Договорное регулирование федеративных отношений (И.Н. Барциц, "Законодательство", N 6, июнь 2001 г.)

Договорное регулирование федеративных отношений


Подписанный субъектами Российской Федерации 31 марта 1992 г. в Москве Федеративный договор был включен в текст действовавшей тогда Конституции в качестве ее составной части (раздела). В Конституции РФ 1993 г. он упоминается в числе договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч.3 ст.11 Конституции РФ). Из данной нормы вытекает возможность заключения особых двусторонних договоров между Российской Федерацией в целом и некоторыми ее субъектами, и к настоящему моменту 46 субъектов Российской Федерации воспользовались предоставленным правом и заключили договоры о разграничении полномочий и предметов ведения с федеральным центром. Это положение представляется весьма рискованным: договорные отношения возможны только между равноправными субъектами (лицами, республиками и т.д.), следовательно, как равные презюмируются целое (Российская Федерация) и его часть (субъект Российской Федерации).

Практика заключения двусторонних договоров между Российской Федерацией и отдельными субъектами РФ отчасти может быть объяснена тем, что схема разграничения предметов ведения и полномочий, положенная в основу Федеративного договора 1992 г., а затем и Конституции РФ 1993 г., не является идеальной. Она основана на делении всех вопросов государственной жизни на три группы:

а) предметы ведения Российской Федерации, полный перечень которых дан в ст.71 Конституции РФ (18 пунктов);

б) предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, их полный перечень помещен в ст.72 Конституции РФ (14 пунктов);

в) предметы ведения субъекта Российской Федерации, определенные по принципу "все, что остается за вычетом предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".

Закрепляя в ст.71 и 72 Конституции России предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, законодатель в ст.73 утверждает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения "субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти". Для более подробного, нежели в Конституции, закрепления разграничения полномочий федеральных органов и субъектов РФ предстоит принять ряд законодательных актов по некоторым конкретным вопросам совместного ведения. В качестве правового механизма преодоления противоречий между законодательными актами Российской Федерации и субъектов РФ (для адекватного закрепления совместной компетенции Федерации и ее субъектов) может выступить принятие соответствующих законов по наиболее важным вопросам.

Весьма скупое конституционное регулирование вопросов распределения предметов ведения страдает рядом недочетов и недостатков. Содержащаяся в Конституции РФ 1993 г. схема проигнорировала особенности разделения властей в Российской Федерации, не конкретизировала разграничение предметов ведения между органами законодательной власти на уровне Федерации и ее субъектов и органов исполнительной власти в рамках единой системы исполнительной власти Российской Федерации.

Впервые в отечественной государственно-правовой практике возможность использования договорных механизмов стала предусматриваться при инициировании прибалтийскими республиками процесса обретения своей экономической самостоятельности. Законом СССР "Об экономической самостоятельности Литовской ССР, Латвийской ССР и Эстонской ССР" устанавливалось, что "по договоренности между Правительством СССР и Правительством республики союзные министерства, комитеты и ведомства передают в ведение народа республики предприятия и хозяйственные организации со всеми основными и оборотными средствами... По договоренности Союза ССР и республики к союзной собственности относятся средства вооруженных сил, магистральные нефтегазопроводы и другие объекты, имеющие общесоюзное значение" (ст.2). Со своей стороны, "республики принимают на себя договорные обязательства по межреспубликанскому товарообороту". Законом "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик" устанавливалась возможность заключения Союзом ССР с республиками "в необходимых случаях соглашений по экономическим вопросам" (ч.2 ст.1).

Конституция Российской Федерации предусматривает возможность заключения двух видов договоров:

а) между Российской Федерацией и субъектом РФ о разграничении предметов ведения и полномочий (ч.3 ст.11);

б) между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъекта РФ о передаче осуществления части полномочий (ч.2, 3 ст.78).

Перераспределение компетенции Федерации и ее субъектов может закрепляться посредством заключения специальных договоров, что придает системе необходимую гибкость. Так, Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, подписанный 15 февраля 1994 г., содержит три раздела. Первый определяет перечень исключительных полномочий Республики Татарстан, второй - сферу совместного ведения республики и Российской Федерации, третий - сферу исключительной компетенции Российской Федерации.

В настоящее время, когда первый этап подписания соглашений между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ практически завершен, необходимо предпринять ряд действий. А именно: окончательно установить границу между предметами ведения и полномочиями Российской Федерации и субъектов РФ; внести, если это потребуется, соответствующие изменения и дополнения в ст.71-73 Конституции РФ; пересмотреть положения ч.3 ст.11 Конституции РФ; ввести в определенные законом рамки, а впоследствии и прекратить практику заключения договоров с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В противном случае стремление субъектов РФ все более и более расширять круг отведенных им предметов ведения и полномочий сделает договорный процесс бесконечным.

В ФРГ общие полномочия земель ограничиваются Основным законом следующим образом. С согласия бундесрата через посредство федеральных законов земли могут быть лишены права на формирование ведомственных структур и административно-процессуальной деятельности. Также с согласия бундесрата федеральное правительство может само издавать общие административные положения. Федеральное правительство осуществляет правовой надзор (а не только проверку целесообразности) над исполнением землей федеральных законов.

Согласно Основному закону ФРГ, земли имеют право законодательствовать в той мере, в какой Основной закон не предоставляет законодательные полномочия федерации (ч.1 ст.70). В сфере же исключительной законодательной компетенции федерации земля обладает законодательными полномочиями лишь тогда и постольку, когда и поскольку она специально уполномочена на это федеральным законом (ст.71). В области конкурирующего законодательства земли имеют право законотворческой деятельности до тех пор, пока федерация не воспользуется своим правом законотворческой деятельности (ч.1 ст.72). Федерация обладает законодательным правом в определенной сфере до тех пор, пока там существует потребность в регулировании механизмами федерального законодательства. Причины здесь могут быть следующие: а) какой-либо вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель;

б) урегулирование какого-либо вопроса законом одной земли может нарушить интересы других земель или государства в целом; в) этого требует сохранение правового или экономического единства, в частности сохранение единообразия жизненных условий за пределами территории одной земли (ч.2 ст.72).

Конституция США закрепляет юридическую возможность расширять установленный федеральной Конституцией круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации, путем издания закона Конгрессом США. Абзац 18 ст.1 разд.8 Конституции США утверждает право Конгресса США "издавать все законы, которые будут необходимы для осуществления как вышеуказанных прав, так и всех других прав, которыми настоящая Конституция наделяет Правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностных лиц". Если в США подобная возможность не только закрепляется в Конституции, но и предполагает реализацию на практике, то, очевидно, в Российской Федерации сегодня еще рано столь буквально следовать теории федерализма.

Подписание договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами стало шагом в сторону конфедерализации отношений между ними. Однако указанные соглашения следует расценивать не столько как показатель гибкости федеральной политики, сколько как уступку федеральной власти, которая не в состоянии противиться тенденции ко все большей самостоятельности республик.

Разграничение полномочий должно осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 119 "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации"*(1) (далее - Закон N 119). Вопреки правовой логике, предполагающей, что сначала должен быть разработан и принят закон, регулирующий процедуру разграничения полномочий и предметов ведения, а затем уже начата сама процедура разграничения полномочий, в России с момента начала разграничения полномочий до принятия названного документа прошло более 5 лет. В 1997 г. на этот акт было наложено президентское вето. По мнению председателя Законодательного собрания Красноярского края А. Усса, причиной президентского вето тогда стала предусмотренная законопроектом обязательная процедура одобрения Советом Федерации проектов договоров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации*(2). Хотя в принятом варианте закона мнение законодательных органов было лишено решающего значения, все же данный акт существенно корректирует процедуру подготовки и рассмотрения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, включив в процедуру законодательные (представительные) органы власти - как федеральные, так и субъектов Российской Федерации.

Закон N 119 предполагал, что в течение 12 месяцев субъекты РФ должны привести свои законы и иные нормативно-правовые акты в соответствие с требованиями федерального законодательства. Под такими требованиями подразумеваются конституционные принципы верховенства Конституции России и федеральных законов, равноправия субъектов Российской Федерации, недопустимости ущемления их прав и интересов (ч.3 ст.32 Закона N 119). В ожидании результатов президентских выборов руководители субъектов Российской Федерации проигнорировали приведенное требование, и это налагает на федеральные власти обязанность применения принудительных мер, направленных на реализацию положений Закона N 119.

Если Конституция РФ в ст.78 утверждает возможность передачи части полномочий лишь между исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов, то Закон N 119 регулирует принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. Тем самым значительно расширяется возможный субъектный состав участников договора. Закон N 119 практически впервые в отечественном конституционном праве предусматривает возможность закрепления ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора (ч.1 ст.21), возможность одностороннего расторжения договора, а также обязанность возмещения ущерба, причиненного неисполнением или ненадлежащим исполнением договора (ч.2 ст.21).

Закон N 119 закрепляет ряд важнейших положений государственного строительства:

а) федеральные законы, конституции республик и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут изменять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения;

б) положения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

в) не могут быть приняты федеральные законы и законодательные акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры и соглашения, если они ведут к изменению конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, нарушению установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод личности, нарушению государственной целостности РФ и единства системы государственной власти в России.

Закон N 119 закрепил предназначение договоров между Федерацией и ее субъектами, в соответствии с которым они должны конкретизировать конституционно определенные предметы ведения и полномочий. Реализация данного акта позволит структурировать сами формы договорного процесса, избавиться от неоправданного многообразия форм договорного регулирования. До принятия и вступления в силу рассматриваемого Федерального закона основными нормативными актами, регулирующими процесс заключения соглашений о разграничении полномочий, были Указы Президента РФ от 20 июля 1994 г. N 1499 "Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 12 марта 1996 г. N 370 "Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

Анализируя договорную практику, И. Сарычева верно отмечает три главных вида несоответствий договоров федеральной Конституции: "Во-первых, договоры регулируют более широкий круг вопросов, чем разграничение полномочий между органами, т. е. содержат положения, которые выходят за рамки ч.3 ст.11 Конституции Российской Федерации. Во-вторых, договоры разграничивают полномочия не по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а по предметам исключительного ведения Российской Федерации. В-третьих, в договорах и соглашениях разграничиваются полномочия, которые уже разграничены федеральными законами"*(3). Опасность сложившегося положения состоит прежде всего в том, что закрепляемое договорами открытое противоречие между нормами Конституции России и положениями конституций (уставов) субъектов РФ служит основанием для углубления сепаратистских тенденций в стране. Был поставлен вопрос об изменении самой сущности российской федеративной государственности.

Так, по мнению президента Татарстана М. Шаймиева, договор между Российской Федерацией и Татарстаном "снял конфликтную ситуацию и внес стабильность в общество", а так как федеральные органы государственной власти уже подписали договоры с большинством субъектов Российской Федерации, то "она уже фактически стала федерацией договорной", и соответственно Конституция России в этой связи "должна соответствовать реалиям политической жизни"*(4). По сути, был поставлен вопрос об изменении самой сущности Российского государства как единого государства, служащего интересам единого многонационального народа России.

Договор с Татарстаном стал первым договором о разграничении предметов ведения. По словам С.М. Шахрая, "формула договора с Татарстаном родилась 13 января 1993 г. в городе Грозном. Именно механизм договора о разграничении предметов ведения и полномочий был предложен руководству Чеченской Республики как схема решения проблем с этой республикой. Соответствующий протокол был подписан с руководством парламента Чечни, который был уполномочен подписывать такие документы согласно чеченской конституции. К сожалению, эта линия не была доведена до конца"*(5).

Подписанный 15 февраля 1994 г. договор "О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан" содержит указание на то, что Татарстан объединен с Российской Федерацией, а не образует ее вместе с другими субъектами РФ. Договору придана большая юридическая сила по сравнению с Конституцией Российской Федерации (ч.II ст.IV). Асимметричность Федерации при этом практически перерастает в фактический конфедерализм. Вместе с указанным договором были подготовлены пять межправительственных соглашений: по налогам, бюджету, обороне, внешнеэкономической деятельности, координации работы правоохранительных органов. В качестве условия подписания настоящего пакета документов федеральные органы власти выдвинули требования о подписании Татарстаном Федеративного договора и проведении выборов в Федеральное Собрание России.

1 июля 1994 г. Российской Федерацией был подписан договор с Кабардино-Балкарской Республикой, 3 августа 1994 г. - с Республикой Башкортостан. Процесс подписания договоров о разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ принял массовый характер. Договор с Башкортостаном исходит из добровольного характера делегирования республикой своих полномочий Российской Федерации, содержит положения об отказе России в своих отношениях с Башкортостаном от административно-командных форм управления.

Еще ранее при подписании Федеративного договора от 31 марта 1992 г. было подписано отдельное Приложение к Федеративному договору от Республики Башкортостан (далее - Приложение), которое закрепляло значительные (даже в сравнении с текстом самого Федеративного договора) уступки руководству Башкортостана, ослабляя в ряде важнейших вопросов полномочия федеральных властей. Так, в Приложении признавалось, что земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Республики Башкортостан являются достоянием (собственностью) ее многонационального народа, а вопросы владения, пользования и распоряжения этой собственностью регулируются законодательством республики и соглашениями с федеральными органами власти. Было подтверждено также, что Республика Башкортостан участвует в международной и внешнеэкономической деятельности (кроме тех полномочий, которые добровольно переданы по договору Российской Федерации), самостоятельно определяет общие принципы налогообложения и сборов в бюджет, имеет самостоятельную правовую систему. Было заявлено, что в Республике Башкортостан будут созданы самостоятельные законодательная и судебная системы, прокуратура, адвокатура и нотариат, которые обеспечивают правовое регулирование всех вопросов, кроме тех, которые добровольно переданы соответствующим органам государственной власти Российской Федерации. Подписание Приложения было неприкрытой уступкой федерального центра республике в обмен на подписание ею Федеративного договора, которое было особо важным в условиях, когда под его текстом отказались поставить свои подписи руководители Татарстана и Чечни.

4 июня 1992 г. Президиум Верховного Совета Республики Башкортостан принял постановление "О мерах по реализации положений Федеративного договора и Приложения к Федеративному договору от Республики Башкортостан". Постановлением подписание перечисленных документов руководителями Российской Федерации и Башкортостана рассматривалось как признание нового государственно-правового статуса Республики Башкортостан, ее экономической и политической самостоятельности. В названном постановлении делался вывод о том, что в соответствии с указанными документами "впервые юридически признана необходимость двустороннего договора и двусторонних соглашений между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан". Важной задачей государственных и хозяйственных органов и должностных лиц республики признавалось обеспечение "планомерного перехода к новым, договорным отношениям с Российской Федерацией", "создание постоянно действующего переговорного механизма для разработки договорно-правовой базы двусторонних отношений между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан".

27 октября 1992 г. Верховный Совет Республики Башкортостан принял постановление "О ходе переговоров по подготовке Договора об основах межгосударственных отношений между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан", в котором говорилось о проблемах, возникающих при разграничении собственности, осуществлении бюджетной и налоговой политики, трудностях во взаимоотношениях между Центральным банком России и Национальным банком Республики Башкортостан, о необходимости урегулировать вопросы разграничения полномочий в области судоустройства, взаимодействия федеральных и республиканских правоохранительных органов.

Руководство субъектов Российской Федерации, прежде всего республик, в своей борьбе за расширение полномочий использовало различные методы давления на федеральный центр. Примечателен опыт Башкортостана, в котором дважды выносились на референдум однотипные вопросы. Были предложены следующие формулировки: "Считаете ли Вы, что Республика Башкортостан в интересах ее народов должна иметь экономическую самостоятельность и договорные отношения с Российской Федерацией на основе Федеративного договора и Приложения к нему от Республики Башкортостан?" (25 апреля 1993 г.) и "Считаете ли Вы, что следует продолжить политику на укрепление экономической самостоятельности Башкортостана в составе обновленной России на основе подписанного 3 августа 1994 г. Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан о взаимном делегировании полномочий и Конституции республики?" (17 декабря 1995 г.). В первом случае "за" высказались 75,5% голосовавших, во втором - 79,1%. Результаты референдумов были использованы в качестве обоснования более чем спорного тезиса о стремлении большинства населения республики к договорным отношениям с Россией.

Согласно договорам с Татарстаном, Башкортостаном и другими республиками - субъектами РФ, согласование конституционного законодательства России и ее субъектов было отнесено к вопросам совместного ведения. При этом в договорах фиксируется взаимное признание конституций: Российская Федерация признает конституции республик, а они в свою очередь - Конституцию Российской Федерации. При этом Российская Федерация как бы лишается возможности ставить вопрос об изменении антиконституционных, противоречащих Основному Закону России положений республиканских конституций.

Последовали соглашения с Республикой Саха (Якутия) от 29 июня 1995 г., Республикой Бурятия от 11 июля 1995 г., Удмуртской Республикой от 17 октября 1995 г., Республикой Коми от 20 марта 1996 г., Чувашской Республикой от 27 мая 1996 г. и др. Одной из причин, побудивших республики требовать новых прав и нового статуса, явилась политика унификации статуса субъектов Федерации. Вполне закономерно, что республики начали противодействовать этому процессу, переводя свои отношения с центром на договорные принципы.

За республиками пришла очередь краев и областей. Первые договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев и областей были подписаны с Краснодарским и Хабаровским краями, Оренбургской, Ленинградской, Иркутской, Пермской и Свердловской областями. Это означало не просто начало нового этапа договорного процесса, но и способствовало раскручиванию спирали постоянной борьбы региональных властей за все большие полномочия.

В наиболее сконцентрированном виде этот процесс отразился в договоре и 17 соглашениях, которые были подписаны между Российской Федерацией и Свердловской областью. Статья 2 договора содержит перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и Свердловской области и, по сути, конкретизирует предметы совместного ведения, указанные в ст.72 Конституции РФ. Вот что вошло в этот список: создание условий для структурной перестройки экономики, функционирование предприятий оборонного комплекса, развитие агропромышленного комплекса, сертификация и лицензирование отдельных видов деятельности на территории области, осуществление согласованной кадровой политики. Договор содержит целый ряд положений, которые можно расценить как своеобразную плату федерального центра за отказ от идеи провозглашения Уральской республики. К таковым можно отнести: право осуществления областью собственного правового регулирования по предмету совместного ведения до принятия федерального закона; распространение льгот, прав и преимуществ федеральных правовых актов на Свердловскую область, которые будут приняты после подписания договора; назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов губернатором Свердловской области по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти; возможность наделения областных органов исполнительной власти функциями (полномочиями, правами) территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и т. п.

Разграничение полномочий - процесс сложный, требующий времени. С принятием Конституции РФ 1993 г., которая включила в свое содержание положения Федеративного договора, заменила договорное разграничение полномочий конституционным, а в ст.76 предусмотрела, что в дальнейшем разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ будет осуществляться в законодательном порядке, сам Федеративный договор должен был утратить свою юридическую силу.

Вместе с тем в столь неоднородном государстве, каким является Российская Федерация, вполне закономерно применение договорных механизмов как средства учета региональных особенностей субъектов Федерации. Именно для этих целей надлежит использовать конституционное разрешение на подписание соглашений о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Договор с органами власти субъекта Федерации призван конкретизировать вопросы осуществления единой государственной власти на данной территории с учетом ее особенностей. Подтверждая это предназначение договорного процесса, преамбулы ряда договоров, заключенных между Россией и ее субъектами, содержат соответствующие указания. Так, договор с Республикой Бурятия исходит из того, что "территория Республики Бурятия является водосборной зоной озера Байкал" - национального достояния Российской Федерации; договор со Свердловской областью учитывает ее "региональные особенности"; с Калининградской областью - ее "специфическое географическое положение"; с Ленинградской областью - ее "специфические географические, природные, социально-экономические, культурно-исторические особенности".

Искусственность подобных ссылок очевидна. Для охраны озера Байкал, для учета особенностей географического положения Калининградской области и тем более для учета культурно-исторических особенностей Ленинградской области нет никакой необходимости заключать соглашение о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами, вполне достаточно было бы принять специальные законы или пакет нормативных документов.

Теория федерализма закрепляет за федеральными органами власти право, получившее тавтологичное название "компетенция компетенции" (kompetenzkompetenz), что означает безусловное право федеральных органов власти самостоятельно определять свою компетенцию, при необходимости делегировать часть своих полномочий органам власти субъектов федерации или, наоборот, возвращать переданные полномочия себе.

Конституции таких федеративных государств, как ФРГ (ч.3, 5 ст.84) и Австрия (ч.3, 4 ст.16), предоставляют федерации право при невыполнении субъектами федерации своих обязанностей в области законотворчества временно отбирать полномочия по принятию конкретных законов. В этом случае принимается федеральный нормативно-правовой акт, который теряет силу при принятии субъектом федерации требуемого документа. Федеральному правительству ФРГ специальным федеральным законом могут быть предоставлены полномочия давать конкретные указания по выполнению федеральных законов, которые передаются высшим ведомствам земли. Однако в тех случаях, которые федеральное правительство сочтет "срочными", оно действует напрямую. Выполнение указаний федерального правительства возлагается на высшие ведомства земель. В соответствии с п. 2 ст.72 Основного закона ФРГ федерация вправе законодательствовать в сфере конкурирующей компетенции, когда регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом, но факта конституционного правонарушения еще установлено не было.

В Российской Федерации право федеральных органов власти на самостоятельное определение своей компетенции и свободное перераспределение компетенции в отношении органов власти субъектов Российской Федерации значительно ограничено договорным процессом. Конституция РФ предусматривает возможность передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ, и наоборот (ч.2, 3 ст.78). При всей неоднозначности оценок самого запуска механизма договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами сегодня это устоявшийся политический и правовой процесс, игнорировать который невозможно. Следует воспользоваться опытом германской правовой школы, согласно которому "равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям - административной компетенции"*(7). Процесс заключения договоров следует использовать именно для определения пределов административной компетенции субъектов Российской Федерации.

Постепенное изживание договорных механизмов при регулировании взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами не только отрицает, но, напротив, предполагает более активное использование договорных процедур при регулировании взаимоотношений между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов, а также между различными субъектами Российской Федерации. Сейчас соглашения между исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов выступают, как правило, в качестве своего рода приложения к договорам о разграничении предметов ведения и полномочий. Многочисленные соглашения заключены Правительством РФ и администрациями большинства республик и областей (краев) - субъектов РФ.

Перспективным является использование договорных отношений при регулировании вопросов укрепления связей между различными субъектами Российской Федерации, хотя ни Конституция РФ, ни законодательство Российской Федерации не содержат регуляторов указанных отношений между субъектами Федерации. Договоры между последними можно отнести к одной из следующих групп:

а) направленные на развитие экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Подобные документы, как правило, представляют собой основу для подписания в последующем соглашений по конкретным вопросам;

б) касающиеся взаимного сотрудничества в вопросах развития культуры, образования, обмена учебной литературой, издаваемой на различных языках;

в) относящиеся к сфере правотворчества и правоприменительной деятельности.

Одним из первых заключенных соглашений между субъектами Российской Федерации стало соглашение в области природопользования и охраны окружающей среды, заключенное в 1994 г. на пять лет правительством Кабардино-Балкарской Республики и администрацией особо охраняемого эколого-природного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод*(8). Соглашением между высшими предcтавительными органами власти Республики Саха (Якутия) и Республики Тыва предусматривается, в частности, сотрудничество сторон в разработке конституционных, законодательных и иных нормативных актов республик, а также в осуществлении конституционного и парламентского контроля за исполнением законов*(9). Для решения этих вопросов соглашением предусматривалось создание временных групп экспертов, представляющих обе стороны, для разработки проектов законодательных и иных правовых актов по вопросам законотворчества и межреспубликанского сотрудничества, в том числе в информационно-правовой сфере.

При развитии подобного рода договорной практики следует четко определить предметы, по которым допустимо и необходимо заключение соглашений между субъектами Российской Федерации. Вряд ли это могут быть договоры "о дружбе и сотрудничестве", подобные Соглашению о дружбе и сотрудничестве между Татарстаном и Чувашией от 24 марта 1994 г., между Чувашией и Башкортостаном от 13 мая 1994 г. И по своему названию, и по содержанию эти документы больше походят на соглашения между суверенными государствами, чем на договор между субъектами одного и того же федеративного государства.

Анализ процесса разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами позволяет утверждать, что для окончательного разрешения вопроса надлежит рассмотреть возможность внесения соответствующих изменений и дополнений в ст.71-73 Конституции РФ. Основная цель изменений - конкретизировать разделение полномочий между органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, прекратить практику заключения договоров между РФ и ее субъектами.

Следует исходить из принципа поэтапного сужения сферы совместных полномочий или совместной компетенции. Совместная компетенция неизбежно становится предметом постоянных коллизий. Это предполагает четкое разграничение компетенции РФ и ее субъектов. При этом речь не идет о централизации всего массива правового регулирования. Напротив, те функции, которые без ущерба для государственного единства эффективно могут выполнить органы государственной власти субъектов Федерации, должны быть за ними закреплены. Подобное расширение их полномочий предполагает установление жесткого контроля федеральных органов власти, и прежде всего федеральной юстиции, за исполнением федерального законодательства. Следует всецело согласиться с Г.А. Гаджиевым, утверждающим, что "как только правовая система России будет наполняться качественными законами, роль договоров о разграничении полномочий должна резко снизиться, если не сказать больше: сойти полностью на нет. Я рассматриваю эти договоры как какую-то вынужденную, крайне неприятную меру, которую надо просто пережить"*(10).

Вполне оправданной должна быть признана такая радикальная мера, как переход к принципиально иной схеме разграничения предметов ведения и полномочий, построенной на детализации распределения полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов. При этом надлежит ввести в понятийный аппарат следующие термины: "исключительные предметы ведения Российской Федерации", "исключительные предметы ведения субъектов Российской Федерации". Предлагаемая методика основывается на следующей типологии предметов ведения и полномочий:

- предметы исключительного ведения Российской Федерации, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляет Российская Федерация;

- предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации;

- предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты РФ;

- предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты Российской Федерации издают законы и иные нормативные акты в соответствии с основами законодательства Российской Федерации и осуществляют исполнительную власть;

- предметы исключительного ведения субъекта Российской Федерации, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации.

Предлагаемая схема, более сложная по сравнению с ныне применяемой и конституционно закрепленной моделью, позволит на федеральном уровне законодательно урегулировать вопросы распределения полномочий и сделать большую часть заключенных соглашений о распределении и перераспределении полномочий излишними. При реформировании современного государственного устройства Российской Федерации следует исходить из концепции формирования асимметричной, но конституционной федерации, нежели симметричной, но договорной.


И.Н. Барциц,

заместитель директора научно-информационного центра РАГС,

кандидат юрид. наук, действительный государственный

советник РФ 3-го класса


"Законодательство", N 6, июнь 2001 г.


-------------------------------------------------------------------------

*(1) Сборник федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской Федерации. Вып. 12 (84). М., 1999.

*(2) Усс А. Укреплять Федерацию - наша общая задача // Федерализм. 1999. N 2. С.8.

*(3) Сарычева И. "Расползание" правовой системы - угроза конституционной безопаcности России // Федерализм. 1997. N 4. С.129.

*(4) Шаймиев М.Ш. Шесть лет по пути укрепления государственности Республики Татарстан. Республика Татарстан: время больших перемен. Казань, 1996. С.11-12.

*(5) Шахрай С.М. Договорный процесс в Российской Федерации // Вторая международная конференция по федерализму (16-17 декабря 1997 г., г. Москва). М., 1999. С.40.

*(6) Подробнее см.: Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. N 3. С.9; Право и политика современной России. М., 1996. С.155-158.

*(7) Государственное право Германии / Сокр. пер. c нем. М., 1994. Т.1. С.80.

*(8) Кабардино-Балкарская правда. 1994. 28 мая.

*(9) См.: Агапов А.Б., Сукало А.Е. Развитие договорных отношений между субъектами Российской Федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С.58.

*(10) Гаджиев Г.А. Выступление на конференции в ИЗиСП // Журнал российского права. 1998. N 3.



Договорное регулирование федеративных отношений


Автор


И.Н. Барциц - заместитель директора научно-информационного центра РАГС, кандидат юрид. наук, действительный государственный советник РФ 3-го класса


Практический журнал для руководителей и юристов "Законодательство", 2001, N 6


Актуальный текст документа