанавливается: "В области признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции Российской Федерации и международных договорах, ратифицированных Российской Федерацией. Обеспечение условий для соблюдения и защиты прав человека - обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления".

При таком подходе многие законы будут носить не цельный характер, а отсылочный, "лоскутный". В таком виде они вряд ли могут составить полноценную законодательную базу субъекта Федерации. К тому же значительно логичнее, чтобы общие положения, понятия, принципы в аналогичных нормативных актах были схожими.

По предметам совместной компетенции наибольшие сложности вызывает отсутствие многих федеральных законов. Они способствовали бы разграничению объектов регулирования в рамках совместной компетенции. Здесь требуется, во-первых, вычленить долю собственного законодательного воздействия, во-вторых, определить меру участия в ее осуществлении законодательных актов как Федерации, так и ее субъектов, в-третьих, избежать либо вторжения в "чужую" компетенцию, либо пассивности в использовании своих полномочий*(10).

Наряду со сказанным, как показывает практика, существует потребность в модельных законах для субъектов Федерации по наиболее важным предметам правового регулирования. Более того, "современная действительность свидетельствует о том, что назрела необходимость законодательного закрепления примерной конституции республик, что бы позволило обеспечить унифицированный и согласованный подход органов власти к статусу республик. Это бы избавило Российскую Федерацию от многих проблем, порождаемых региональным сепаратизмом и партикулизмом"*(11).

Еще более остро стоит вопрос о разработке модельных уставов для краев, областей, городов федерального значения, поскольку эти субъекты Российской Федерации до принятия соответствующей Конституции РФ практически не занимались законотворческой деятельностью. В модельном уставе наряду с общими конституционными положениями следовало бы учесть правовые особенности, отражающие статус субъектов Российской Федерации.

Полагаю, что это наиболее целесообразный путь к формированию правильного и эффективно действующего регионального законодательства.

А. М. Цалиев,

заведующий кафедрой Северо-Осетинского

государственного университета, депутат парламента

Республики Северная Осетия - Алания,

доктор юридических наук, профессор

"Журнал российского права", N 6, июнь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С.4.

*(2) Вертикаль власти - фундамент Федерации // Южный Федеральный. 2000. N 4.

*(3) Хотя, как отмечается в печати, "формулировка некоторых из них позволяет сравнительно точно выделить из сферы совместных полномочий то, что следует отнести к полномочиям Федерации, оставляя все остальное в исключительном ведении ее субъектов". - См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С.110.

*(4) См.: Соотношение регионального и федерального законодательства: проблемы и решения // Журнал российского права. 2000. N 11. С.173.

*(5) См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы... С.111.

*(6) Шамба Т. М. Проблемы реформы законодательства в субъектах Российской Федерации // Правовая реформа в субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе. Ростов н/Д, 1999. С.19.

*(7) Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998. С.117.

*(8) Федеральная концепция обеспечения и защиты прав и свобод человека (Проект). М., 2000. С.29.

*(9) И на двух жен найдется один закон // Российская газета. 2000. 21 окт.

*(10) См.: Правотворчество области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1997. N 1. С.15.

*(11) Коваленко А. М. Конституционное право России. М., 1997. С.116.