О государственном контроле за концентрацией капитала на рынке финансовых услуг (А.А. Ткачев, "Законодательство", N 6, июнь 2001 г.)

О государственном контроле
за концентрацией капитала на рынке финансовых услуг


С января 2000 г. действует Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (далее - Закон о защите конкуренции). Глава 6 данного акта определяет случаи и порядок осуществления федеральным антимонопольным органом государственного контроля за концентрацией капитала на рынке финансовых услуг.

За прошедший год Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) рассмотрено около 500 случаев концентрации капитала на рынке финансовых услуг, при этом более половины ходатайств и уведомлений поступило от кредитных организаций. В МАП России постоянно поступают запросы относительно применения норм Закона о защите конкуренции, касающихся государственного контроля за концентрацией капитала на рынке финансовых услуг. Основная причина многих обращений физических и юридических лиц - непоследовательность и противоречивость названного акта.

В соответствии со ст.16 Закона о защите конкуренции государственному антимонопольному контролю подлежат, в частности, сделки, связанные с приобретением акций. В качестве таких сделок рассматривается в том числе приобретение прав, воплощенных в акциях.

Понятие "приобретение" раскрыто в ст.4 Закона РФ от 22 марта 1991 г. N 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (с изм. и доп.) (далее - Закон о конкуренции на товарных рынках): "приобретение акций (долей) в уставном капитале хозяйственных обществ - покупка, а также получение иной возможности осуществления самостоятельно или через представителей воплощенных в этих акциях (долях) прав голоса на основании договоров доверительного управления, о совместной деятельности, поручения или на основании иных сделок".

Приобретение активов или акций (долей в уставном капитале) финансовых организаций в контексте Закона о защите конкуренции (ст.17) возможно лишь на основании сделок. Это могут быть любые сделки, предметом которых являются акции либо воплощенные в этих акциях права голоса. Так, в первом случае речь идет о договорах купли-продажи, дарения и т.д. Во втором - о доверительном управлении, залоге, поручении и т.д.

В любом случае основным критерием при решении вопроса о необходимости получения предварительного согласия антимонопольных органов на ту или иную сделку является ответ на вопрос о том, получает ли иное лицо возможность распоряжаться воплощенным в этих акциях правом голоса. Например, если договор залога предусматривает право залогодержателя голосовать по переданным ему акциям, то он обязан в установленном порядке направить ходатайство или уведомление в антимонопольные органы.

Закон о защите конкуренции устанавливает контроль за приобретением всех видов акций финансовых организаций. Следовательно, антимонопольному контролю подлежат также сделки с привилегированными акциями, фьючерсами и опционами на акции, с конвертируемыми облигациями (в этом состоит отличие правил, определяемых Законом о защите конкуренции, от аналогичных норм Закона о конкуренции на товарных рынках (ст.18)).

В соответствии с ч.2 ст.16 Закона о защите конкуренции государственный контроль за приобретением активов финансовой организации осуществляется в случае приобретения в результате одной или нескольких сделок, связанных с уступкой прав требований юридическим или физическим лицом активов финансовой организации, величина которых превышает величину активов, установленную Правительством РФ. В постановлении Правительства РФ от 7 марта 2000 г. N 194 "Об условиях антимонопольного контроля на рынке финансовых услуг и об утверждении методики определения оборота и границ рынка финансовых услуг финансовых организаций" (п.3) указано, что федеральный антимонопольный орган осуществляет государственный контроль за приобретением в результате одной или нескольких сделок, связанных с уступкой прав требований юридическим или физическим лицом (группой лиц), более 10% балансовой стоимости активов финансовой организации.

Приобретение юридическим или физическим лицом прав, позволяющих определять условия ведения предпринимательской деятельности финансовой организацией, возможно посредством осуществления некоторых видов сделок.

Так, договор простого товарищества порой предусматривает координацию хозяйственной деятельности других участников одним из них. В таком случае это лицо получает возможность определять условия ведения предпринимательской деятельности других товарищей и обязано в соответствии с Законом о защите конкуренции представить ходатайство (уведомление) в антимонопольные органы. Другим случаем может являться договор о передаче функций исполнительных органов.

Что следует понимать под созданием финансовых организаций? Отвечая на этот вопрос, МАП России неоднократно разъясняло следующее.

В соответствии со ст.16 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы контролируют создание финансовых организаций.

Согласно ст.8 Федерального закона "Об акционерных обществах" (далее - Закон об АО)*(1), общество может быть создано путем учреждения вновь либо путем реорганизации существующего юридического лица (слияния, присоединения, разделения, выделения, преобразования).

Таким образом, исходя из положений ст.16 Закона о защите конкуренции во взаимосвязи со ст.8 Закона об АО, антимонопольному контролю подлежит не только первичное учреждение финансовых организаций, но и их создание в результате реорганизации (при разделении и выделении (ст.18, 19 Закона об АО) происходит создание нового юридического лица).

Отдельно Закон о защите конкуренции называет объектом антимонопольного контроля слияние и присоединение финансовых организаций.

Таким образом, с согласия антимонопольных органов осуществляются реорганизация финансовых организаций в форме слияния и присоединения, создание финансовых организаций в результате первичного учреждения, а также в результате выделения, разделения и преобразования юридических лиц. Данный вывод соответствует ст.57 Гражданского кодекса РФ, согласно которой в случаях, установленных законом, реорганизация юридических лиц в форме слияния, присоединения или преобразования может быть осуществлена лишь с согласия уполномоченных государственных органов.

Вместе с тем гражданское законодательство не предусматривает положений, касающихся получения согласия государственных органов на создание юридического лица. Возникает вопрос о соответствии положений антимонопольного законодательства на рынке финансовых услуг нормам ГК РФ.

В связи с важностью проблемы МАП России издало приказ от 28 февраля 2001 г. N 210 "Об утверждении положения о порядке дачи согласия на совершение сделок, связанных с приобретением активов или акций (долей в уставном капитале) финансовых организаций, а также прав, позволяющих определять условия предпринимательской деятельности либо осуществлять функции исполнительного органа финансовой организации" (зарегистрирован Минюстом России 18 апреля 2001 г.).

Полагаем, что установленный порядок согласования при создании финансовых организаций, в том числе при разделении, выделении и преобразовании, введен законодателем для охраны публичных интересов и основывается на п.2 ст.1 ГК РФ.

В соответствии со ст.10 ГК РФ не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции.

Раскроем Конституцию РФ: ст.8 гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, а ст.34 запрещает экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Таким образом, учитывая положения ст.10 ГК РФ, а также тот факт, что монополистическая деятельность запрещена на конституционном уровне, можно сделать вывод о том, что контроль за созданием финансовых организаций введен в целях предупреждения монополистической деятельности.

При создании хозяйствующего субъекта (финансовой организации) может возникнуть либо усилиться доминирующее положение как самой созданной организации, так и ее учредителей. В результате реорганизации хозяйственных обществ происходит перераспределение их активов, и аналогичные последствия вполне вероятны.

Таким образом, контроль за созданием финансовых организаций введен законодателем в целях обеспечения единства экономического пространства, охраны прав и интересов других лиц.

Cтатьи 12 и 28 Закона об АО устанавливают случаи и порядок изменения размера уставного капитала.

Увеличение размера уставного капитала допускается путем изменения номинальной стоимости акций, а также размещения дополнительных акций.

В соответствии со ст.29 Закона об АО уставный капитал общества может быть уменьшен путем уменьшения номинальной стоимости акций или сокращения их общего количества, в том числе посредством приобретения части акций в случаях, предусмотренных этим законом.

В случае увеличения уставного капитала финансовой организации при превышении пределов, указанных в п.4 постановления Правительства РФ от 7 марта 2000 г. N 194, в антимонопольные органы должны быть направлены два ходатайства. Одно из них подает лицо, которое в результате размещения приобрело более 20% акций финансовой организации; второе - финансовая организация, принявшая решение об изменении уставного капитала общества. Если размер последнего не превышает пределов, определенных Правительством РФ, то оба указанных лица представляют уведомления.

Если активы финансовой организации приобретены по иным основаниям, нежели сделки, лица, получившие права на эти активы, не обязаны представлять ходатайства и уведомления, так как этот случай не предусмотрен Законом о защите конкуренции. Например, имущество кредитной организации (активы) может передаваться на основании актов судебного пристава-исполнителя в соответствии с решением суда.

Когда передача имущества обусловлена гражданско-правовой сделкой в материальном праве (новацией, заключенным мировым соглашением), данная сделка подлежит согласованию с антимонопольными органами.

Иная ситуация, если в результате изменения способа исполнения решения взыскание обращается на имущество должника (в том числе на его акции). В этом случае согласования с антимонопольными органами не требуется.

Значительная часть писем, поступающих в МАП России, связана с вопросом о том, распространяются ли положения Закона о защите конкуренции на финансовые организации, не включенные в "Перечень видов финансовых услуг, подлежащих антимонопольному регулированию, и состав активов финансовой организации, приобретаемых в порядке уступки прав требования" (утвержден приказом МАП России от 21 июня 2000 г. N 467) (далее - Перечень).

Согласно разъяснениям МАП России, указанный Перечень разработан исключительно для расчета оборота финансовой услуги. Последний показатель необходим для применения ст.4 и 5 Закона о защите конкуренции. Расчет оборота финансовой услуги по методике определения оборота и границ рынка финансовых услуг финансовых организаций, утвержденной постановлением Правительства РФ от 7 марта 2000 г. N 194, возможен только по услугам, включенным в Перечень.

В соответствии со ст.1 Закона о защите конкуренции предметом регулирования данного акта являются отношения, влияющие на конкуренцию и связанные с ее защитой на рынке любых финансовых услуг. Статья 3 Закона о защите конкуренции определяет понятия финансовой услуги и финансовой организации. Из содержания данных понятий следует, что привести исчерпывающий перечень финансовых организаций, участвующих на рынке финансовых услуг, не представляется возможным. Более того, у МАП России нет правовых оснований для определения перечня финансовых услуг, отношения по предоставлению которых регулируются данным Законом. Такое толкование указанного приказа, а именно ограничение применимости Закона о защите конкуренции только к услугам, включенным в Перечень, определенный МАП России, не соответствует Закону. Для осуществления государственного контроля экономической концентрации расчет оборота финансовой услуги не является обязательным условием применения соответствующих положений Закона.

Таким образом, финансовые организации, оказывающие финансовые услуги, включенные Перечень, а равно не включенные в него, обязаны в случаях и порядке, предусмотренных ст.16-19 Закона о защите конкуренции, направить соответствующие ходатайства или уведомления в антимонопольные органы. МАП России в соответствии с приказом от 2 марта 2001 г. N 212 внес изменения в п.2 Перечня, конкретизировав, что перечень услуг разработан исключительно для расчета оборота финансовой услуги.

В практике антимонопольных органов нередко возникает вопрос о том, подлежит ли согласованию с антимонопольными органами вхождение физического лица в исполнительные органы двух и более финансовых организаций.

Согласия антимонопольных органов на вхождение одного и того же физического лица в исполнительные органы двух и более финансовых организаций, выражаемого в предварительном либо последующем одобрении, не требуется.

Статьи 16, 17, 19 Закона о защите конкуренции устанавливают публично-правовую обязанность физических и юридических лиц получить в установленном порядке согласие антимонопольного органа только при совершении гражданско-правовых сделок. Назначение на должность руководителя единоличного исполнительного органа и исполнение им служебных обязанностей регулируются прежде всего трудовым законодательством. Нормы гражданского законодательства, кроме случаев, предусмотренных законом, к этим отношениям не применяются (ст.2 ГК РФ).

Если функции исполнительных органов финансовых организаций передаются на основании договора индивидуальному предпринимателю, данные сделки подлежат согласованию с антимонопольными органами.

К ходатайству, направляемому в антимонопольные органы, прилагаются документы, предусмотренные Законом о защите конкуренции, а именно финансово-экономическая отчетность, представляемая в Банк России и федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное регулирование на рынке финансовых услуг.

В орган, осуществляющий государственную регистрацию кредитных организаций, представляются документы, указанные в перечне, предусмотренном инструкцией Банка России от 23 июля 1998 г. N 75-И "О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности" (гл.3).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 8 июля 1994 г. N 1482 "Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации" определен перечень документов, представляемых на государственную регистрацию.

Кроме того, в антимонопольные органы представляются сведения о владении на любом основании акциями (долями) коммерческих организаций и данные о членстве в некоммерческих организациях, а также о владении их активами.

Под сведениями о членстве в некоммерческих организациях следует понимать следующее. Федеральный закон "О некоммерческих организациях" определяет организационно-правовые формы некоммерческих организаций, как основанных, так и не основанных на членстве. Указанный закон относит к организациям, основанным на членстве, некоммерческие партнерства (ст.8), союзы и ассоциации (ст.11).

Таким образом, в ст.17 и 19 Закона о защите конкуренции исчерпывающим образом определен перечень документов, сведений и информации, направляемых в антимонопольные органы для получения предварительного согласия на совершение сделок и уведомлений о сделках.

В статье были рассмотрены лишь некоторые вопросы, возникающие в процессе осуществления государственного контроля за концентрацией капитала на рынке финансовых услуг. В настоящее время отсутствует судебная практика по спорам, связанным с применением норм Закона о защите конкуренции, необходимая для полного и всестороннего анализа правоприменительной деятельности антимонопольных органов.

Судебная практика покажет необходимые пути совершенствования антимонопольного законодательства, а также выявит возможные ошибки в методической работе по разъяснению антимонопольного законодательства и правоприменительной деятельности федерального антимонопольного органа.


А.А. Ткачев,

заместитель руководителя Департамента развития конкуренции

на рынке финансовых услуг


"Законодательство", N 6, июнь 2001 г.


-------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья 51 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью" содержит аналогичные положения.



О государственном контроле за концентрацией капитала на рынке финансовых услуг


Автор


А.А. Ткачев - заместитель руководителя Департамента развития конкуренции на рынке финансовых услуг


Практический журнал для руководителей и юристов "Законодательство", 2001, N 6


Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.