Укрепление вертикали власти и местное самоуправление (Т.А. Козлова, "Журнал российского права", N 7, июль 2001 г.)

Укрепление вертикали власти и местное самоуправление


4 августа 2000 года Президентом РФ был подписан Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Закон принят с целью укрепления вертикали государственной власти, но уместно вспомнить, что местное самоуправление в соответствии с Конституцией РФ в эту вертикаль не входит. Принятие нового закона ущемляет права субъектов Российской Федерации, особенно городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), поскольку регулирование особенностей организации местного самоуправления в этих городах теперь является прерогативой федерального законодательства. Кроме того, в условиях изменившегося законодательства в определенной степени можно говорить и об ущемлении прав граждан. Принятие этого закона было обусловлено политическими причинами. Видимо, в силу этих же причин закон был подготовлен в спешке, его нельзя назвать безупречным как с точки зрения соответствия Конституции РФ, иным федеральным законам, так и с точки зрения внутренней согласованности.

В статью 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внесено дополнение, согласно которому территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Как видим, явно обозначена роль федеральных законов, которой не было в прежней редакции.

Однако внеся изменения в ст.12, законодатель оставил без изменений ст.13 того же закона, где в пункте 3 определено, что "порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации". Да и инициатива в вопросе формирования муниципальных образований в соответствии со ст.13 может исходить только от населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Возникает вопрос: какие аспекты определения территорий муниципальных образований могут быть в соответствии со ст.12 рассматриваемого закона установлены федеральным законом, если практически все они в соответствии со ст.13 подлежат определению на уровне субъекта Федерации или даже на низовом уровне - самого муниципального образования?

Обратимся теперь к новой редакции статьи 49. Данная статья определяет основания, сроки и процедуру отрешения главы муниципального образования от должности, а также роспуска представительного органа местного самоуправления. До внесения соответствующих изменений она предусматривала достаточно сложную процедуру предварительного судебного контроля: требовалось не только установление факта однократного принятия (издания) нормативного акта, не соответствующего Конституции, федеральному законодательству или законодательству субъекта Федерации, - необходима была и оценка всей деятельности данного органа местного самоуправления или его высшего должностного лица на предмет несоответствия Конституции РФ, федеральному или региональному законодательству. Такая оценка по запросу законодательного органа субъекта Федерации должна была производиться соответствующим высшим судебным органом субъекта Федерации. Только судебное заключение о несоответствии деятельности органа местного самоуправления или высшего должностного лица муниципального образования Конституции, федеральному законодательству или законодательству субъекта Российской Федерации могло быть положено в основу решения законодательного органа субъекта Федерации о прекращении полномочий органа местного самоуправления или высшего должностного лица муниципального образования.

Думается, что такая конструкция в большей степени, чем нынешняя, соответствует и принципам Европейской хартии местного самоуправления, и тем более Конституции РФ, закрепившей независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти, определившей значимую роль населения в решении вопросов местного самоуправления, а также право на судебную защиту органов местного самоуправления от произвола органов государственной власти и управления различного уровня. В этом нетрудно убедиться, обратившись к новой редакции 49-й статьи Федерального закона. Она допускает потенциальную возможность роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешение от должности высшего должностного лица муниципального образования за однократное издание нормативного акта, противоречащего Конституции, федеральному или региональному законодательству. При этом существенно упрощается и формализуется процедура:

- не требуется судебной оценки всей деятельности органа местного самоуправления или высшего должностного лица муниципального образования на предмет соответствия этой деятельности Конституции и законодательству;

- устанавливается срок для отмены незаконного акта - шесть месяцев с момента установления этого факта судом, по истечении которого при пассивной позиции соответствующего представительного органа местного самоуправления или высшего должностного лица муниципального образования законом субъекта Федерации, а при его отсутствии - законом Российской Федерации представительный орган может быть распущен;

- решение об отрешении главы муниципального образования от должности может быть принято при соблюдении такой же процедуры либо высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, либо Президентом РФ. Современное федеральное законодательство во многом далеко от совершенства, устарело, а по некоторым позициям практически отсутствует.

Немало в нем и внутренних противоречий. К сожалению, предложенный упрощенный подход к процедуре роспуска представительных органов и прекращения полномочий должностных лиц местного самоуправления пополняет перечень подобных актов. Минувшая зима показала, что в ряде регионов страны, в частности в Приморье, для ущемления прав местного населения совсем необязательно издавать незаконные акты, достаточно бездействовать по ключевым вопросам жизнеобеспечения территории. Однако законодатель не предусмотрел возможности отрешения от должности главы муниципального образования, который своим бездействием допустил массовое нарушение прав местного населения.

Статья 49 в новой редакции дополнена пунктом 7, которым предусмотрена возможность назначения временно исполняющего обязанности главы муниципального образования указом Президента РФ или соответствующим актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на период с момента отрешения от должности до момента вступления в должность вновь избранного населением главы муниципального образования. Этот период, в соответствии с Федеральным законом РФ об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, может составлять от двух месяцев десяти дней до шести месяцев.

Подобное положение противоречит не только ст.12 Конституции РФ, но и п.3 ст.17 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления (уже в новой редакции), которая безоговорочно запрещает возможность назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

Изменения и дополнения, внесенные в Федеральный закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не только не расширили права граждан в области местного самоуправления, но и ограничили некоторые из них, в частности, право на обжалование в суд действий и решений, ущемляющих их права. Так, п.9 ст.49 в новой редакции устанавливает, что граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа местного самоуправления или отрешением главы муниципального образования от должности, вправе обжаловать в суд соответствующее решение в течение десяти дней со дня официального опубликования соответствующего закона или указа. До внесения этих уточнений в соответствии с Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" граждане могли обращаться (в том числе и в подобных случаях) в суд с жалобой в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права.

С учетом внесенных изменений на жалобы граждан, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа местного самоуправления или отрешением от должности главы муниципального образования, Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" теперь не распространяется. Подаваться и рассматриваться подобные жалобы должны теперь не в соответствии с Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", а в соответствии с п.9 ст.49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Следует обратить внимание и на то, что сокращены не только сами сроки обращения с жалобой - с трех месяцев до десяти дней, но при этом принципиально изменен и подход к исчислению указанных сроков. Если ранее сроки начинали исчисляться с того момента, когда гражданин узнал о нарушении его права (эти сроки могли не совпадать с датой публикации и т. п.), то сейчас сроки установлены императивно - десять дней с момента публикации, то есть не имеет значения, когда гражданину стало известно о нарушении его прав. Можно подумать, что все граждане являются подписчиками "Российской газеты" либо иных официальных изданий и систематически отслеживают все публикации. Для большей убедительности приведу статистическую информацию: численность населения России на 1 января 2000 года составила 145.559,2 тыс. человек, тираж "Российской газеты" - 370,53 тыс. экз., тираж "Собрания законодательства РФ" - 38,94 тыс. экз., что соответственно составляет 0,25 процента и 0,02 процента от численности населения страны. Даже для тех, кто своевременно ознакомился с соответствующей публикацией, десять дней - весьма короткий срок, ведь необходим элементарный анализ ситуации, осмысление произошедшего, сбор каких-либо документов. Получается, что в этом конкретном случае законодатель пошел на умышленное ограничение прав граждан на судебную защиту. Даже права главы муниципального образования, отрешенного от должности, на обжалование в суд соответствующего указа в этом случае ущемляются по сравнению с правом на обжалование незаконного увольнения, предусмотренного Кодексом законов о труде РФ (один месяц).

Укрепление вертикали власти потребует от законодателей возврата к государственной теории местного самоуправления, которая воспринята практически всеми европейскими странами и закреплена в Европейской хартии местного самоуправления. Местное самоуправление в соответствии с названной теорией - это децентрализованное государственное управление, осуществляемое на местах в интересах местного населения. Местное самоуправление, как показывает опыт и нашей страны, не может быть полностью автономным от государства. Следовательно, на повестку дня может быть поставлен вопрос о внесении изменений в Конституцию Российской Федерации в части приведения понятия и роли местного самоуправления в соответствие с Европейской хартией. После внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации право должностных лиц субъектов Российской Федерации и Президента по отрешению от должности глав муниципальных образований будет легитимным.

Для устранения внутренних противоречий в тексте Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" целесообразно внести изменения в его ст.13 - в части определения полномочий Российской Федерации по определению границ муниципальных образований. Статью 17 следует дополнить пунктом, предусматривающим, в порядке исключения, возможность назначения главы муниципального образования, в случае отрешения его предшественника от должности, указом Президента или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В целях укрепления законности в стране необходимо укреплять систему судебной власти, повышать ее авторитет. Может быть создана, для рассмотрения жалоб на незаконные решения органов власти и местного самоуправления, система специальных административных судов от уровня федерального округа до районного суда. Необходимо активизировать роль прокуратуры всех уровней и Министерства юстиции РФ в контроле за законностью издаваемых актов.

Укрепление вертикали власти, на которое направлено принятие этого и ряда других законов и указов Президента РФ, должно осуществляться в рамках закона, с учетом требований, заложенных в Конституции РФ, ее идеологии.

Усиление роли федеральных или региональных органов власти не должно ущемлять права граждан на местное самоуправление. Вопрос управляемости заключается не только, да, пожалуй, и не столько в возможности отстранить от должности какого-либо руководителя или распустить орган управления, а в четком разграничении функций, компетенции, финансовых средств и, соответственно, ответственности за результат своей деятельности, прежде всего перед населением, которое, как закреплено в Конституции, и является источником всей власти в стране.


Т.А. Козлова,

начальник юридического отдела Префектуры

Зеленоградского административного округа г. Москвы


"Журнал российского права", N 7, июль 2001 г.



Укрепление вертикали власти и местное самоуправление


Автор


Т.А. Козлова - начальник юридического отдела Префектуры Зеленоградского административного округа г. Москвы


"Журнал российского права", 2001, N 7


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.