Формирование и развитие хозяйственного законодательства Украины (В.К. Мамутов, "Журнал российского права", N 7, июль 2001 г.)

Формирование и развитие
хозяйственного законодательства Украины


В начале девяностых годов Украина, как и другие государства - правопреемники бывших республик СССР, столкнулась с необходимостью создания собственного нового законодательства. Особенно остро эта проблема встала в отношении хозяйственного законодательства, так как в отличие от кодифицированных на уровне республики уголовного, трудового, гражданского законодательства, собственного хозяйственного законодательства в Украине почти не было, ибо хозяйственные отношения в СССР регулировались в основном общесоюзным, а не республиканским законодательством. Задача формирования собственного хозяйственного законодательства осложнялась тем, что по существу нужно было создавать новое законодательство, призванное обеспечивать функционирование новой экономической системы нового государства.

Основы нового хозяйственного законодательства Украины были заложены в 1990-1991 гг. после принятия Декларации о государственном суверенитете Украины (16 июля 1990 года) и Закона об экономической самостоятельности Украинской ССР (2 августа 1990 года), то есть еще в то время, когда Украинская ССР входила в состав Советского Союза.

В этот период был принят первый пакет актов хозяйственного законодательства, на базе которого осуществлялось в дальнейшем реформирование экономической системы. В него вошли законы "Об изменении и дополнении Конституции Украинской ССР", "О предпринимательстве", "О предприятиях в Украинской ССР", "О собственности", "О ценах и ценообразовании", "О банках и банковской деятельности", "О внешнеэкономической деятельности", "О защите прав потребителей", "О системе налогообложения", "О ценных бумагах и фондовой бирже" и некоторые другие. В содержательном отношении этот пакет напоминал скорее возврат к идеям нэпа, чем обращение к рыночному фундаментализму.

Однако в дальнейшем стала проявляться тенденция рыночного фундаментализма или радикальной либерализации экономики. При этом экономическое обоснование законопроектов и прогноз возможных социальноэкономических последствий подменялся такими аргументами, как "отстаем от России в проведении реформ" (интересно, что этот аргумент использовали, как правило, лица, страдающие русофобией), "так делается во всех цивилизованных странах" (это заявляли в основном лица, отнюдь не обремененные знанием того, что действительно делается в зарубежных странах).

В части, не противоречащей Конституции и другим законам Украины, продолжали применяться многие акты хозяйственного законодательства СССР - Устав железных дорог (до 1998 г.), Положения о поставках, инструкции Госбанка СССР, ГОСТы, СНИПы и т. п.

Появилось новое хозяйственно-процессуальное законодательство. Государственный арбитраж был преобразован в Арбитражный суд, принят Арбитражно-процессуальный кодекс, создан Международный коммерческий арбитражный суд при Торгово-промышленной палате Украины.

Если в составе СССР хозяйственные отношения регулировались главным образом общесоюзным законодательством, то уже в первой половине девяностых годов они стали в основном регулироваться новым законодательством Украины.

Основные направления реформирования законодательства были в значительной степени предопределены Программой экономических реформ и политики Украины, утвержденной Кабинетом Министров Украины в начале 1992 г. В ней подчеркивалось, что "стратегическим направлением реформ является формирование смешанной экономики, опирающейся на многообразие конкурирующих между собой субъектов хозяйствования разных форм собственности".

В целом хозяйственное законодательство первого поколения обеспечивало расширение прав предприятий, многообразие субъектов хозяйствования различных форм собственности, развитие конкуренции в сфере производства и реализации товаров народного потребления.

Однако кратковременный всплеск деловой активности не привел к экономическому росту и техническому прогрессу, к росту благосостояния народа. Наоборот, экономическое и социальное положение стало ухудшаться.

В связи с этим уже в 1992-1993 гг. были выдвинуты предложения о корректировке курса реформ. Но под влиянием внешних сил и армии "самоприбывающих" иностранных советников был продолжен курс "углубления и ускорения" радикально-либеральных реформ. Появились "пакеты" законодательных актов, направленных на реализацию этого курса. Центральное место в "пакетах" заняли акты, направленные на проведение кампании приватизации государственной собственности и реализацию идеи свертывания роли государства в управлении экономикой, сведение ее преимущественно к взиманию налогов и функциям "ночного сторожа". При этом законодательство о налогообложении с первых же дней обрело фискальный характер. Налоги стали выступать не в качестве экономического регулятора, а по существу в качестве дани, взимаемой специальным дорогостоящим и постоянно растущим аппаратом полицейского типа. В дискуссиях по поводу характера налогообложения и процедуры взимания налогов стали иногда вспоминать о том, как собирал дань князь Игорь с дружиной и чем это закончилось. Постоянными стали требования об изменении налогового законодательства, об увязке его с другими подотраслями и институтами хозяйственного законодательства, о необходимости обеспечить такой же спокойный автоматический процесс уплаты налогов, каким он был до "перестройки".

В правотворческом процессе постоянно наблюдалась тенденция, когда проекты законодательных актов рассматривались не как блоки, закладываемые в фундамент системы, призванной обеспечить эффективное функционирование экономики, а просто как инструменты реализации новой идеологической парадигмы, слома сложившегося хозяйственного порядка и замены его так называемым свободным предпринимательством. При этом свобода понималась лицами, "делавшими погоду", как право делать все, что предпринимателю представляется выгодным. Еще Гегель называл такое понимание свободы результатом "отсутствия культуры мышления". Но новые предприниматели Гегеля не читали, а взяли на вооружение лозунг "разрешено все, что не запрещено". Этот лозунг, возможно, хорош в условиях уже сложившейся определенной системы общественного хозяйственного порядка.

А в условиях, когда прежняя система уже сломана, а новой еще нет и еще не определились, что должно быть запрещено, его реализация открывает путь к анархии в экономике. И действительно, такой курс привел к дезорганизации хозяйства, к катастрофическому падению экономики.

Пытаясь предотвратить полный развал экономики, бросились в другую крайность - создание и расширение огромного надзорного аппарата, вплоть до новых милицейских структур. В итоге прежнюю систему хозяйственного управления, которое осуществлялось хозяйственными министерствами, подчиненными им предприятиями, заинтересованными в реализации планов совместно, заменила система надзорных, то есть административных органов, не отвечающих за результаты их деятельности. Вместо органов хозяйственного управления, заинтересованных в достижении положительных результатов, командовать предприятиями стали органы, работа которых оценивается отнюдь не по итогам хозяйственной деятельности предприятий. Вместо раскритикованной за наличие элементов администрирования хозяйственно-управленческой системы возникла действительно административная надзорно-полицейская система.

При этом численность аппарата этой новой системы, включающей разветвленную сеть органов налоговой администрации и налоговой полиции, Фонда государственного имущества, Государственного казначейства, Контрольно-ревизионного управления, Антимонопольного комитета и т. д., значительно превосходит численность прежнего аппарата управления народным хозяйством. Достаточно сказать, что если при прежней безотказно работавшей системе налогообложения вообще не возникал вопрос о какой-то особой налоговой администрации и тем более о налоговой полиции, то сейчас только в одной Донецкой области численность аппарата налоговой администрации втрое превышает численность аппарата бывшего - одного из крупнейших в СССР - Донецкого совнархоза. Численность только налоговой полиции к концу 2000 г. достигла 1200 человек. В связи с появлением в печати сообщения об обсуждении в Российской Федерации вопроса о создании еще и налоговой разведки стали задумываться над этим и некоторые украинские налоговики.

В то же время нет органа, который бы помогал предприятиям, оказавшимся в неизведанном ими ранее рыночном океане, в обеспечении экспорта продукции, защите их интересов на мировом рынке.

Новые законы породили некоторую неопределенность правового положения предприятий и других субъектов хозяйствования. Как грибы, стали возникать общества с ограниченной ответственностью, названия которых никак не отражали характер их деятельности, - "Олби", "Ландыш", "Арго" и т. п.При этом учредительные документы формулировались таким образом, что эти "ООО" могли заниматься чем угодно. В форме таких обществ стали создавать банки, биржи, другие структуры, характер деятельности которых требовал специального определения их статуса.

Некоторые цивилисты активно пропагандировали идею невмешательства государства в экономику, полагая, что хозяйственная деятельность может быть качественно урегулирована нормами "частного права". При этом не давалось объяснений, что понимается под частным правом применительно к регламентации современных сложных хозяйственных отношений.

Прекратилось планирование социально-экономического развития страны, регионов. Но зато появились планы быстрой приватизации государственной собственности и традиционный подход к этому делу без оценки последствий. Кампанейщина, соревнование областных подразделений Фонда госимущества за выполнение и перевыполнение плана приватизации, как и следовало ожидать, привели к отрицательным последствиям. Открылись каналы для перекачки средств за границу, небывало выросла теневая экономика.

Все это привело к углублению социально-экономического кризиса, к беспрецедентной "тенизации" и криминализации экономики. И на повестку дня, естественно, встал вопрос об обеспечении разумного и эффективного государственного регулирования экономики, обеспечении общественного хозяйственного порядка. Появились попытки реализации этого требования в законотворческой деятельности.

Постепенно выяснилось, что радикально-либеральные идеи, рыночный фундаментализм не дают ожидавшегося положительного эффекта. Стали появляться трезвые оценки безответственного "реформирования", оказавшегося на деле дорогой не к повышению уровня благосостояния, а к грабительскому, по определению Дж. Сороса, капитализму.

В Конституции Украины, принятой 28 июня 1996 года, указано на необходимость обеспечения социальной ориентации экономики, разработки программ социально-экономического развития как на общегосударственном, так и на региональном уровнях. Указом Президента Украины от 17 сентября 1996 года был утвержден комплекс мер по борьбе с экономической преступностью.

В Конституции наряду с положениями, отражающими позиции меньшинства граждан, содержатся положения, защищающие интересы большинства граждан. К числу последних можно отнести установление обязанности государства обеспечить социальную ориентированность экономики (ст.13 Конституции).

Одним из практических следствий выбора социально ориентированной экономики в качестве модели являются положения Конституции, обязывающие Верховный Совет, Кабинет Министров и региональные органы власти и управления осуществлять планирование в форме разработки общегосударственных и региональных программ социально-экономического развития (ст.85.6; 116.3; 116.4; 116.5; 119.3; 143 Конституции). Без планирования, без разработки общегосударственных и региональных программ социально-экономического развития невозможно обеспечить социальную ориентацию экономики. Не имея перспективных прогнозов, планов и программ развития, нельзя составлять обоснованные бюджеты на государственном и местном уровне. Это уже подтверждено многолетней практикой. Разумеется, в планировании не должны воспроизводиться недостатки прежней сверхцентрализованной системы. Формироваться такая система, адекватная современной смешанной экономике, может лишь на основе хорошо продуманного правового обеспечения.

Социальная ориентация требует также целенаправленного государственного регулирования экономики с широким использованием публично-правовых средств. Средствами частноправового характера такая ориентация не может быть обеспечена. Для того чтобы планировать социально-экономическое развитие и обеспечивать реализацию планов, нужно располагать необходимыми хозяйственными правами по управлению различного рода ресурсами, обладать соответствующей хозяйственной компетенцией. В развитие этих положений Конституции в марте 2000 года был принят Закон "О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины", в котором конкретизированы некоторые ее положения.

Принципиальное значение для многих институтов хозяйственного законодательства имеют положения Конституции Украины о собственности, содержащиеся в ст.13, 14, 41. Развитие в хозяйственном законодательстве таких положений, как "земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы являются объектами права собственности украинского народа", "собственность обязывает", "собственность не должна использоваться во вред человеку и обществу", должно соотноситься с решением задачи обеспечения социальной ориентации экономики. Законодательного развертывания требует норма Конституции, согласно которой государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования (ст.13, ч.4). Здесь предстоит усовершенствовать многие нормы хозяйственного и хозяйственно-процессуального законодательства.

В Конституции вообще много статей, реализация которых требует издания новых законов. Для того чтобы избежать дальнейшего роста и так уже очень обширного законодательного массива, было предложено регламентацию многих вопросов, требующих решения на основе Конституции, сосредоточить в Хозяйственном (Коммерческом) кодексе. Это предложение рассматривается в Верховном Совете Украины в контексте обсуждения проекта указанного кодекса.

В статье 42 Конституции закреплена обязанность государства обеспечивать защиту конкуренции в предпринимательской деятельности. Установлено, что не допускаются злоупотребление монопольным положением на рынке, неправомерное ограничение конкуренции и недобросовестная конкуренция. Виды и пределы монополии определяются законом. Статья 92 устанавливает, что исключительно законами Украины определяются правовые основы и гарантии предпринимательства, правила конкуренции и нормы антимонопольного регулирования.

В Конституции есть и другие положения, требующие развития в хозяйственном законодательстве, в частности, положения, касающиеся системы налогообложения, разного рода сборов, затрагивающие интересы всех субъектов хозяйствования (ст.92, 116).

Эти задачи успешно могут быть решены при наличии законодательства, регламентирующего хозяйственную деятельность таким образом, чтобы разного рода налоги, сборы, начисления на фонд оплаты труда, отчисления, относимые на себестоимость, представляли бы собой экономически продуманную систему, обеспечивающую стимулирование производства и обмена товаров. Такая система может быть эффективной только в том случае, если она будет органически увязана с системой регламентации формирования себестоимости, прибыли, рентабельности, цен и ряда других экономических категорий. Ее эффективность зависит также от качества регламентации хозяйственного учета и отчетности. Как показала практика, без такой системной регламентации невозможно обеспечить правильное исчисление и взимание налогов и разного рода других платежей, что мы и наблюдаем в настоящее время и в нашей стране, и в других государствах СНГ. Надо также обеспечить разумность и стабильность налоговой системы, гарантии защиты предпринимателей от произвола органов, взимающих налоги.

Все эти задачи могут быть решены только путем взаимоувязанной регламентации основ налогового и основ других институтов хозяйственного законодательства. При этом законы о налогообложении должны преследовать цели регулирования и стимулирования, а не просто фискальные.

Требует совершенствования и правовое регулирование внешнеэкономической деятельности, в частности порядок расчетов в иностранной валюте. Определение основ этой деятельности согласно Конституции (ст.92, п.9) осуществляется исключительно законами Украины, и организует ее Кабинет Министров Украины (ст.116, п.8). Интересно отметить, что закон "О внешнеэкономической деятельности", принятый еще в апреле 1991 года, оказался одним из наиболее стабильных.

Существенные изменения, во многом аналогичные изменениям в российском законодательстве, произошли в аграрном законодательстве Украины. Процесс реформирования в сельском хозяйстве идет сложно. Здесь, как и в других областях экономики, реформы не дали тех результатов, на которые рассчитывали их авторы. Начавшуюся продажу прав на землю в селах пришлось вскоре притормозить. Появились такие юридические формы хозяйствования на селе, которые реформаторами не проектировались. В Донецкой области, например, многие десятки сельскохозяйственных предприятий заключили договоры с крупными промышленными предприятиями и вошли в состав последних на правах аграрных цехов. Некоторые трудовые коллективы добились сохранения прежних форм организации сельскохозяйственного производства. Эффективную работу обеспечил, например, Государственный птицеводческий племенной завод в Сакском районе Крыма.

Отряд юристов-хозяйственников в последние годы в связи с экономическими реформами вырос количественно и качественно. Если еще 10-15 лет назад профессия юрисконсульта рассматривалась многими как наименее престижная среди юридических профессий, то сейчас ситуация радикально изменилась.

Ныне правовыми проблемами хозяйственной деятельности занялись многие из тех, кто был от них весьма далек. Это позволяет обеспечить активное сотрудничество представителей науки хозяйственного права и практиков. При этом речь идет о сотрудничестве не только с юристами. Реализация положений Конституции, касающихся хозяйствования, - дело не только юристов, но и экономистов, менеджеров.

Можно отметить усиление правовой подготовки экономистов и экономической подготовки юристов. Появились новые экономико-правовые факультеты, кафедры права в государственных академиях управления.

После принятия Конституции и последовавших вскоре выборов Верховного Совета, Президента положение стало постепенно изменяться. В экономической и юридической литературе чаще появляются статьи, в которых доказывается необходимость государственного регулирования экономики и сочетания в нем публично-правовых и частноправовых начал.

В процессе реформ и становления нового законодательства оживилась работа по подготовке юридических кадров высшей квалификации. Тематика диссертаций стала более адекватной реальному положению дел. За последние 5-6 лет было подготовлено и защищено несколько десятков докторских и кандидатских диссертаций по специальности "Хозяйственное право; арбитражный процесс". Определенный вклад в улучшение ситуации внесла Академия правовых наук Украины (в составе которой было создано, в частности, Координационное бюро по хозяйственному и коммерческому праву).

Укрепились кафедры хозяйственного права Киевского и Донецкого национальных университетов. Создано несколько негосударственных учебных институтов экономики и хозяйственного права (в Киеве, Донецке, Симферополе), сформирован новый экономико-правовой факультет в Одесском национальном университете и т.д.

В самом начале процесса становления самостоятельного хозяйственного законодательства возникла необходимость уяснения принципиальной его основы - формой и обеспечением какой системы экономических отношений оно должно выступать. В зависимости от этого должен был решаться и другой вопрос: в какой мере новое законодательство должно быть действительно новым и самобытным и каким образом можно использовать собственный прошлый опыт и опыт других стран. Тем более что в области формирования и развития хозяйственного законодательства в СССР был накоплен больший опыт, чем в какой-либо иной стране. Решение этих проблем требовало глубоких экономико-правовых проработок, экономически обоснованных юридических рекомендаций законодательному органу.

Поскольку речь шла о формировании нового хозяйственного законодательства нового государства с новой экономической системой, то, естественно, возник вопрос об ориентации ее на достижение определенных социально-экономических целей. Высшие органы власти определили формирование смешанной экономики, опирающейся на многообразие конкурирующих между собой субъектов хозяйствования разных форм собственности. Поэтому появилась необходимость использования опыта тех стран, где уже создана и достаточно эффективно функционирует такого рода экономическая система.

Изучение этого опыта и осмысление собственной повседневной практики осуществления экономических реформ позволило прийти к выводу, что новое законодательство должно отличаться от прежнего предоставлением большей свободы деятельности субъектам хозяйствования. В то же время стало ясно, что эта свобода не может быть беспредельной. Частная собственность и рынок должны быть поставлены в определенные законом рамки, которые обеспечивали бы сочетание частных и публичных интересов. Стало быть, и правовое регулирование хозяйственной деятельности не может быть частноправовым, а должно сочетать в себе частноправовое и публично-правовое начала. С учетом этого принципа следует строить и содержание регулирования хозяйственных отношений, и форму, имея в виду, что форма призвана способствовать именно сочетанию, а не разделению частноправовых и публично-правовых начал.

В Российской Федерации была взята на вооружение концепция создания "универсального гражданского кодекса частного права". И хотя данных о позитивных результатах опыта по его созданию не было, все же в Украине под влиянием московских цивилистов разгорелась дискуссия о целесообразности раздельной кодификации гражданского и хозяйственного законодательства.

В самом начале процесса формирования нового законодательства Украины, 28 апреля 1992 года Верховным Советом Украины была одобрена Концепция судебно-правовой реформы. В соответствии с ней Кабинетом Министров Украины были созданы рабочие группы по подготовке проектов нового Гражданского кодекса и Хозяйственного (Коммерческого) кодекса. Первый вариант Хозяйственного (Коммерческого) кодекса был подготовлен в 1992 году.

Проект обсуждался на научной конференции в Донецке в мае 1993 года.

Доработанный проект был представлен в декабре 1995 года Кабинету Министров Украины. Он состоял из восьми разделов, 48 глав и 558 статей. В первом разделе - "Основные начала общественного хозяйственного порядка" - содержались главы, посвященные общим положениям регулирования хозяйственной деятельности, общехозяйственным программам (планам), балансам материальных и финансовых ресурсов; основам налогообложения в системе государственного регулирования и стимулирования хозяйственной деятельности; защите прав субъектов хозяйственной деятельности; государственной поддержке субъектов хозяйствования (дотации, субвенции, отчисления); содействию состязательности и противодействию монополизму в экономике; основным началам бухгалтерского учета (бухгалтерского права).

Второй раздел был посвящен статусу различных субъектов хозяйствования, третий - имущественной основе хозяйствования, четвертый - хозяйственным обязательствам. Пятый раздел включал статьи, регламентирующие ответственность в хозяйственных отношениях. В шестом и седьмом разделах содержались нормы, регламентирующие специальные виды хозяйственной деятельности, а в восьмом - нормы, регламентирующие внешнеэкономическую деятельность.

Указом Президента Украины от 17 сентября 1996 года было обращено внимание на необходимость принятия Хозяйственного кодекса. Проект Гражданского кодекса был принят в первом чтении в 1997 г. с условием, что он будет согласован с проектом Хозяйственного кодекса. Но это условие так и не было выполнено. Только 4 декабря 1998 года Верховный Совет, уже в новом составе, сформировал Временную депутатскую комиссию по совместному рассмотрению проектов нового Гражданского и Хозяйственного кодексов.

Комиссия должна была состыковать оба проекта. И хотя 8 июня 2000 года проект Хозяйственного кодекса был принят Верховным Советом в первом чтении, проекты двух кодексов все же в значительной мере не согласованы.

Теперь мы имеем проект Хозяйственного кодекса, принятого в первом чтении, и проект нового Гражданского, принятого уже во втором чтении (хотя ни постатейного, ни по разделам обсуждения еще не было - оно еще предстоит).

Такая ситуация вызвана стремлением цивилистов - разработчиков проекта нового Гражданского кодекса сделать его универсальным актом "частного права". Аргументом при этом служит ссылка на новые гражданские кодексы Нидерландов и Российской Федерации. Но такой аргумент не может быть признан убедительным. Если говорить об использовании опыта Нидерландов, то необходимо учитывать, что ни масштабы, ни структура экономики Нидерландов не имеет почти ничего общего с экономикой Украины. Если вести речь об использовании опыта регулирования хозяйственных отношений новым Гражданским кодексом РФ, то судя по оценкам российских цивилистов и экономистов, а главное, по итогам хозяйственного развития, на которых, несомненно, сказалось влияние введенного в действие в 1994 г. радикально-либерального ГК РФ, этот опыт едва ли целесообразно воспринимать как положительный.

Других же серьезных аргументов в пользу целесообразности принятия "единого, универсального" Гражданского кодекса, по существу, нет. Тем не менее вопросы согласования двух проектов до сих пор не решены в полной мере и это, разумеется, сдерживает развитие хозяйственного законодательства. В научном же плане дискуссия о размежевании и согласовании проектов двух кодексов довольно интересна и помогает углубить знания по ряду вопросов. В ходе ее было обосновано, в частности, положение о необходимости различать предмет отрасли законодательства и предмет кодификации. Если первый составляют общественные отношения, которые регулируются правом, то вторым является определенный законодательный материал, который так или иначе (несовершенно) регулирует общественные отношения и требует систематизации в форме кодификации.

В ходе дискуссии были затронуты теоретические проблемы систематизации законодательства, юридической техники как собственно юридических способов совершенствования законодательства. Обсуждался также вопрос о необходимости интенсификации разработки таких общеправовых категорий, как обязательство, договор, ответственность в контексте проблематики общей теории права. Затрагивались и некоторые проблемы на стыке права и экономики.


***


В процессе становления и развития хозяйственного законодательства проявилось влияние различных интересов, разных методологических подходов. Работа продолжается.


В.К. Мамутов,

директор Института экономико-правовых исследований

Национальной академии наук Украины, доктор юридических наук,

профессор, академик Национальной академии наук и Академии правовых

наук Украины, заслуженный деятель науки Украины


"Журнал российского права", N 7, июль 2001 г.



Формирование и развитие хозяйственного законодательства Украины


Автор


В.К. Мамутов - директор Института экономико-правовых исследований Национальной академии наук Украины, доктор юридических наук, профессор, академик Национальной академии наук и Академии правовых наук Украины, заслуженный деятель науки Украины


"Журнал российского права", 2001, N 7


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.