Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и гражданское судопроизводство (О.В. Егорова, "Журнал российского права", N 5, май 2001 г.)

Производство по делам, возникающим
из административно-правовых отношений,
и гражданское судопроизводство


Статья 118 Конституции РФ устанавливает четыре вида судопроизводства: конституционное, гражданское, административное и уголовное. Таким образом, впервые на конституционном уровне административное судопроизводство выделено как самостоятельный вид судопроизводства, существующий наряду с иными видами.

С проблемой административной юстиции тесно связана проблема реформирования гражданского процессуального законодательства, поскольку понятием "гражданское дело" охватываются в том числе и дела, возникающие из административно-правовых (в широком смысле) отношений, рассматриваемые в порядке, предусмотренном ГПК РСФСР. Этот момент объясняет участие в дискуссии относительно будущего административной юстиции представителей науки гражданского процессуального права.

Одним из дискуссионных вопросов на сегодня является вопрос о правовой природе производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Можно ли отнести данное производство к исковому производству или следует признать постепенное становление в рамках гражданского процессуального законодательства самостоятельного административного судопроизводства? От правильного ответа на данный вопрос полностью зависит дальнейшая судьба глав 22 - 25 действующего ГПК РСФСР. Если признать производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, видом гражданского судопроизводства, то было бы правомерно придать порядку рассмотрения и разрешения данных дел "исковой характер" и согласиться с предложением составителей проекта ГПК РФ о разрешении дел, возникающих из административно-правовых отношений, в порядке особого искового производства*(1). Если же точка зрения, обосновывающая самостоятельность административного судопроизводства, окажется правильной, то в перспективе можно с уверенностью констатировать факт отделения положений ГПК РСФСР, касающихся порядка рассмотрения и разрешения административных (в широком смысле слова) дел, и создания обособленного административно-процессуального акта, составленного в соответствии с принципами административного процессуального права.

Согласно первой точке зрения, порядок судопроизводства, установленный нормами гражданского процессуального закона, применяется к рассмотрению и разрешению различных по правовой природе дел, следовательно, гражданское судопроизводство делится на определенные виды. Вид гражданского судопроизводства определяется как "порядок рассмотрения предусмотренных в законе и соединенных в определенные группы гражданских дел в суде первой инстанции, который обусловливается материально-правовой природой дел, входящих в группу, и характеризуется самостоятельными средствами и способами защиты прав и интересов, а также вытекающими из этого особенностями судебной процедуры"*(2).

Однако деление гражданского судопроизводства на виды признается не всеми представителями науки гражданского процессуального права. К примеру, согласно точке зрения М. Х. Хутыза, сама постановка вопроса о делении гражданского судопроизводства на виды неоправданна, поскольку для разбирательства дел особого производства и дел, возникающих из административно-правовых отношений, установлен общий порядок (регламент), за отдельными изъятиями, и следовательно, производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является по сути самостоятельным видом судопроизводства, урегулированным гражданским процессуальным законодательством*(3).

Как известно, наряду с общими принципами правосудия, характерными для всего судопроизводства, существуют специфические принципы, обусловленные влиянием материального права на процессуальное право, формирующие обособленную отрасль процессуального права, особый порядок осуществления правосудия. Поэтому представители концепции "судебного права", сравнивая принципы и формы уголовного и гражданского процессов и находя в них общие черты, говорят о сохранении свойственных данным процессам "принципиальных различий"*(4). Влияние принципов частного права предопределило создание особого порядка рассмотрения и разрешения гражданского дела в соответствии со специфическими гражданскими процессуальными правилами.

Принципы гражданского процессуального права, как основополагающие идеи, "основы права"*(5), полностью распространяются на исковое производство. Следовательно, исковое производство является "истинно гражданским" судопроизводством, поэтому было бы логично предположить, что данное производство выступает "родовым понятием" по отношению к "видовому" - производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

Статья 232 ГПК РСФСР предусматривает: дела, возникающие из административно-правовых отношений, должны рассматриваться по правилам ГПК РСФСР с изъятиями и дополнениями, установленными законодательством. Если исходить из положения о том, что "гражданское судопроизводство" и "исковое производство" являются равнозначными понятиями, то "общие правила" - это не только нормы раздела I "Общие положения", но и раздела II, регламентирующие исковое производство. В то же время нормы ГПК РСФСР устанавливают изъятия из общих правил: приоритет над "общими правилами" глав 22 - 25 ГПК РСФСР и иных законодательных актов, неприменение глав 26 - 33 ГПК РСФСР (особое производство) и некоторых других.

Таким образом, несмотря на то, что часть правил искового производства применяется к производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений, считать родовым понятием исковое производство применительно к видовому - производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, нельзя. Иной вывод противоречит правилу соотношения "род - вид". "Изъятия из общих правил" уже позволяют говорить о том, что одни родовые признаки используются, а другие нет, поэтому родового понятия - исковое производство - не может быть*(6).

В таком случае общими правилами гражданского судопроизводства - родовым понятием - следовало бы считать только правила, находящиеся в разделе I "Общие положения". Однако данный раздел составлен законодателем таким образом, что большая часть правил применима ко всем производствам (ст.2 - 7 и др. ГПК РСФСР), но есть правила, применимые только к исковому производству (ст.27, 33, 50, 79, 81, 82, 83 ГПК РСФСР) либо только к производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений (ст.90, ч.3 ст.99 ГПК РСФСР).

Вывод из вышесказанного только один: ГПК РСФСР не содержит соотношения "родового" и "видового" понятий. Следовательно, производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является самостоятельным административным судопроизводством (административной юстицией), "самостоятельной третьей ветвью правосудия"*(7), имеющим в отдельных случаях гражданско-процессуальный характер, что объясняется двумя причинами: во-первых, недостаточностью административно-процессуальных норм, регулирующих процессуальные отношения в данном виде судопроизводства; во-вторых, участием в большинстве спорных правоотношений, являющихся предметом судебного разбирательства, гражданина.

Мнение о том, что производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является административным судопроизводством (административной юстицией), нашло отражение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 года N 14-П, где говорится: "Из статьи 118 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, вытекает, что судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением деяний, предусмотренных оспариваемыми положениями, должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется ли оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом"*(8).

В совокупности особенности порядка разрешения судом вышеназванных дел, установленные отдельными главами ГПК, а также иными нормативными актами, слишком отличают порядок рассмотрения и разрешения административных дел от искового производства. Участие публично-правового элемента в материальных правоотношениях предопределяет специфику процессуальных отношений, складывающихся в данном виде судопроизводства. Помимо этого, производства по отдельным категориям дел, возникающих из публично-правовых отношений, являются относительно самостоятельными частями производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Эта самостоятельность объясняется тем, что предметом судебного рассмотрения и разрешения являются различные спорные материальные публично-правовые отношения. Поэтому "изъятия и дополнения" оговариваются отдельно, применительно к каждому порядку осуществления правосудия по административным (в широком смысле) делам, а понятие "производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений", является собирательным понятием.

В настоящее время в порядке, предусмотренном главами 22 - 25 ГПК РСФСР, рассматриваются следующие различные по публично-правовой природе дела, которые можно разделить на четыре группы: 1) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; 2) по жалобам на действия административных органов или должностных лиц; 3) по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан; 4) об оспаривании нормативных правовых актов*(9). Остановимся на них несколько подробнее.

1. Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации регулируется нормами ГПК РСФСР, а также рядом избирательных законов. Если собрать все изъятия и дополнения в совокупности, то порядок рассмотрения и разрешения дел о защите избирательных прав приобретает достаточно отличительные особенности. Законодательство устанавливает правила, регулирующие: особый состав суда для рассмотрения дела (ч.2 ст.232 ГПК); освобождение участников судебного разбирательства от уплаты судебных расходов (п.10 ст.80 ГПК); круг лиц, правомочных обратиться с заявлением или жалобой в суд (ст.233 ГПК); специальные сроки обращения в суд и рассмотрения заявления или жалобы (ст.234 ГПК); правила рассмотрения дела судом (ст. 234, ч.6); особые правила подсудности данных дел (п.4 ст.115; ст.116 ГПК; ст.81 Закона "О выборах Президента" и др.); формы участия прокурора, в том числе и обязательное участие (п.6 ст.3; п.7 ст.3 Закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и др.); требования к решению суда и его исполнению, а также вступлению в законную силу (ст.235; 201; ч.2 ст.208 ГПК; ст.10, 64 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; ст.80, 81 Закона "О выборах Президента" и др.); недопустимость кассационного обжалования решения суда*(10).

На основе общих правил гражданского (искового) судопроизводства действуют все остальные правила. Однако особенности материального избирательного права влияют на процессуальную природу рассмотрения и разрешения данных дел. Поэтому здесь не может быть таких специфических гражданско-процессуальных институтов, как, например, правопреемство, участие третьих лиц, мировое соглашение.

2. Производство по жалобам на действия административных органов или должностных лиц регулируется нормами ГПК РСФСР и Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Для данной категории дел характерны: альтернативная подсудность (п.1, 2 и абз.1 п.3 ч.1 ст.267 КоАП); освобождение участников судебного разбирательства от уплаты судебных расходов (п.10 ст.80 ГПК); специальные сроки подачи жалобы (ст.237 ГПК) и ее рассмотрения (ст.238 ГПК); специальные требования, предъявляемые к суду для выяснения причин пропуска срока на подачу жалобы (ст.263 КоАП); требования, предъявляемые к суду в отношении объема проверки законности и обоснованности постановления по делу об административном правонарушении (ст.238 ГПК; ст.272 КоАП); представление определенных доказательств, необходимых для рассмотрения и разрешения дела.

В остальном данное производство имеет гражданско-процессуальный характер, что выражается в установлении: единых оснований отказа в принятии искового заявления и жалобы (ст.129 ГПК); формы и содержания жалобы по аналогии с исковым заявлением (ст.126 ГПК); действий судьи при несоответствии жалобы требованиям о ее форме и содержании (ст.130 ГПК); единства средств доказывания (ст.49 ГПК); возможности рассмотрения дела во всех инстанциях и др.*(11) Однако при всем сходстве с исковым производством отличие данного производства видится в активной роли суда, не предлагающего сторонам представить дополнительные доказательства, а действующего при необходимости самостоятельно в соответствии с законом, истребуя от государственного органа (должностного лица) необходимые доказательства. Данное положение означает, что в основе производства по жалобам на действия административных органов или должностных лиц лежит принципиальное требование установления объективной истины.

3. Производство по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, регулируется нормами ГПК РСФСР, Законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 года (ред. 15 ноября 1995 года)*(12). В соответствии со ст.2 названного закона в суд могут быть обжалованы любые акты (единоличные, коллегиальные действия (решения) как индивидуального, так и общенормативного характера), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности (ст.2392 ГПК)*(13). Таким образом, предметом судебного рассмотрения и разрешения в данном виде судопроизводства является конфликт между гражданином и государственным органом (общественной организацией и т.д.), в результате которого гражданин полагает, что его конституционные права нарушены. В то же время, если при принятии жалобы будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, то судья должен поступить в соответствии со ст.130 ГПК. Законом установлены: пределы обжалования действий вышеназванных органов (ст.2393 ГПК); состав суда (ч.2 ст.232, ч.1 ст.2396 ГПК); освобождение участников судебного разбирательства от уплаты судебных расходов (п.10 ст.80 ГПК); сроки для обращения с жалобой (ст.2395 ГПК); ее рассмотрения (ст.2396 ГПК); альтернативная подсудность (ст.2394 ГПК); требования, предъявляемые к исполнению решения с возложением на суд контроля за исполнением решений об удовлетворении жалобы (ст.2398 ГПК). В остальном применяются правила искового производства.

Данный вид судопроизводства даже более близок исковому производству, чем производство по жалобам на действия административных органов или должностных лиц. Но это не означает, что данный вид судопроизводства можно полностью подчинить исковому порядку, поскольку отличительная особенность его, как и производства по жалобам на действия административных органов или должностных лиц, - в принципиальном требовании установления истины по делу. В связи с этим и проводится проверка правомерности действий, нарушающих права и свободы граждан.

4. Производство по делам об оспаривании нормативно-правовых актов рассматривается по правилам рассмотрения дел по жалобам на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан. В соответствии с ч.3 ст.2398 ГПК РСФСР акт, признанный незаконным, считается недействующим, в связи с чем требуется совершение определенных действий, связанных с последующим обнародованием решения. "Общенормативный характер" позволяет говорить в определенном смысле о разделении функций между тем или иным судом и Конституционным Судом РФ*(14), что требует высокого профессионализма от судей, создания четких критериев подведомственности. Законом установлены также особые правила подсудности (ст.115, 116 ГПК), состав суда (ч.2 ст.232 ГПК) и др.


* * *


Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является относительно самостоятельным производством - административным судопроизводством, отличным от гражданского (искового) судопроизводства. Нормы административного судопроизводства не предусматривают тех специфических гражданско-процессуальных институтов, которые характерны для искового производства, где "движущим началом" является принцип диспозитивности. В отдельных случаях на практике может иметь место также возможность применения специфических институтов. (Например: средство защиты - "жалоба" - может именоваться "иском"*(15); возможно изменение предмета и основания*(16); в определенных случаях возможно применение мер по обеспечению жалобы*(17).) Но проявление в ряде дел принципа диспозитивности не означает, что всем делам, возникающим из административно-правовых отношений, следует придавать "исковой характер". Однако принципу диспозитивности более присущ характер исключения, нежели "основного двигательного начала", характеризующего все стадии гражданского процесса.

Специфика участия публично-правового элемента предполагает прежде всего то, что обязанность по доказыванию по всем категориям дел, возникающих из административно-правовых отношений, должна возлагаться на "властный субъект". Гражданину во всех случаях должно предоставляться право участия в процессе доказывания. Специфика процессуального положения суда проявляется в его активной роли, способствующей выявлению действительных обстоятельств дела. Поэтому вполне возможно определить одним из основополагающих принципов административного процессуального права принцип объективной истины.

С осторожностью, на наш взгляд, следует подходить к проявлению принципа диспозитивности тогда, когда жалобщик или заявитель не является гражданином. Для данного вида судопроизводства характерна детальность регламентации процессуального порядка рассмотрения и разрешения дела, необходимость дополнения норм ГПК нормами, установленными иными законами. Примечательно, что дальнейшее развитие законодательства о судоустройстве и судопроизводстве не ведет к сближению искового и административного судопроизводств. Рассмотрение определенных категорий дел мировым судьей (ст.113 ГПК РСФСР) можно рассматривать как создание дополнительной инстанции, созданной для рассмотрения и разрешения гражданских (в широком смысле) дел. Порядка рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых (в широком смысле) отношений, данные новеллы не коснулись.

В перспективе выход из такой ситуации видится в создании обособленного Процессуального кодекса, куда бы включались дела, рассматриваемые в настоящее время в порядке производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

В настоящее время, в связи с реформированием гражданского процессуального законодательства, нецелесообразно придавать делам, возникающим из административно-правовых отношений, "особый исковой характер". Более основательным подходом к будущему развитию административной юстиции, на наш взгляд, является подход составителей проекта ГПК РФ, в соответствии с которым для обсуждения предложен раздел III "Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений". Данный раздел подразделяется на "Общие положения" (глава 23 проекта ГПК РФ) и главы, посвященные отдельным видам административного судопроизводства*(18).

Отметим, что в настоящее время нецелесообразно создание системы специальных административных судов. Суды, занимаясь рассмотрением и разрешением гражданских и уголовных дел, успешно руководствуются двумя различными процессуальными кодексами, поэтому было бы вполне уместно в перспективе наделить данные суды "отдельной функцией" осуществления правосудия по административным делам в соответствии с процессуальным порядком, установленным Административным процессуальным кодексом. Не стоит отвергать идею самостоятельного существования Административного процессуального кодекса по причине "дальнейшего распада гражданского судопроизводства" на отдельные самостоятельные виды: трудовой, семейный и т.п.Гражданский процесс создан для рассмотрения дел, возникающих из правоотношений, со свойственным последним методом правового регулирования "по горизонтали". Данный метод не чужд семейным и трудовым правоотношениям (с определенной спецификой). Следовательно, нет необходимости в создании отдельных процессуальных порядков, а тем более - в создании системы трудовых, семейных и других судов.

Вопрос о возможности создания Административного процессуального кодекса - лишь в стадии обсуждения. На страницах научных журналов ведутся активные дискуссии на тему о том, что такое "административный процесс", каким образом следует подходить к созданию административной юстиции и др.*(19) Полагаем, что в разработке и принятии такого важного законодательного акта, как Административный процессуальный кодекс, должны участвовать как представители гражданской процессуальной науки, так и представители науки административного права.


О.В. Егорова,

аспирантка юридического факультета

Санкт-Петербургского государственного университета


"Журнал российского права", N 5, май 2001 г.


-------------------------------------------------------------------------

*(1) Гражданский процессуальный кодекс (проект). М.: Городец, 1997.

*(2) Чечот Д. М. Проблема защиты субъективных прав и интересов в порядке неисковых производств советского гражданского процесса: Автореф. дисс. : д. ю. н. Л., 1969. С.18.

*(3) См.: Хутыз М. Х. Общие положения гражданского процесса (историко-правовое исследование): Автореф. дисс. : д. ю. н. М., 1986. С. 18.

*(4) См.: Полянский Н. Н. и др. Проблемы судебного права. М., 1983. С. 26; Панова И. В. Юридический процесс. Саратов, 1998. С.55.

*(5) См.:Гражданский процесс / Под ред. В. А. Мусина, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота. М., 2000. С.22.

*(6) См.:Хутыз М. Х. Указ. соч. С.18.

*(7) Викут М. А., Зайцев И. М. Гражданский процесс России. М., 1999. С. 271.

*(8) СЗ РФ. 1998. N 20. Ст.2173.

*(9) Дела по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации или на въезд в Российскую Федерацию из-за границы рассматриваются по правилам, предъявляемым к рассмотрению дел по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан.

*(10) Последнее правило может рассматриваться как не соответствующее Конституции РФ по аналогии с п.3 части первой ст.267 КоАП (Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 года N 9-П // Сборник постановлений Конституционного Суда РФ. М., 2000. С.295).

*(11) Постановление Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского судопроизводства жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях" от 14 апреля 1988 года N 4 // Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М., 2000. С. 223- 228.

*(12) СЗ РФ. 1995. N 51. Ст.4970.

*(13) Постановление Пленума Верховного Суда РФ "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права граждан" от 21 декабря 1993 года N 10 // Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М., 2000. С.284.

*(14) В ряде стран рассмотрением в том числе индивидуальных жалоб граждан о нарушении их конституционных прав занимается Конституционный Суд. Например, в Германии - Федеральный конституционный суд // Государственное право Германии / Пер. с нем. М., 1994. Т.1. С.308.

*(15) БВС.1995. N 4. С.3-4.

*(16) БВС.1992. N 2. С.10.

*(17) БВС.2000. N 1. С.14.

*(18) Гражданский процессуальный кодекс РФ (проект). М., 1997. С.209- 220.

*(19) См., напр.: Государство и право. 1993. N 11; 1994. N 8-9; 1998. N 1, 5, 8; 1999. N 5, 7; 2000. N 5; Журнал российского права. 1997. N 6; 1998. N 12.



Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и гражданское судопроизводство


Автор


О.В. Егорова - аспирантка юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета


"Журнал российского права", 2001, N 5


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.