Соблюдение законности и правопорядка в экономике (А.С. Тагиев, "Гражданин и право", N 7, июль 2001 г.)

Соблюдение законности и правопорядка в экономике


Соблюдение законности и правопорядка в экономике служит одним из важных условий, определяющих развитие страны.

Системный кризис, охвативший Россию в середине 1998 г., во многом стал следствием кризиса законности и правопорядка в экономической сфере.

Современная ситуация в области обеспечения законности и правопорядка в экономике остается весьма сложной. Идет дальнейшее ее обострение. Совершаемые правонарушения отличаются особой спецификой. В значительной мере они продиктованы корыстными мотивами*(1).

Появились новые, ранее нехарактерные для нашей страны правонарушения: лжепредпринимательство, фиктивное банкротство, уклонение от погашения кредиторской задолженности, незаконная банковская деятельность, уклонение от уплаты налогов и др.

Новые правонарушения - закономерное следствие кардинальных экономических, политических и правовых изменений, происшедших за последние годы в России.

Устойчивым признаком нарушений законности в экономике стало обретение определенного вида правонарушениями транснационального характера. Вызывает тревогу активизация противоправных сделок, связанных с вывозом сырьевых и энергетических ресурсов, переводом валюты за рубеж и т.п. Транснациональная основа многих правонарушений (включая и преступления) обусловила причинение нашему государству колоссального материального ущерба, не говоря об отрицательных последствиях чисто экономического характера (свертывание производств, потеря позиций на рынке товаров, перекачка российских капиталов за границу и др.).

Своеобразие современной ситуации, характеризующей состояние законности в экономике, видно и в том, что правонарушения совершаются на основе сращивания представителей частного сектора экономики и должностных лиц органов государственной власти. Практика подобного сращивания существенно расширяет возможности паразитирования за счет государства, повышает степень неуязвимости противоправной деятельности, многократно увеличивает опасность причинения крупного вреда государственным интересам. Несмотря на существующие запреты, должностные лица органов власти нередко занимаются предпринимательской деятельностью, входят в состав руководящих органов акционерных обществ, правлений банков, советов директоров и др. Вследствие этого они обеспечивают лоббирование, а часто и прямую поддержку интересов соответствующих структур, получая достаточно солидную плату за оказываемые услуги*(2).

Курс на реформирование российской экономики предопределил особую важность обеспечения неуклонного исполнения законодательства о приватизации, которая связана с процессами, долгое время определявшими и продолжающими оказывать серьезное воздействие на состояние законности в сфере экономики.

Как свидетельствуют материалы научных исследований, обеспечить правовую безупречность приватизации в сложившихся на момент начала ее проведения условиях было невозможно. Приватизация государственных и муниципальных предприятий - это прежде всего передел собственности. Данная проблема всегда решалась болезненно, вплоть до возникновения в ходе приватизации сложных конфликтных ситуаций.

Поэтому исключительную важность приобретают: надежное правовое обеспечение приватизационных процессов; тщательная проработка решений, принимаемых на основе заложенных в законе требований; точное, единообразное соблюдение установленного законодательством порядка приватизации отдельных объектов. Приватизацию следовало проводить под контролем государства, чтобы ее не захлестнула стихия личных и клановых амбиций и притязаний лиц, которые получили доступ к решению вопросов изменения форм собственности объектов, созданных трудом всего народа. К сожалению, на практике многое получилось не так, как обещали в своих заявлениях "реформаторы от экономики".

Основные нарушения закона при приватизации допущены были, на наш взгляд, в следующем:

передача государственного имущества на баланс коммерческих организаций или в их уставные фонды вопреки предусмотренным процедурам отчуждения имущества;

игнорирование прав трудовых коллективов предприятий в ходе акционирования;

приватизация запрещенных объектов;

допуск иностранных фирм непосредственно или через подставные предприятия к выпуску акций оборонных предприятий;

занижение стоимости приватизационных объектов;

нарушение целостности технологически связанных предприятий через наделение структурных подразделений правами юридического лица и их последующую приватизацию и др.

По сути дела, ни одна из целей приватизации не была достигнута. В процессе разгосударствления собственности, не сопровождавшегося действенным контролем, произошло фактическое разбазаривание государственных средств.

Особенно большой ущерб от форсированной приватизации любой ценой был причинен наукоемким, конкурентоспособным отраслям, работавшим в ряде случаев с опережением мирового опыта. Речь идет прежде всего о предприятиях космического и оборонно-промышленного комплекса. Примечательно, что процесс приватизации был не единожды использован иностранными фирмами для ослабления и даже устранения российских предприятий с мирового рынка*(3).

Несмотря на спад приватизационной деятельности, проблема обеспечения законности в процессе ее проведения сохраняет свою актуальность. Хотя основная масса объектов была приватизирована, на рынок приватизации сейчас выходят новые объекты, привлекающие всеобщее внимание. Проведенные в последние годы инвестиционные аукционы по продаже государственных пакетов акций таких гигантов экономики, как холдинг АО "Связьинвест", РАО "Норильский никель", последующие за этим разоблачения в средствах массовой информации и проводимые проверки на предмет соответствия совершенных сделок действующему законодательству - достаточно убедительное подтверждение необходимости усиления внимания органов надзора за исполнением законодательства о приватизации.

Процесс либерализации внешнеэкономической деятельности, начавшийся в России с 1992 г., исходил из задач расширения и углубления международных экономических связей и укрепления экономической мощи страны. Однако издержки осуществленной либерализации внешнеэкономической деятельности, повлекшей резкое увеличение числа ее субъектов, длительное время не сопровождались адекватными законодательными, контрольными и правоохранительными мерами, что неизбежно привело к многочисленным экономическим преступлениям, появлению опасных форм правонарушений и иным негативным явлениям, особенно в сфере экспортно-импортных и валютных операций.

Материальный ущерб от противоправного и контрабандного вывоза за рубеж валюты, стратегического сырья и драгоценных материалов, культурных и исторических ценностей равен десяткам миллиардов американских долларов и сотням миллиардов рублей.

Массовый характер в стране получили нарушения валютного законодательства, когда экспортеры не перечисляют валютную выручку на счета в уполномоченные банки, а переводят ее на счета в иностранные банки; не производят обязательной продажи государству части валютной выручки; скрывают от налогообложения валютную прибыль. По оценкам правоохранительных и контролирующих органов, экспортерам удается "прятать" за рубежом до 30% валютной выручки. По экспортным оценкам, эта сумма превышает 20-30 млрд долл. в год, а всего за годы реформ за границу ушло от 160 до 300 млрд долл.*(4).

Сложилась целая система способов нелегального вывоза валюты за пределы России. В их число входят:

занижение контрольной цены при экспорте товара и завышение при его импорте;

заключение контрактов на условиях предоставления коммерческого кредита на основе отзывного аккредитива, на условиях инкассо с предварительным акцептом;

умышленная задержка возвращения валютной выручки, которая помещается в иностранный банк;

помещение средств на счета созданных зарубежных совместных предприятий;

необоснованные авансовые перечисления при импорте в счет будущих поставок, которые не осуществляются;

открытие оффшорных фирм, позволяющих вести дела с самой фирмой;

ценовые манипуляции по оставлению валюты за рубежом, прикрытие бартерными операциями;

перечисления на счета иностранных фирм валютных средств для оплаты фиктивных услуг;

внесение страхового депозита в иностранный банк для получения кредита, который в действительности не берется;

невозврат валютной выручки без какого-либо формального прикрытия;

утечка за рубеж валюты физических лиц, в том числе с помощью кредитных карточек;

контрабандный путь перемещения валюты, культурных ценностей, драгоценных камней, золота.

Широко используются злоумышленниками внутритаможенный транзит и транзитный провоз грузов через территорию России.

Значительный размах получили противозаконные сделки с подакцизными товарами, в основном с алкогольной и табачной продукцией. Заключаются фиктивные экспортные сделки на поставку ликеро-водочной продукции, которая, фактически, не вывозится за границу, а реализуется на территории России. В результате этого, по данным Госналогслужбы РФ, фиктивный экспорт товаров (из-за неуплаты акцизов и налога на добавленную стоимость) обходится государственной казне потерей в сотни миллиардов рублей в год*(5).

Применяется такой метод, как заключение так называемых "двойных контрактов", по которым вывоз товаров из страны производится по заниженным ценам, а продаются эти товары за границей после пересоставления контракта по более высоким ценам, с последующим сокрытием полученной валютной выручки.

Заметно оживилась утечка за рубеж валютных средств под завуалированные фиктивные импортные контракты. Типичным вариантом таких махинаций стала предоплата в твердой валюте контрактных товаров, услуг, интеллектуальной собственности, фактически не ввозимых в Россию.

В структуре импорта видна тенденция к ввозу в нашу страну некачественной и фальсифицированной продукции.

Криминализация внешнеэкономической сферы России стала выходить за рамки собственно российской проблемы, так как российские преступные группировки нередко оказывают заметное негативное влияние на мировой рынок сырья. Многочисленные нарушения законов допускаются при создании, регистрации и функционирования совместных предприятий.

Деятельность предприятий с иностранными инвестициями во многих регионах Российской Федерации, зачастую используют как дополнительный канал для сокрытия доходов в валюте. Несмотря на формальное включение иностранного капитала в уставные фонды совместных предприятий, валютные поступления в большинстве случаев, фактически, не производятся. Основная задача иностранных участников в создании совместных предприятий, - как правило, реализация за рубежом вывозимого из страны сырья и товаров.

Прямые и косвенные потери несут бюджеты от практики раздачи всевозможных внешнеэкономических льгот федерального и регионального уровней.

Банковско-кредитные учреждения поражены такими негативными явлениями, как: злоупотребления, связанные с получением кредитов и их присвоением; умышленное банкротство субъектов хозяйствования, получивших кредиты; нарушение порядка выпуска и обращения ценных бумаг; хищения с использованием кредитных карточек, платежных документов, мемориальных ордеров; "отмывание" криминальных средств; взяточничество; коммерческий подкуп и коррупция со стороны сотрудников банков и государственных служащих, причастных к этой сфере; преступная деятельность с целью устранения и устрашения конкурентов; задержки платежей, сокрытие доходов и др.

Криминальное поле кредитно-банковской системы заполнено преступлениями, связанными с использованием электронных средств доступа (компьютерные, телекоммуникационные системы, кредитные карточки и др.). Для правоохранительных органов эта проблема наиболее остро встает в связи с переходом абсолютного числа банковских и финансовых структур на расчеты с использованием компьютерных сетей, которыми сегодня оснащены 2270 коммерческих банков.

По данным ГУЭП МВД России, в 1995-2000 гг. было выявлено более 750 преступлений с использованием электронных средств доступа, ущерб от которых составил 200 млрд руб.

Большую остроту и актуальность приобретают нарушения налогового законодательства, такие, как:

уклонение от регистрации налогоплательщиков;

нелегальные фирмы;

создание компаний, зарегистрированных на подставных лиц;

занижение налогооблагаемой базы путем сокрытия выручки от реализации;

завышение себестоимости продукции;

занижение объема реализованной продукции;

совершение незаконных финансово-хозяйственных операций с оплатой наличными, без оприходования полученных денег;

совершение незаконных товарообменных (бартерных) сделок;

сознательное занижение в статистических отчетах объемов произведенной продукции и т.п.

В ряде регионов страны значительная часть продукции (работ, услуг) реализуется в форме товарообмена (бартера), путем взаиморасчетов, а также векселями. Массовый выпуск векселей, не имеющий каких-либо ограничений и используемый в целях привлечения денежных средств, позволяет налогоплательщикам скрывать просроченную задолженность.

Огромные налоговые потери несет государство на рынке алкогольной продукции. По данным МВД России, производство и оборот алкогольной продукции остаются наиболее криминальной сферой предпринимательской деятельности.

Нарушения нормативных предписаний отрицательно отражаются на положении дел в аграрном секторе страны и пагубно сказываются на уровне жизни населения. Состояние законности в сфере земельных отношений остается критическим. В большинстве регионов отмечаются следующие наиболее типичные нарушения законодательства:

издание незаконных правовых актов по вопросам предоставления и изъятия земельных участков;

нарушения порядка оформления права собственности на землю (истребование документов, не предусмотренных законом, нарушение сроков оформления, выдача ненадлежащих правоустанавливающих документов);

незаконный отказ руководителей и трудовых коллективов сельскохозяйственных предприятий в выделении земельных долей и имущественных паев работникам предприятий, пожелавшим вести крестьянское фермерское хозяйство;

фиктивное создание крестьянских (фермерских) хозяйств для получения льготных кредитов и средств государственной поддержки без намерения вести сельскохозяйственное производство;

самовольный захват земельных участков;

использование либо нецелевое использование земельных участков или использование способами и средствами, приводящими к их порче и истощению.

Миллиарды рублей целевого кредита, предназначенные для укрепления сельскохозяйственного производства, часто оседают в коммерческих банках либо расходуются не по назначению, что приводит к разорению многих крестьянских хозяйств.

Данные судебной статистики свидетельствуют о том, что на протяжении последних пяти лет увеличилось количество гражданских дел по земельным спорам, рассматриваемых судами общей юрисдикции, в том числе о праве собственности на землю, по спорам, связанным с землепользованием, и т.д. Удовлетворяемость исковых требований составляет 73% рассмотренных судами дел этой категории с вынесением решения.

Состояние законности в экономике обусловлено действием единого комплекса факторов. В их совокупности условно можно выделить две группы обстоятельств.

В первую группу входят обстоятельства, характеризующие состояние правовой базы функционирования положений законов, регулирующих экономическую деятельность.

Правовая база функционирования экономики пока несовершенна. Реформы начались, как известно, без надлежащей правовой подготовки, в условиях фактического правового вакуума. Переход к рынку долгое время проходил при отсутствии главного рыночного закона - Гражданского кодекса. Достаточно остро ощущался недостаток законов по многим ключевым направлениям экономической деятельности. К настоящему времени положение изменилось. Приняты и действуют законы, позволяющие с учетом ГК РФ говорить о наличии небезупречной, но достаточно сформированной системы правового регулирования отношений в сфере экономики. В этой связи уместно сказать о таких законах, как: "О банках и банковской деятельности"; "О несостоятельности (банкротстве)"; "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"; "Об акционерных обществах"; "О некоммерческих организациях"; "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности"; "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" и др.

Отмечая позитивные сдвиги в формировании правовой базы российской экономики, отметим, что этот процесс далек от завершения. Причем работа над законодательными актами идет не всегда в оптимальном режиме. В частности, задержка с принятием Земельного кодекса тормозит введение в действие гл.17 ГК РФ, нормы которой призваны обеспечить правовое регулирование отношений собственности на землю в условиях рыночных отношений.

До сих пор действующее налоговое законодательство ориентировано на "совершенствование" фискальных полномочий Министерства по налогам и сборам РФ и налоговых инспекций, Федеральной службы налоговой полиции, Государственного таможенного комитета.

Причины нарушения налогового законодательства имеют объективный и субъективный характер. К объективным относятся отсутствие долгосрочной государственной стратегии развития российской экономики, стратегии создания правового государства, стратегии интеграции российского рынка в мировое хозяйство.

Налоговое законодательство может развиваться только при наличии государственной концепции единого рынка, изложенной в законодательном акте о целях и принципах организации и функционирования российского рынка, поскольку налоговые инструменты управления прямо связаны с задачами рыночного хозяйства по стимулированию предпринимательской деятельности.

Одна из главных субъективных причин нарушений налогового законодательства лежит в принципиально неправильном подходе к оценке экономической деятельности налогоплательщика. В правовом государстве налоговые органы, применяющие налоговое право, могут действовать только в рамках норм законодательства.

На практике налоговые органы из-за отсутствия правового регулирования ценовой, инвестиционной, маркетинговой, бухгалтерской и другой деятельности, связанной с "Оценкой стоимости (себестоимости) полученной прибыли (дохода)", произвольно (на свое усмотрение, по им одним известным указаниям) толкуют важнейшие экономические показатели хозяйственной деятельности, нанося ущерб налогоплательщику, лишая работников зарплаты, парализуя производство.

Субъективные причины нарушений налогового законодательства лежат также и в низком уровне правосознания налогоплательщиков, отсутствии национальных традиций законопослушания, криминализации бизнеса.

Законность в налоговой сфере могла бы быть обеспечена введением:

1) единых (унифицированных) правовых норм и стандартов при использовании налогово-бюджетных инструментов управления;

2) единых критериев правового регулирования контрольно-координационных функций государственных органов, осуществляющих налогово-бюджетную деятельность;

3) единых принципов и норм обеспечения законности и правопорядка при рассмотрении налоговых и иных финансовых споров.

На правовую базу экономики отрицательно влияет медлительность законодательных органов в принятии актуальных законов. Это порождает практику регулирования относящихся к ним вопросов иными нормативными правовыми актами - указами Президента РФ, постановлениями Правительства России, письмами Центрального банка РФ, другими документами. Такие решения допустимы только как временные меры; непреложным правилом здесь должно быть, на наш взгляд, обеспечение полного соответствия значения тех или иных вопросов уровню их правового регулирования.

Не способствует укреплению законности и наличие противоречащих, не согласованных между собой законов, известное противостояние федеральных законов и законов субъектов РФ.

Вторая группа факторов связана с условиями правоприменительной практики. Оптимальная структура объективных и субъективных факторов, связанных с реализацией прав, обеспечивает максимальную регулятивную эффективность закона. Наоборот, отсутствие каких-то условий, несформированность отдельных обстоятельств, которые нужны для использования закона, существенно затрудняют его реальное действие, а в исключительных ситуациях вообще могут полностью его парализовать.

Можно предполагать, что внедрение в первые годы реформ представления о том, что рыночная экономика действует на основе принципов саморегуляции что она не нуждается в поддержке государства, государственном регулировании и контроле, было не столько ошибочным заблуждением, сколько отвлекающим маневром определенных кругов общества, поставивших перед собой цель взятие под свою опеку производственных объектов. Сейчас эти заблуждения мало кому свойственны. Однако исполнительная власть продолжает стоять как бы в стороне от экономики. Между тем последней нужна государственная поддержка; более того, необходимо осуществляемое в соответствующих формах государственное регулирование и управление экономикой. При этом самостоятельность рынка не пострадает, а производитель, найдя поддержку государства, почувствует себя более защищенным. Считаем, что должна быть воссоздана система государственного контроля в сфере экономики. Однако контролирующих органов должно быть достаточно для охвата важнейших направлений экономической деятельности, им нужно быть мобильными, иметь возможность оперативно реагировать на нарушения законов, обладать гарантиями подлинной независимости.

В условиях рынка особое значение приобретает повышение эффективности судебных органов в сфере экономики. Однако, как справедливо подчеркнул в своем Послании Федеральному Собранию Президент РФ, отечественная судебная система отстает от жизни и на практике мало помогает проведению экономических преобразований. Не только для предпринимателей, но и для многих людей, пытающихся законно восстановить свои права, суд так и не стал "ни скорым, ни правым, ни справедливым". Арбитражная практика также наталкивается на противоречивую и невнятную законодательную базу*(6).

В современном российском обществе обеспечение законности в сфере экономики рассматривается в качестве задачи преимущественно правоохранительных органов. Они действительно ведут большую работу по наведению порядка в хозяйственной практике. Прокурорами ежегодно проводятся десятки тысяч проверок, в ходе которых выявляется масса нарушений законов. Благодаря усилиям прокуроров были пресечены многочисленные попытки причинения ущерба государству при осуществлении операций по приватизации государственных и муниципальных объектов, внешнеэкономических сделок, при проведении земельной реформы. Значительный вклад в борьбу с экономическими преступлениями вносят органы внутренних дел, Федеральной службы безопасности, следственные аппараты органов прокуратуры, налоговые и таможенные органы. Однако главная роль в обеспечении законности в сфере экономики принадлежит, тем не менее, органам исполнительной власти, контролирующим органам, банкам и, конечно же, коммерческим организациям. Забота о законности хозяйственной деятельности составляет их важнейшую обязанность. Эти органы непосредственно заинтересованы в ликвидации правонарушений, ибо чем выше уровень законности, тем стабильнее экономические достижения предприятия, региона.

Органы исполнительной власти, контроля, хозяйствующие субъекты располагают наиболее широкими возможностями раннего предупреждения правонарушений. Этот крупный резерв пока не используется в полной мере.



А.С. Тагиев,

заместитель председателя Международного союза юристов,

вице-президент Союза юристов России, кандидат юридических наук


"Гражданин и право", N 7, июль 2001 г.


-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. более подробно: Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998. С.48-66.

*(2) См. подробнее: там же.

*(3) См.: Казарина А.Х. Приватизация в контексте экономических и социальных задач реформы // Законность. 1997. N 7. С.31-36.

*(4) См.: Законность в Российской Федерации. С.48-66; Российская газета. 1996. 28 мая; Исправников В. Серая экономика под властью криминальных структур // Экономика и жизнь. 1997. N 47; Попов В. Сообщение начальника Управления Госналогслужбы РФ // Экономика и жизнь. 1997. N 1. С.3; Викторов И.С. Внешнеэкономическая деятельность. Проблемы прокурорского надзора // Законность. 1995. N 11. С.13; Ларьков А.Н. Криминализация общества, пути противодействия: Сб. науч. информации. М., 1995. N 155. С.3.

*(5) См.: Минаев Б. Фиктивный экспорт на "золотом дне" // Экономика и жизнь. 1997. N 9. С.3.

*(6) Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2001. 4 апреля.




Соблюдение законности и правопорядка в экономике


Автор


А.С. Тагиев - заместитель председателя Международного союза юристов, вице-президент Союза юристов России, кандидат юридических наук


"Гражданин и право", 2001, N 7


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.