О проекте Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" (Д.В. Ломакин, "Законодательство", N 6, июнь 2001 г.)

О проекте Федерального закона
"О государственной регистрации юридических лиц"


В Государственной Думе РФ на рассмотрении находятся несколько проектов федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц". Регламентируемая им сфера чрезвычайно важна, а поскольку единый подход пока не выработан, различные мнения находят выражение в ряде одноименных законопроектов. Один из них был внесен в Государственную Думу распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2001 г. В редакцию поступил научный отзыв о данном проекте, и было решено предложить его вниманию читателей, поскольку названный акт, касаясь всех юридических лиц, представляет интерес для огромной аудитории. Отзыв, подготовленный кандидатом юридических наук Д.В. Ломакиным, обсужден и одобрен кафедрой гражданского права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова 19 апреля 2001 г. Мы предлагаем всем заинтересованным лицам включиться в дискуссию.

Закон о государственной регистрации юридических лиц является одним из важнейших федеральных законов, необходимость принятия которых прямо предусмотрена Гражданским кодексом РФ. Согласно п.1 ст.51 ГК РФ, именно этим актом должен определяться порядок государственной регистрации юридических лиц. Таким образом, исходя из данного положения Кодекса процедура государственной регистрации юридических лиц как единый комплекс юридических и фактических действий должна быть детально регламентирована соответствующим законом.

Между тем вопреки целям и задачам запланированного федерального закона представленный для анализа законопроект "О государственной регистрации юридических лиц" (далее - Проект) отличает декларативность, описательность, неконкретность многих положений, отсутствие регламентации наиболее актуальных практических и теоретических вопросов, связанных с созданием юридических лиц на территории Российской Федерации.

Большинство статей указанного Проекта содержит не конкретные нормы с детальной регламентацией отношений, возникающих "в связи с государственной регистрацией при образовании, реорганизации и ликвидации юридических лиц" (ч.1 ст.1 Проекта), а нормы-декларации, возможность применения которых с неизбежностью обусловливается изданием подзаконных нормативных актов. Тем самым принцип регулирования отношений по регистрации юридических лиц на уровне закона подменяется принципом регулирования подзаконным нормативным актом.

Очевидно, что такой порядок не будет способствовать упрощению процесса государственной регистрации, на что надеются авторы законопроекта, а послужит лишь дополнительным аргументом для чиновников, привыкших решать вопрос не по закону, а "по инструкции".

Декларативный характер законопроекта подтверждается и крайне незначительным объемом содержащихся в нем положений. Например, порядку регистрации учреждаемых юридических лиц посвящена глава 2, состоящая всего из двух статей (ст.12, 13); особенностям регистрации отдельных видов юридических лиц авторы законопроекта уделили всего одну статью (ст.10). При этом особенности регистрации авторы законопроекта усмотрели только в отношении весьма ограниченного круга юридических лиц. При таком подходе многие спорные вопросы, связанные с регистрацией юридических лиц и пока не решенные, так и останутся без ответа.

Так, действующим законодательством установлено, что к моменту государственной регистрации акционерного общества должно быть оплачено не менее 50% его уставного капитала (п.1 ст.34 Федерального закона "Об акционерных обществах"). Уставный капитал общества составляется из номинальной стоимости акций, приобретенных акционерами (п.1 ст.99 ГК РФ). Таким образом, допускается эмиссия ценных бумаг акционерного общества, не существующего с точки зрения законодателя, поскольку до момента государственной регистрации оно не становится субъектом права (п. 3 ст.49 ГК РФ). Между тем проблема персонификации имущества, передаваемого учредителями еще не созданному юридическому лицу, не получила решения в Проекте, а ведь она актуальна не только в отношении акционерных обществ.

Нам могут возразить, указав на то, что авторы Проекта и не планировали регламентировать весь процесс образования юридических лиц, а остановили свое внимание лишь на отдельном его этапе - государственной регистрации. Однако данный этап не может рассматриваться изолированно от непосредственно предшествующих ему стадий. Закон о государственной регистрации юридических лиц нельзя свести к установлению перечня представляемых для регистрации документов. В противном случае это будет не закон, а памятка делопроизводителю.

Как следует из приложенной к Проекту пояснительной записки, основной целью акта является упрощение процедуры государственной регистрации юридических лиц. Это положение не вызывает возражений, однако, по нашему мнению, упрощение процедуры регистрации не должно повлечь ослабления государственного контроля за порядком создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц. Серьезный государственный контроль необходим для обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов участников гражданского оборота.

Авторы же рассматриваемого законопроекта заняли противоположную позицию, о чем, в частности, свидетельствует ст.12. Среди документов, представляемых регистрирующему органу при образовании юридических лиц, почему-то не упоминаются документы, подтверждающие оплату на момент регистрации юридического лица части его уставного (складочного, паевого) капитала.

Необходимо подчеркнуть, что введение законодательного требования о представлении этих документов вряд ли замедлит или усложнит процедуру регистрации юридического лица, поскольку учредителям, внесшим свои вклады, например, путем перечисления денежных средств на накопительный счет юридического лица, не составит никакого труда получить об этом соответствующую справку из банка. А отсутствие требования о представлении этого документа, бесспорно, упростит создание юридических лиц без реального имущественного обеспечения. Ничем не подкрепленное упоминание о частичной оплате уставного капитала, которое должно содержаться в заявлении о регистрации (п.1 ст.12 Проекта), не гарантирует истинности рисуемой потенциальным предпринимателем картины.

Еще одним недостатком Проекта является то, что в нем ничего не сказано о необходимости представления в регистрирующий орган документов, подтверждающих местонахождение юридического лица, указанное в учредительных документах.

Отсутствие такого требования позволит учредителям указывать любое местонахождение, даже не имея реальной возможности для его выбора. Таким образом, рассматриваемая характеристика становится чисто формальной, и эти данные не облегчат поиск данного юридического лица и его органов управления в случаях, когда это необходимо кредиторам данной организации, суду, а также самим его участникам (членам), если речь идет об обществе, товариществе, кооперативе, иной организации с корпоративным устройством.

Необходимо отметить недостаточную проработку в Проекте вопросов защиты прав и охраняемых законом интересов всех участников оборота в процессе образования, реорганизации и ликвидации юридических лиц, гарантий защиты прав их кредиторов и участников в ходе прекращения деятельности юридических лиц путем реорганизации и ликвидации.

Так, согласно Проекту (подп."а" п.1 ст.14), в заявлении о регистрации юридического лица, образуемого путем реорганизации, достаточно подтвердить, что все кредиторы реорганизованного юридического лица письменно уведомлены о реорганизации. Представляется, что в отношении каждого кредитора в регистрирующий орган должна представляться подтвержденная информация о письменном уведомлении касательно реорганизации, о требованиях, заявленных кредиторами в соответствии с п.2 ст.60 ГК РФ, а также о действиях юридического лица по их удовлетворению.

Кроме того, в перечень представляемых документов целесообразно включить и такие, которые доказывают факт соблюдения прав участников юридического лица при его реорганизации, например, прав акционеров, предусмотренных ст.75, 76 закона "Об акционерных обществах".

Сказанное во многом справедливо и применительно к процедуре ликвидации юридического лица (ст.20-22 Проекта).

Если осуществление реорганизации и ликвидации обусловлено согласованием с соответствующим государственным или муниципальным органом, то документы, подтверждающие факт подобного согласования, также должны представляться при государственной регистрации. Простого упоминания о таком согласовании (п.1 ст.14, п.1 ст.21 Проекта) явно недостаточно.

Следует обратить внимание и на весьма низкий уровень законодательной техники представленного Проекта.

Так, в ч.3 ст.1 Проекта указывается, что законодательство о регистрации состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего закона о регистрации и издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Такая формулировка представляется неточной, поскольку не учитывает значение иных актов, содержащих нормы о государственной регистрации юридических лиц.

В качестве примера можно привести ч.2 ст.8 закона "Об акционерных обществах", ст.13 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью" и др. В данном случае более правильным представляется вести речь не о "законодательстве о регистрации", а об актах, содержащих нормы о регистрации.

Формулировка подп."ж" п.1 ст.5 Проекта позволяет утверждать, что в качестве учредителей юридического лица могут выступать только физические лица, поскольку именно они индивидуализируются путем указания фамилии, имени, отчества и паспортных данных. Между тем абсурдность такого вывода очевидна. Поэтому необходимо указать также критерии индивидуализации иных учредителей, например юридических лиц (наименование, дата и место государственной регистрации и т.д.), государственных органов, органов местного самоуправления.

Кстати, не вполне понятно, откуда в государственном реестре появятся эти данные, если в Проекте ничего не сказано об указании этих данных в документах, представляемых заявителем при регистрации юридических лиц. Остается надеяться, что они будут сообщаться в заявлении о регистрации, форму которого еще только предстоит утвердить Правительству РФ.

В формулировке подп."м" п.1 ст.5 Проекта перечисляются формы имущественной основы юридического лица, а именно: складочный капитал, уставный фонд. После этого неожиданно упоминаются паевые взносы, которые не являются формой имущественной основы юридического лица, а представляют собой лишь ее часть.

Термин "паевые взносы", употребляемый, например, в отношении членов кооператива, следует заменить термином "паевой фонд".

Сказанное справедливо и в отношении формулировки подп."а" п.1 ст.12 Проекта.

Представляется, что в перечень сведений, которые должны содержаться в государственном реестре (ст.5 Проекта), необходимо включить данные о наличии у юридического лица аффилированных лиц, дочерних обществ (предприятий) и зависимых обществ.

Не совсем корректным представляется также положение, содержащееся в п.1 ст.9 Проекта, где сказано о руководителе постоянно действующего исполнительного органа юридического лица.

Руководитель может быть у организации как юридического лица. Руководитель (например, генеральный директор) без доверенности совершает от имени юридического лица все фактические и юридические действия (сделки и т.п.). В то же время генеральный директор является единоличным исполнительным органом юридического лица. Исходя из буквального смысла п.1 ст.9 Проекта получается, что генеральный директор руководит генеральным директором. Поэтому в данном случае правильнее вести речь не о руководителе исполнительного органа, а о лице, осуществляющем функции исполнительного органа.

Анализ текста представленного Проекта приводит к выводу о том, что многие используемые его авторами термины нуждаются в уточнении.

Например, термин "образование юридических лиц" употребляется применительно ко всем случаям создания юридического лица - как путем его учреждения впервые, так и путем реорганизации уже существующей организации. Представляется, что для процесса так называемого первичного создания юридических лиц, не связанного с реорганизацией уже существующих юридических лиц, более точным будет использование специального термина "учреждение юридического лица".

Анализ содержания главы 2 Проекта позволяет сделать вывод о том, что данная глава регламентирует вопросы создания всех юридических лиц, поскольку она называется "Регистрация образуемых юридических лиц". Между тем положения этой главы распространяются только на вновь создаваемые юридические лица. Что касается юридических лиц, создаваемых в процессе реорганизации, которые по терминологии авторов Проекта тоже "образуются", то им посвящена особая глава Проекта (глава 3).

В статье 23 Проекта говорится об основаниях для отказа в государственной регистрации. Авторы Проекта предусмотрели два таких основания: а) непредставление документов, необходимых для регистрации; б) представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган.

Поскольку в основе Проекта заложена, по нашему мнению, ошибочная идея отказа от какой бы то ни было проверки со стороны регистрирующих органов процесса создания юридических лиц, то понятно, почему среди оснований для отказа в государственной регистрации не упоминается нарушение установленного законом порядка образования юридического лица. Вместе с тем отсутствие такого основания, как несоответствие представленных при регистрации документов требованиям действующего законодательства, в современных условиях просто недопустимо.

В ходе последующей доработки Проекта представляется целесообразным учесть следующее.

В целях защиты прав и охраняемых законом интересов участников гражданского оборота необходимо сохранить государственный контроль над процессом создания юридических лиц. Для этого в Проекте как минимум необходимо выделить общие положения, касающиеся регламентации процедуры государственной регистрации всех видов юридических лиц, а также особые положения, относящиеся к отдельным видам юридических лиц, например хозяйственным обществам и товариществам.

Учет особенностей создания тех или иных юридических лиц позволит обеспечить юридическую чистоту самого процесса образования нового субъекта права.

Так, за незначительными исключениями, вопрос о приобретении акционерным обществом долей участия в капиталах других организаций относится к исключительной компетенции совета директоров общества (подп.16 ст.65 закона "Об акционерных обществах").

В ряде случаев участие в капитале другой организации может быть признано правомерным только с учетом соблюдения режима крупных сделок (ст.78, 79 закона "Об акционерных обществах", ст.46 закона "Об обществах с ограниченной ответственностью").

Иногда образование юридического лица обусловлено согласованием этого процесса с уполномоченным государственным органом (ст.17 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках").

Особенно важен контроль над процессом создания юридических лиц, функционирующих в отдельных сферах предпринимательской деятельности. Речь идет, в частности, о контрольных и регистрирующих функциях Центрального банка России.

Упразднение такого контроля - а именно это планируется сделать (см. ст.1 проекта федерального закона "О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц") - представляется просто недопустимым.

Процедура регистрации юридических лиц, образуемых путем реорганизации, также должна быть расписана применительно к каждой из форм реорганизации (слияние, поглощение, разделение, выделение, преобразование) отдельно. То же можно сказать и о ситуации ликвидации юридических лиц.

В Проекте практически полностью отсутствуют положения, регламентирующие процесс так называемой принудительной ликвидации юридического лица.

Несколько строк посвящено ликвидации юридического лица в результате применения процедуры банкротства (п.2 ст.21 Проекта). Такое "особое внимание" авторов законопроекта к этому вопросу объяснить трудно.

Кроме того, принудительная ликвидация юридических лиц не сводится к прекращению деятельности юридического лица в рамках процедуры банкротства. Это явление значительно шире по содержанию (абз.2 п.2 ст.61 ГК РФ).

Подводя итог сказанному, остается констатировать, что проект федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" требует серьезной доработки.


Д.В. Ломакин,

кандидат юрид. наук


"Законодательство", N 6, июнь 2001 г.



О проекте Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц"


Автор


Д.В. Ломакин - кандидат юрид. наук


Практический журнал для руководителей и юристов "Законодательство", 2001, N 6


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.